Договорно-правовые источники

Договорно-правовые источники подразделяются на две боль­шие группы: международные договоры Российской Федерации и внутригосударственные договоры. Последние в свою очередь включают в себя горизонтальные (договоры между субъектами федерации) и вертикальные (договоры между федерацией и её субъектами) договоры, которые в зависимости от количества сторон могут быть двусторонними, трехсторонними и т. д. Хотя международные и внутригосударственные источники формаль­но однотипные (в обоих случаях формой акта выступает дого­вор), тем не менее их целесообразней рассматривать в разных группах источников по следующим причинам.

Во-первых, международные и внутригосударственные дого­воры различаются по юридической силе.

Во-вторых, они имеют различные предметы регулирования.

В-третьих, несмотря на то, что одна из сторон в обоих видах договоров совпадает (федеральные органы государственной власти), вторая сторона всегда отлична (в международном договоре это иностранное государство, международная органи­зация и т. п., во внутригосударственном договоре – всегда субъ­ект федерации в лице соответствующих органов).

Наконец, в-четвертых, ст. 15 федеральной Конституции, впе­рвые прямо включившая международно-правовые источники в состав российской правовой системы, относит к ним не только международные договоры России, но и общепризнанные принципы и нормы международного права, что не позволяет рассматривать названные источники в отрыве друг от друга. В силу приведенных причин в настоящем параграфе проводится анализ некоторых проблем и противоречий, связанных лишь с внутригосударственными договорами.

В отличие от международных договоров, являвшихся источ­никами конституционного права и ранее, внутригосударствен­ные договоры таковыми признаны относительно недавно. В 1992 г. были заключены три договора между органами госу­дарственной власти федерации и органами государственной власти различных типов субъектов федерации, получившие в целом родовое название «Федеративный договор». Данный документ был включен тогда в текст Конституции. Это дало повод для дискуссии о природе Российской Федерации. Явля­ется ли она конституционной, договорной или конституционно-договорной федерацией? Признание России договорной феде­рацией невозможно, ибо Федеративный договор не был учре­дительным договором, он не ставил своей целью образования федеративного государства (как это было при учреждении Союза ССР, когда был заключен Договор об образовании СССР). Вместе с тем рассматривать Россию в качестве чисто конститу­ционной, не учитывая уже имеющиеся и продолжающие заклю­чаться договоры, тоже нельзя[72]. По нашему мнению, Российскую Федерацию в силу сочетания конституционных и договорных начал в её устройстве следует отнести к конституционно-дого­ворному типу. Причем термин «конституционная» показывает конституционный генезис РФ (именно поэтому он помещен на первом месте в данной категории), а термин «договорная» отражает применение договорных средств в государственной организации в процессе её развития, а именно: в части распре­деления предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации.

Конституция РФ не включила в свой текст Федера­тивный договор. Более того, согласно ч. 4 п. 1 разд. 2 Конститу­ции в случае несоответствия её положениям положений Федера­тивного договора действуют положения Конституции. В усло­виях, когда ст. 71–73 федеральной Конституции по-новому (по сравнению с Федеративным договором) формулируют принци­пы разграничения предметов ведения между центром и субъек­тами, положений Договора, не противоречащих Конституции, остается крайне мало. Тем не менее ч. 3 ст. 11 Конституции называет Федеративный договор одним из документов, посред­ством которого производится разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами государственной власти её субъек­тов. Основываясь на приведенных двух положениях (разд. 2-го и ст. 11 Конституции), Б. А. Страшун делает вывод, что «в той мере, в какой положения Федеративного договора положениям Конституции не противоречат, они имеют ту же силу, что и Конституция»[73].

Думается все же, что при определении соотношения юриди­ческой силы федерального Основного Закона и любых других правовых источников надо исходить из положений ст. 15 Кон­ституции, которая прямо фиксирует её высшую юридическую силу. Что касается ч. 3 ст. 11, то она лишь перечисляет акты, посредством которых производится разграничение предметов ведения и полномочий, не устанавливая какой-либо их иерар­хичности по юридической силе. Здесь, на наш взгляд, следует согласиться с Б. Н. Топорниным, подчеркивающим, что «Кон­ституции должны полностью соответствовать...договоры и со­глашения, заключенные по вопросам разграничения компетен­ции между органами власти федерации и её субъектов»[74]. Схожую позицию занимает и В. А. Кряжков. По его мнению, «Конституция...предопределяет содержание и юридическую зави­симость законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, в том числе...договоров, от Конституции, которой они не должны противоречить»[75].

В ч. 3 ст. 11 Конституции кроме Федеративного указывается также и на «иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий». К ним относятся «индивидуальные» договоры с отдельными субъектами федерации. В настоящее время Президентом РФ подписаны договоры с 26 субъектами (среди них республики Татарстан, Башкортостан, Северная Осетия – Алания, Бурятия, Саха (Якутия), Свердловская, Калининград­ская, Ростовская области, Краснодарский, Хабаровский края, город Санкт-Петербург и др.)[76]. В научной литературе уже отмечалось, что ряд таких договоров противоречит Конститу­ции РФ как по форме (в частности, по названию), так и по содержанию. Б. Н. Топорнин пишет: «Из общего ряда догово­ров и соглашений выделяется, пожалуй, договор с Татарстаном, содержащий ряд положений, выходящих за пределы федераль­ной Конституции»[77].

