Законодательные источники

ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Конституционно-правовые нормы сосредоточены в различ­ных по форме нормативных правовых актах, которые и призна­ются источниками названных норм. Именно по форме указан­ные источники права подразделяются на группы. Такое деление позволяет глубже уяснить природу тех или иных источников, механизм их реализации, а также их соотношение внутри системы. Процесс правового реформирования в России привнес много нового и в данную, казавшуюся до недавнего времени незыблемой сферу. В настоящей главе сделана попытка струк­турировать совокупность современных конституционно-право­вых источников, рассмотреть проблему формирования и реали­зации как новых, так и традиционных источников центральной отрасли российского права, провести анализ имеющихся внут­рисистемных противоречий.

В системе источников конституционного права выделяются, по нашему мнению, пять больших групп: законодательные, подзаконные, судебно-правовые, договорно-правовые и между­народно-правовые источники. Представленная классификация (естественно, небесспорная), с одной стороны, отражает само­стоятельность государственных органов, функционирующих на основе принципа разделения властей и издающих соответст­вующие нормативные акты (законодательные, подзаконные и судебно-правовые источники), а с другой – позволяет вычле­нить некоторые специфические источники, подготовка, включение в действие и реализация которых требуют согласования воли как минимум двух субъектов (договорно-правовые и между­народно-правовые источники). Формирование и внедрение в прак­тику демократических государственных и общественных институ­тов, совершенствование государственного механизма и всей правовой системы, несомненно, создадут в будущем почву для кристаллизации существующих и выявления новых источников федерального конституционного права, что в свою очередь повлечет за собой необходимость выдвижения новых, более совершенных их типологий.

В группу законодательных источников конституционного права входят как традиционные, устоявшиеся в правовой системе государства акты, так и новые акты, доселе не приме­нявшиеся в практике правового регулирования. К первым относятся федеральные Конституция и законы, республикан­ские конституции и законы. К числу вторых следует отнести законы о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, уставы и законы краев, областей, городов федерального значения и автономий.

Конституция 1993 г., как и все предыдущие российские кон­ституции, провозглашена в качестве акта, обладающего высшей юридической силой. Однако есть одно обстоятельство, которое отличает новую Конституцию от всех прежних. Дело в том, что действующий Основной Закон является нормативным право­вым актом прямого действия, т. е. им надлежит руководство­ваться при рассмотрении конкретных дел в судах, в исполни­тельно-распорядительных органах и т. д. Несомненно это боль­шое достижение российской правовой системы. Оно означает, что большинство конституционных норм[29] может применяться прямо и непосредственно, но при этом, конечно, не исключает­ся применение в дополнение к ним нормативных актов более низкого уровня, развивающих нормы Конституции. «К сожале­нию,– отмечает председатель Верховного Суда В. М. Лебедев, – реализация принципа прямого действия Конституции еще не стала нормой в деятельности судов при осуществлении право­судия... В связи с этим в ряде постановлений пленума Верхов­ного Суда были даны разъяснения, основанные на приоритете конституционных норм»[30]. В частности, в постановлении от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении пра­восудия» приведены случаи, при которых суд применяет Кон­ституцию непосредственно:

«а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из её смысла, не требуют дополнительной регламента­ции и не содержат указания на возможность её применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступ­ления в силу Конституции Российской Федерации, противоре­чит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, при­нятый субъектом Российской Федерации по предметам совме­стного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федера­ции, а федеральный закон, который должен регулировать рас­сматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях, когда статья Конституции Российской Федера­ции является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения»[31].

Пленум Верховного Суда обратил внимание судов также на отдельные конституционные положения, которые следует иметь в виду при рассмотрении определенных категорий дел.

Как видим, Верховный Суд исходит из того, что суды общей юрисдикции полномочны определять соответствие или противо­речие тех или иных федеральных законов Конституции России. Не является ли это узурпацией функции Конституционного Суда, на который возложена данная задача?

