Конституционное право: исходное понятие и становление

Конституционное право – ведущая отрасль любого нацио­нального права[2]. Однако что такое конституционное право, каковы его природа, сфера действия, отличия от иных правовых отраслей, каков набор его внутренних составляющих,– все эти и ряд других вопросов, связанных с функционированием кон­ституционно-правовой материи, остаются открытыми, требуют дополнительных исследований.

Содержательная неясность предопределяет категориальную невыстроенность представлений о данной правовой отрасли, что проявляется уже в разных подходах к её наименованию. Наряду с термином «конституционное право» для обозначения названной отрасли использовался и продолжает использоваться термин «государственное право», а иногда оба они используют­ся в одной связке[3].

Изложим свое решение перечисленных вопросов, не претендуя на законченность и методологическую бесспорность выводов, рассматривая их как возможный вариант освоения уже накоплен­ного научного потенциала по анализируемой проблематике. В качестве отправных примем положения о системообразую­щей роли по отношению к первичным подразделениям нацио­нального права (отраслям права) таких факторов, как функци­ональная специализация отдельных отраслей, предмет и режим правового регулирования, общеотраслевые обобщения (общие нормы и институты). Конституционное право функционирует как самостоятельная правовая отрасль, если его отличают от иных отраслей национального права особые внутриправовые и общесо­циальные функции, обусловливающие наличие присущих только ему предмета или режима правового регулирования, а также тех внутренних юридических конструкций – обобщений, которые выделяют и «сцепляют» между собой совокупность норм кон­ституционного права, делают их взаимосвязи более значимыми, чем связи отдельных конституционно-правовых норм и инсти­тутов с нормами и институтами иных отраслей права.

Здесь необходима следующая оговорка: предмет нашего рассмотрения – конституционное право как элемент права пи­саного или позитивного (положительного), т. е. объективно существующего независимо от людских представлений о нем и отношения к нему. Позитивное право – это «право наличное, реально и официально существующее, "сделанное" людьми и связанное с их деятельностью, с деятельностью официальных государственных органов»[4]. Позитивное право объективирова­но, выражено в формально установленных правилах поведения, правотворческих и правоприменительных органах, их деятель­ности, актах, решениях и тому подобных институтах. Оно элемент не массового или индивидуального сознания, а социальной ре­альности. Сказанное, конечно, не означает, что позитивное право абсолютно не зависит от воли, сознания, интересов людей. Нет, оно не просто объективно, а именно объективировано, а следо­вательно, «сделано» и «делается» людьми, однако будучи со­зданным, отрывается от своих творцов, приобретает независи­мое от них бытие, оказывается для них элементом социальной среды.

Таким образом, предметом анализа является не право пред­ставляемое, идеальное, не право естественное как совокупность индивидуальных и групповых непосредственно социальных при­тязаний, пропущенных через призму морального императива и су­ществующих независимо от их признания, санкционирования государством, от их формально-юридического закрепления. Для нужд настоящего исследования под конституционным правом понимается система конституционных и обычных норм, творимых или санкционируемых государством в лице органов государствен­ной власти или иных субъектов государственной деятельности.

Между тем представляется необходимым избежать крайно­стей узко нормативистского подхода. Под конституционным правом надлежит понимать систему работающих, динамичных норм, порождающих в процессе своего функционирования ряд юридических явлений: правоотношения, юридические факты и фактические составы, юридические режимы, правотворчество, правотолкование, правоприменение, правосознание, иные фено­мены в той части, в какой они находятся в поле деятельности и влияния государства и сами влияют на государственную по­литику и процесс принятия государственно-властных решений. Все это вместе и есть конституционное право как позитивистский феномен. В заявленном позитивистском ключе будут рассмат­риваться также национальное и публичное право.

Конституционное право как системное образование имеет два ряда целей: внешние и внутренние. Внешние – это цели, которые данная отрасль реализует в системах высшего по отношению к ней порядка: в национальном праве и социуме в целом. Внутренние цели конституционного права направлены на его воспроизводство и саморазвитие.