Б. А. Страшун также признает, что «на практике договорами нередко изменяется разграничение компетенции Российской Фе­дерации и её субъектов, установленное статьями 71–73 федераль­ной Конституции»[78]. Однако за этим признанием идет неожидан­ный, на наш взгляд, вывод, что «положения соответствующих договоров имеют более высокую юридическую силу, чем упомя­нутые статьи Конституции, не говоря уже о положениях Феде­ративного договора. Такой вывод вытекает из части 3 статьи 11, находящейся в главе 1, которая представляет собой как бы конституцию в Конституции, ибо её юридическая сила выше, чем у остальной части Конституции». «Следовательно, – заклю­чает автор, – отступления в договорах от норм статей 71–73 Конституции нельзя рассматривать как её нарушение»[79].

Трудно согласиться с приведенным высказыванием. Дело в том, что в гл. 1, представляющей «конституцию в Конститу­ции», находится не только ч. 3 ст. 11, но и ч. 1 ст. 15, закреп­ляющая, как уже указывалось, высшую юридическую силу Конституции по отношению к любым актам, в том числе к до­говорам о разграничении предметов ведения и полномочий. Если же соотнести две названные конституционные нормы, то, думается, ч. 1 ст. 15 должна превалировать над ч. 3 ст. 11 по той причине, что она прямо фиксирует высшую юридическую силу Конституции (а значит, должна так буквально и пониматься и, что еще важнее, применяться), тогда как ч. 3 ст. 11 хранит по этому поводу молчание.

Вертикальные договоры надлежит отграничивать от соглаше­ний. Последние заключаются органами исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов, которые согласно ч. 2 ст. 77 федеральной Конституции образуют единую систему ис­полнительной власти в РФ. В настоящее время заключено 158 соглашений о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения. К сожалению, исполнение взя­тых на себя сторонами обязательств и в этих случаях оставляет желать лучшего. Так, по словам губернатора Свердловской области Э. Росселя, по вине федеральных министерств обороны и финансов срывается выполнение Соглашения между прави­тельствами Российской Федерации и Свердловской области о разграничении полномочий в сфере оборонной промышленно­сти в части финансирования государственного оборонного за­каза. Долг Минобороны за уже выполненный государственный оборонный заказ, в частности, составил 511 млрд руб.

Горизонтальные договоры и соглашения заключаются между самими субъектами федерации. Например, в сентябре 1997 г. глава Республики Коми и губернатор Свердловской области подписали Соглашение о совместном развитии сырьевой базы черной и цветной металлургии. Являются ли подобные договоры или соглашения источниками федерального конституци­онного права? Действительно, члены федерации, располагая своей компетенцией, вправе самостоятельно её реализовать, в том числе путем кооперации усилий и средств в рамках двусторонних и многосторонних договоров по горизонтали, т. е. без вмеша­тельства центра. Несмотря на то, что центр здесь действительно не присутствует, считать такие договоры источниками феде­рального конституционного права все-таки можно по следую­щим причинам.

Во-первых, компетенция субъектов не состоит только из их собственных полномочий; довольно обширную её часть образу­ют полномочия, входящие в предметы совместного с федера­цией ведения, а их реализация зачастую также становится предметом горизонтальных договоров. Вмешательство феде­рального центра в данной ситуации оправданно, если, напри­мер, издан федеральный закон по вопросам совместного веде­ния, регулировавшихся до этого законодательством субъекта (субъектов) РФ.

Во-вторых, «выход» на центр может иметь место при возникновении сомнений в конституционности подобных дого­воров. Проверку вправе осуществлять федеральный Конститу­ционный Суд. Он же правомочен разрешать споры о компетен­ции между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

В-третьих, Президент РФ по ч. 2 ст. 85 Конституции вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоре­чия этих актов Конституции России и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до разрешения вопроса соот­ветствующим судом. Подобные противоречия или нарушения вполне могут содержаться в соглашениях, заключаемых испол­нительными органами субъектов федерации.

В-четвертых, сама природа рассматриваемых договоров и соглашений предполагает наличие как минимум двух субъ­ектов, и, значит, договорно-правовая материя выходит за рамки только одного субъекта. Составить же максимально полное представление о федеративном устройстве данного государства можно, если рассмотреть весь спектр актов, регламентирующих сферу федеративных отношений. Без горизонтальных договоров и соглашений картина федеративного устройства будет неполной. Федеративное же устройство в со­ответствии с п. «б» ст. 71 Конституции находится в ведении Российской Федерации.

Проблема может возникнуть и в ситуации, когда, например, в договоре принимают участие субъекты, располагающие разным объемом полномочий в силу того, что вертикальные договоры, заключенные с их участием ранее, предоставляют одной из сторон большее количество правомочий в конкретных областях, а другой – меньше. Будет ли иметь силу такой договор, если его положения касаются зоны полномочий, которая является «недоступной» одной из его сторон? Думается, что нет. Поло­жение может еще более усугубиться, если одной из сторон выступит сложносоставной субъект, составная часть которого по Конституции тоже является равноправным субъектом федера­ции и, следовательно, вправе требовать учета своих интересов.

Дата добавления: 2014-12-27