В процессе подготовки рассматриваемого постановления и в ходе его обсуждения на пленуме эта проблема встала особенно остро[32]. Одни авторы считали, что «если при рассмот­рении дела у суда возникнут сомнения в конституционности примененного или подлежащего применению федерального за­кона либо он придет к убеждению о том, что закон противоречит Конституции», дело не подлежит рассмотрению по существу, а суд должен обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции примененного или подлежащего применению закона. Другие же полагали, что если суд пришел к убеждению о противоречии Конституции примененного или подлежащего применению закона, то он не применяет такой закон, а, руководствуясь Конституцией, разрешает дело по су­ществу. В тех же случаях, когда возникают сомнения в том, соответствует ли Конституции примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд обращается с запросом в Конституционный Суд[33]. Верховный Суд, прини­мая постановление от 31 октября 1995 г., исходил из второй позиции.

По мнению В. М. Лебедева, суд общей юрисдикции в подоб­ной ситуации не возлагает на себя функции Конституционно­го Суда, ибо «суд не признает, что закон не соответствует Конституции», а «просто не применяет такой закон при рас­смотрении конкретного дела как несоответствующего Консти­туции»[34]. В данном случае речь идет о том, что суд официаль­но «не признает, что закон не соответствует Конституции», т. е. не выносит об этом отдельного решения, однако, отказыва­ясь применять закон, подлежащий применению, фактически объявляет его неконституционным. В этом смысле, с нашей точки зрения, суд выполняет функцию конституционного кон­троля.

Далее. Федеральная Конституция, предусматривая возмож­ность внесения в её текст поправок (дополнений, изменений), ничего не говорит об акте, которым такие поправки должны вноситься. На это было указано в решении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995г. по делу о толковании ст. 136 Конституции. В постановлении Суда, в частности, отмечается, что ни федеральный закон, ни федеральный конституционный закон нельзя использовать в виде формы принятия конститу­ционных поправок. «Положения статьи 136 Конституции Рос­сийской Федерации могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона». Конституционный Суд, дополняя, по сути, Конституцию, назы­вает форму такого правового акта: закон Российской Федера­ции о поправке к Конституции Российской Федерации[35].

Таким образом, система источников конституционного права пополнилась еще одним специфическим источником. Нет со­мнений в том, что законодатели и другие участники процесса внесения конституционных поправок будут руководствоваться данным судебным решением, ибо Конституционный Суд наде­лен правом официального толкования Основного Закона самой Конституцией. Однако надо иметь в виду, что Суд, назвав форму правового акта, которым вносится конституционная поправка, не изменил и не мог изменить процедуру её внесе­ния, которая, как известно, отличается высокой степенью жесткости. Не отрицая в принципе возможности внесения в будущем поправок в Конституцию РФ (по нашему твердому убеждению, в настоящее время более целесообразно использо­вать механизм её толкования Конституционным Судом) обра­тим внимание на необходимость неуклонного следования той процедуре изменения конституционного текста, которая зало­жена в самой Конституции. Каково положение рассматриваемо­го закона в иерархии источников права? По мнению М. В. Баглая и Б. Н. Габричидзе, федеральные конституционные законы занимают более высокое место по сравнению со всеми иными источниками, следуя сразу же за Конституцией[36]. Получается, что законам о поправках к федеральной Конституции либо отводится место сразу за федеральными конституционными за­конами, либо они приравниваются к федеральным законам. Ду­мается, что это вряд ли допустимо. Названные авторы, в част­ности, сами утверждают, что «федеральные конституционные законы не могут изменять Конституцию и не являются частью Конституции»[37]. Что же касается законов о поправках, то они как раз и содержат новый конституционный текст, подлежащий включению в Конституцию. Думается, данное обстоятельство позволяет поставить закон о поправке к Конституции выше федерального конституционного закона, т. е. сразу после Кон­ституции.

Что касается федеральных конституционных законов, то это, как известно, один из новейших видов источников российского права вообще и конституционного права в част­ности. Е. И. Козлова выделяет четыре признака федеральных конституционных законов, отличающих их от федеральных законов: юридическая сила; предметы ведения, которые могут в них затрагиваться; порядок принятия; возможность приме­нения в отношении них отлагательного вето Президентом РФ[38]. Согласно ч. 1 ст. 108 Основного Закона федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предус­мотренным Конституцией. Среди таких вопросов: чрезвычайное положение (ст. 56, 88), военное положение (ч. 3 ст. 87), порядок принятия вРФ новых субъектов (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137), образование новых субъектов РФ (ч. 1 ст. 137), порядок изме­нения статуса её субъектов (ч. 5 ст. 66), описание и порядок официального использования государственных символов – го­сударственного флага, герба, гимна (ч. 1 ст. 70), порядок назна­чения референдума (п. «в» ст. 84), статус Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103), порядок деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 128), полномочия, порядок образо­вания и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов (ч. 3 ст. 128), порядок созыва Конституционного Собра­ния (ч. 2 ст. 135).