Каковы внешние цели анализируемой отрасли, её обще­правовая и общесоциальная специализация? Думается, что её важнейшим функциональным ориентиром служит интеграция всех отраслей национального права в единое иерархически организованное целое, перевод национального права из состоя­ния суммативного единства наличных правовых элементов в качество органической системы. Одна из задач конституцион­ного права – постановка целей для национального права, об­щеправовое целеполагание, закрепление базовых для всех от­раслей права ценностей.

По мере развития национальных правовых систем в них выделяются особые нормативные подсистемы, которые, наряду с обычным внешним выходом – регулированием фактических общественных отношений, начинают специализироваться на решении общеправовых задач, на обеспечении единого, внут­ренне согласованного внешнего выхода всех отраслей национального права. Вот из чего берет свое начало конституционное право в его современном виде, превращаясь по ходу своего развития в единственную отрасль права, непосредственно со­прикасающуюся и взаимодействующую одновременно со всеми иными отраслями права. Интеграционный потенциал конститу­ционного права раскрывается и в масштабах всего общества. Оно призвано обеспечить функционирование общества в каче­стве целостного организма на базе принципов, закрепляемых конституционным законодательством.

Становление конституционного права в рамках национального права может быть представлено и как восхождение от конкретно­го к абстрактному (от менее абстрактного к более абстрактно­му), как выделение такого уровня обобщения правовой мате­рии, который вбирает в себя регулирующее содержание всех отраслей национального права, упорядочивая его. В этом смыс­ле с учетом прямого действия конституционного законодатель­ства конституционное право обретает в обществе роль «всего права», становится формой, поглощающей национальное право, частью, которая в известном смысле претендует на роль целого. Нормы конституционного законодательства работают вместе с нормами отраслевого законодательства, а при необходимости и вместо них при опосредовании отношений, реально или потенциально входящих в сферу регулирования последних. Подобный эффект, конечно, достижим при развитости консти­туционного законодательства, правоприменительной, правореализационной сфер, массового и профессионального правосозна­ния. В то же время материализация внутреннего содержания конституционно-правовых норм посредством расширения от­раслевого законодательства, обратного движения от абстрактно­го к конкретному в области правовой действительности крайне важна, поскольку переводит бытие конституционных норм из области чистого правового духа в сферу юридических техноло­гий, усиливая действенность конституционного регулирования, упрощая для людей обращение к конституционно-правовым средствам отстаивания своих интересов.

Нормы конституционного законодательства способны в об­ласти правоприменительной деятельности заменять нормы отраслевого законодательства при неконституционности или отсутствии последних. Правда, подобная замена не всегда мо­жет быть полной и распространяться на все аспекты регулиру­ющего воздействия. Так, конституционные нормы, действующие в сфере юридической ответственности (за исключением кон­ституционной), не способны выступать в качестве самостоятельного критерия определения правомерности поведения кон­кретных субъектов и служить нормативной основой примене­ния мер уголовной, административной, гражданской и другой ответственности.

По мнению С. С. Алек­сеева, высказанным им по аналогичной проблеме применитель­но к общим запретам, тем более что большинство конституци­онных запретов носит общий характер. С. С. Алексеев считает, что общие запреты не могут быть критерием неправомерности поведения потому, что неправомерность относится к аномаль­ному поведению, требующему взвешенного, точного и детали­зированного воздействия, следовательно, в соответствии с прин­ципами законности каждый случай противоправного поведения должен быть связан с нарушением конкретной юридической нормы – запрещающей, обязывающей или управомочивающей (когда субъект выходит за пределы дозволенного)[5]. Сказанное означает не уход конституционного права из сферы отраслевого охранительного регулирования, а лишь ограничение содержания его регулирующего воздействия на возникающие здесь факти­ческие общественные отношения. За конституционным цравом остаются направление развития соответствующих разделов за­конодательства, охранительно-правовой политики, выражецие их духа и принципиальных устоев, поверка конституционности' конкретных охранительных норм и институтов, присутствие, в правоприменительной практике в качестве оценочного аргу­мента действий её участников и т. д.