Как уже указывалось, федеральные конституционные зако­ны должны приниматься по вопросам, входящим в приведен­ный перечень. Однако так считают не все ученые. Например, Б. А. Страшун полагает, что по конституционным вопросам, предусмотренным Конституцией, «Федеральное Собрание обя­зано принимать федеральные конституционные законы, а по остальным вопросам может это делать, если считает, что они имеют конституционный характер»[39]. В качестве примера при­водится Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», который урегулировал «институт фе­дерального референдума целиком, а не только применительно к порядку его назначения, как буквально предусмотрено Кон­ституцией»[40]. В. А. Кряжков, напротив, считает, что федераль­ным конституционным законом должен быть урегулирован весь «порядок проведения общероссийского референдума», т. е. не толь­ко порядок его назначения[41].

Представляется, что правильнее исходить из того, что по всем перечисленным вопросам возможно принятие федераль­ных конституционных законов, имеющих название, не пол­ностью совпадающее с формулировкой проблемы, предмета ведения. Так, федеральный конституционный закон о полно­мочиях, порядке образования и деятельности Конституцион­ного Суда РФ назван Федеральным конституционным зако­ном «О Конституционном Суде Российской Федерации»[42].

Вместе с тем вряд ли справедливо мнение, согласно которо­му возможно принятие конституционных законов по любым вопросам, признанным парламентом конституционными, ибо Конституция дает четкий перечень возможных федеральных конституционных законов. Сказанное означает, что «не включен­ная в этот перечень конституционная материя должна регули­роваться обычными федеральными законами»[43]. Б. А. Страшун высказывает опасение, что последнее обстоятельство «позволяет майоризировать 50 % минус 1 состава каждой палаты Федераль­ного Собрания (разумеется, если с этим будет согласен Прези­дент Российской Федерации), т. е. принять конституционное по своему характеру решение, с которым не будет согласна почти половина законодателей»[44]. М. В. Баглай и Б. Н. Габричид-зе в свою очередь задаются вопросом «почему столь важные для государства порядок выборов Президента РФ (ч. 4 ст. 81) или порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются обычным федеральным законом (ч. 2 ст. 96), а порядок образо­вания высших судебных органов – федеральным конституцион­ным законом (ч. 3 ст. 128)»[45].

Вот как, в частности, это можно объяснить. Российское госу­дарство сегодня базируется на демократических основах кон­ституционного строя, не закреплявшихся либо не реализовы­вавшихся в предыдущие периоды его развития, одной из кото­рых согласно ст. 10 Конституции является разделение властей. Судебная власть, положение которой и в настоящее время вызывает беспокойство, выступает пока в роли «младшей» из ветвей государственной власти, несмотря на закрепление их юридического равноправия. В связи с этим вполне оправданно закрепление статуса судебных органов, в отличие, скажем, от исполнительных или законодательных, в актах более высокого порядка, нежели обычные федеральные законы.

На сегодня приняты федеральные конституционные законы о референдуме Российской Федерации, о Конституционном Суде Российской Федерации, об арбитражных судах в Россий­ской Федерации, о судебной системе в Российской Федерации, об Уполномоченном по правам человека в Российской Федера­ции. Как видно, приняты еще далеко не все из названных в Конституции федеральных конституционных законов. Между тем необходимость их подготовки и принятия крайне остра. Не случайно ученые-правоведы не только занимаются теоретичес­кими исследованиями, но разрабатывают проекты данных зако­нодательных актов.