Таким образом, совокупный предмет всех отраслей националь­ного права является предметом и конституционно-правового регулирования, на который конституционное право воздействует с помощью своих специфичных средств. Предмет конституцион­ного права и предмет национального права принципиально совпадают. Конституционное право работает везде, где рабо­тает национальное право. По крайней мере, конституционное право в силу своей общеправовой и общесоциальной специа­лизации тяготеет к отождествлению собственного предмета правового регулирования с предметом регулирования нацио­нального права.

Существующие воззрения на предмет конституционного (госу­дарственного) права при всем их различии сходятся в одном – этот предмет рассматривается всегда как та или иная часть предмета национального права, а ведущая роль конституцион­ного права в праве национальном не означает поглощения им предметных полей иных отраслей. Например, А. И. Лепешкин в предмет государственно-правового регулирования включал «общественные отношения, возникающие в сфере установления политических форм организации государственной власти», при­чем он ограничивал эти «политические формы» отношениями, которые связаны с деятельностью представительных органов государственной власти как политической основы государства. Государственно-правовые отношения, по А. И. Лепешкину, воз­никают в процессе не вообще всяких взаимоотношений органов государства с гражданами, а лишь в связи с участием последних в осуществлении определенных функций государственной влас­ти (участие в выборах, в работе органов власти и т. п.)[6].

Довольно широко очерчивал предмет анализируемой отрас­ли В. Ф. Коток, включая в него «те регулируемые правом развивающиеся общественные отношения, которые определяют основные черты социально-экономической системы и полити­ческой организации общества, выражают суверенитет народа, а в многонациональных государствах – также и суверенность наций»[7]. Однако здесь предмет государственного (конституци­онного) права составляют лишь те социально-экономические, политические и тому подобные отношения, которые определя­ют не любые, а только основные черты выделенных сфер общественной жизни. Следовательно, и при таком подходе предмет государственного (конституционного) права мыслится как часть предмета национального права.

Теоретические концепции, основанные на понимании пред­мета конституционного права в качестве части предмета наци­онального права, к сожалению, были восприняты федеральным законодателем, который в ст. 68 Федерального конституционно­го закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Рос­сийской Федерации»³ определил, что Конституционный Суд прекращает производство по делу, в частности, в том случае, когда установит, что вопрос, разрешаемый законом, иным нормативным актом, договором между органами государствен­ной власти или не вступившим в силу международным договором Российской Федерации, конституционность которых пред­лагается проверить, не получил разрешения в Конституции РФ или по своему характеру и значению не относится к числу конституционных.

Конституционный Суд воспользовался данной нормой, на­пример, при рассмотрении дела о проверке конституционности ряда положений Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», посчитав, что определение проверяемым законом конкретных видов налогов, входящих в перечень налогов субъектов федерации, не относит­ся к числу конституционных вопросов, и поэтому прекратил производство по делу в этой части. А вот вопрос об открытости (закрытости) самого упомянутого перечня налогов, с точки зрения Суда, является конституционным. От развернутой аргу­ментации подобного деления нормативно регулируемых вопро­сов на имеющие конституционный характер или не имеющие такового Конституционный Суд в данном решении ушел.

Адресованные затрагиваемым в правовых актах вопросам фор­мулы «не получил разрешения в конституции», «не относится по характеру и значению к числу конституционных» ни в анализи­руемом законе, ни в других нормативных правовых источниках не раскрыты, носят неопределенно-оценочный характер, способны породить необоснованный субъективизм со стороны Конститу­ционного Суда, получающего возможность в разных ситуациях вкладывать в приведенные формулы разный смысл. Дело заклю­чается еще и в том, что своеобразие конституционного права (за исключением отдельных институтов) состоит не в жестком его обособлении от других отраслей на основании своих особых источников, режимов, субъектов, процедур, а в проникновении во все «поры» национального права, в задании общего поля и режима функционирования всех его отраслей и субъектов. Поэтому любой разрешаемый на нормативно-правовом уровне да и в сфере правоприменения вопрос может быть соотнесен с конституционной средой, проверен на предмет его соответст­вия параметрам этой среды, т. е. на предмет своей конституци­онности. Что касается Конституционного Суда, то в Федераль­ном конституционном законе, определяющем его статус, дума­ется, и без предписания ст. 68 заложены достаточные гарантии от давления на него неоправданно большой массы запросов, жалоб, ходатайств, касающихся вопросов, которые могут быть разрешены другими судебными органами.