Несколько слов о юридической силе федеральных конститу­ционных законов. В соответствии с ч. 3 ст. 76 Конституции «федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам». Значит, вторые обладают более высокой юридической силой по отношению к первым. Послед­нее не вызывает сомнений, как и соотношение федеральных конституционных законов и Конституции. В то же время в научной литературе существует и противоположное мнение по поводу названного соотношения. Так, по словам Б. А. Страшуна, нельзя «не признать определенных оснований и для иной позиции, согласно которой федеральные конституционные законы имеют ту же силу, что и Конституция, как это, например, имеет место в Италии или Франции» [46]. На наш взгляд, Конституция содер­жит достаточно четкие формулировки относительно её высшей юридической силы, чтобы не ставить её в один ряд пусть и с конституционными, но все же законами. По ч. 1 её ст. 15 «Конституция Российской Федерации имеет высшую юриди­ческую силу... Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конститу­ции Российской Федерации». В данном случае термин «зако­ны» употребляется в общеродовом значении, им обозначаются все виды федеральных законов, в том числе конституционные. Таким образом, последние располагаются в пирамиде конститу­ционно-правовых источников ниже, чем Конституция.

В отличие от федеральных конституционных законов, которые являются безусловными источниками конституционного права, федеральные законы в качестве таковых выступают только в том случае, если обладают конституционно-правовым содержанием. Это законы о выборах Президента Российской Федерации, о вы­борах депутатов Государственной Думы Федерального Собра­ния Российской Федерации, о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации и др. Принятие части федеральных законов прямо предусмотрено в Конституции РФ. Например, в ч. 1 ст. 77 закрепляется, что система органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации устанавливается ими самостоятель­но в соответствии с основами конституционного строя Россий­ской Федерации и общими принципами организации предста­вительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. На необходимость ско­рейшего принятия данного закона неоднократно указывалось в решениях Конституционного Суда РФ[47].

Относительно законодательства субъектов РФ отметим, что если республики изначально обладали правом принимать собст­венные конституции и законодательство, то края, области, города федерального значения и автономии получили такое право относительно недавно. Тем не менее проблема соответствия регионального конституционного и текущего законодательства федеральной Конституции стоит одинаково остро как в отно­шении республиканских конституций и законов, так и в отно­шении уставов и законов остальных субъектов федерации[48]. Об этом довольно красноречиво свидетельствуют данные, обна­родованные Министерством юстиции РФ. За последние два года в Минюст поступило на экспертизу 44 тысячи норматив­ных актов, принятых на местах. Почти половина из них не соответствовала федеральной Конституции и федеральным за­конам.

Например, Республика Северная Осетия – Алания, Воро­нежская, Самарская, Архангельская, Иркутская, Тюменская и Омская области наделили себя полномочиями регламентации судебной власти, что противоречит п. «о» ст. 71 Конституции РФ, согласно которой вопросы судоустройства находятся в ве­дении федерации. Согласно уставам Алтайского края, Свер­дловской области, Ненецкого и Ханты-Мансийского автоном­ных округов в ведении этих субъектов вопреки п. «ж» ст. 71 Основного Закона России закреплены вопросы финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования. В Карелии, Волгоградской, Нижегородской областях введены дополнительные налоги и сборы либо приняты ставки налогов, не соответствующие федеральному законодательству. Своевольно устанавливают плату за выдачу лицензий Хакассия, Хабаровский край, Новгородская область и т. д.

Особое место в системе источников конституционного права занимают декларации. Дело в том, что назначение данного вида актов состоит не в прямом регулировании каких-либо общест­венных отношений, а в закреплении принципов, концепций, определяющих основные направления развития государства, его политики. На основе таких принципов должно развивать­ся все законодательство. В этом, собственно, и заключается правовое значение декларативных документов, принятых парла­ментом. На сегодня имеется три российских декларации: Дек­ларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г. и Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991г. После принятия Конституции 1993г. не было принято ни одной декларации. Связано это с тем, что Конституция не предусматривает возможности принятия Феде­ральным Собранием каких-либо актов, в том числе деклараций. Сегодня это прерогатива палат российского парламента. Декла­рации же принимались либо Съездом народных депутатов, либо Верховным Советом РФ, хотя и существует мнение, что Федеральное Собрание «вправе принимать подобного рода акты без притязания на их высшую юридическую силу и в по­рядке обычной законодательной процедуры»[49].

Дата добавления: 2014-12-27