Отождествление предмета конституционного права с пред­метом национального права в целом заставляет по-новому взглянуть на соотношение элементов конституционного права (норм, отношений, режимов и др.) и соответствующих элемен­тов иных отраслей. Получается, что первые при всей их определенности не могут быть отнесены только к конституци­онному праву. Те же конституционные нормы одновременно составляют ткань и конституционного права, и гражданского, уголовного, административного и др. Конституционное право не обладает каким-то «исключительным правом» на конститу­ционные нормы. Однако если отдельные отрасли права вбирают в себя лишь некоторый набор конституционных норм, то в рамках конституционного права осуществляется системное взаимодействие всей совокупности конституционных предписа­ний[8]. Система функционирующих конституционных норм и со­ставляет специфический остов этой отрасли права. Используе­мый для её обозначения термин «конституционное право» призван отразить именно данное обстоятельство, а вовсе не жестко обособить её от других отраслей, не демонстрировать относимость конституционных актов исключительно к её ис­точникам[9]. Тем более он «не намекает» на «неконституцион­ный» характер иных отраслей права.

Предмет конституционно-правового регулирования поглоща­ет предметы всех иных отраслей национального права, но к их сумме не сводим. Он, безусловно, шире.

Во-первых, как уже было упомянуто, конституционное право ориентировано на регулирование всех тех отношений, которые требуют правового опосредования независимо от их упорядоче­ния отраслевым законодательством. Подобный потенциал иных отраслей права (например, гражданского) уже. В реальности отраслевая правовая материя всегда отстает от потребностей ди­намичной действительности, поэтому на целом ряде направлений правового регулирования в определенных ситуациях националь­ное право представлено (или может быть представлено) только конституционным правом. Именно здесь особенно велико значение судебных и иных правоприменительных механизмов, без которых возможности конституционного права по расширению сферы регу­лирующего воздействия национального права до необходимых пределов не способны по-настоящему реализоваться.

Во-вторых, предметом регулирующего воздействия консти­туционного права являются не только фактические социальные отношения, но и отраслевая правоматерия (предметом права оказывается право), моделируемая конституционно-правовыми, нормами путем введения общеправовых принципов, закрепления отраслевой правосубъектности и другими способами. В общем-то это присуще любому праву, выросшему из «пеленок» казуальности, выработавшему в себе необходимые правовые обобщения, строящемуся на основах систематизации (кодифи­кации, инкорпорации и т. д.). Однако предметом конституцион­но-правового регулирования оказывается национальное право в целом. Конституционные нормы порождают общеправовые процессы функциональной специализации и интеграции, пред­определяют объективную структуру национального права, дают принципиальные стандарты выявления и снятия межотрасле­вых и внутриотраслевых противоречий, направляют правотвор­ческую работу управомоченных субъектов, соотносят право с иными институтами общества и государства.

Таким образом, если использовать аналогию с выделением общей и особенной частей в рамках отдельных отраслей права, то можно охарактеризовать конституционное право как общую часть национального права.

Задействовано ли конституционное право на решении толь­ко общеправовых задач или наряду с этим имеет свой исклю­чительный предмет регулирования, действуя применительно к нему как обычная отрасль права? Ответ на данный вопрос требует соотнесения конституционного права с публичным, частным и государственным правом, детализации представлений о предмете и методе конституционно-правового регулирования.

Дата добавления: 2014-12-27