Конституционный статус органов государственной власти 2 страница

Если в субъекте Федерации предусмотрен двухпалатный законода­тельный орган, законы субъекта РФ принимаются палатой, сформиро­ванной путем избрания по смешанной избирательной системе[381].

Особую роль в деятельности законодательного органа государст­венной власти субъекта РФ играют контрольные функции, заключаю­щиеся в проверке соблюдения и исполнения принятых им законов, ис­полнения бюджета и соблюдения установленного порядка распоряже­ния собственностью республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ ис­полняет свои полномочия в течение всего срока, на который он избран. Однако разброс практики регионального регулирования досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) ор­гана субъекта РФ заставил федерального законодателя внести боль­шую определенность в этот вопрос. Закон предусматривает следующие случаи досрочного прекращения полномочий законодательного орга­на субъекта РФ:

если этот орган примет решения о самороспуске;

если он будет распущен высшим должностным лицом субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъ­екта РФ (такие противоречия должны быть установлены соответствую­щим судом, а законодательный орган субъекта РФ распускается, если не устранит их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судеб­ного решения);

если вступит в силу решение верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

если данный орган не отменил свой незаконный акт, чем нарушил права и свободы граждан, интересы юридических лиц, создал препят­ствия для осуществления полномочий органами государственной вла­сти и местного самоуправления, то Президент РФ может вынести пре­дупреждение.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному органу субъекта РФ он не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Прези­дент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ.

Еще один случай досрочного прекращения полномочий законода­тельного органа субъекта РФ связан с отклонением представленной Президентом РФ кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ. В случае, если после представления в третий раз кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ при­нял решение о её отклонении либо не принял решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, Президент РФ вправе распустить за­конодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ назначаются внеочередные выборы, которые про­водятся не позднее чем через 120 дней со дня вступления в силу реше­ния о досрочном прекращении его полномочий.

Рассмотрим теперь вопрос о депутатском составе региональных представительных органов.

Депутатом представительного органа власти субъекта РФ может быть гражданин РФ, достигший возраста 21 года. Порядок избрания депутатов регулируется как базовым федеральным избирательным за­коном, так и специальным законом субъекта РФ. Депутат может осу­ществлять свою деятельность как без отрыва от своей основной дея­тельности, так и на профессиональной основе.

Депутаты законодательного органа имеют ограничения, связанные с невозможностью совмещать эту деятельность с занятием других выбор­ных, государственных и муниципальных должностей. Если же депутат осуществляет свои полномочия на профессиональной постоянной ос­нове, то он не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, он 'также не может использовать свой статус для деятельности, не связан­ной с осуществлением депутатских полномочий.

К формам депутатской деятельности относятся:

– обращение с депутатским запросом;

– внесение законопроектов;

– участие в заседаниях законодательного (представительного) органа

власти субъекта РФ;

– участие в работе соответствующих комитетов и комиссий;

– участие в выполнении поручений законодательного (представи­тельного) – – органа власти в работе депутатских групп субъекта РФ;

работа с избирателями.

Чтобы депутат мог эффективно осуществлять свои депутатские функции, федеральным законодательством и законодательством субъ­ектов РФ предусмотрено установление гарантий депутатской деятель­ности: организационных, материальных и специальных.

Особой гарантией депутатской деятельности является депутатская неприкосновенность. Закон в прежней редакции содержал правило, согласно которому привлечение депутата представительного органа субъекта РФ к административной и уголовной ответственности, про­ведение следственных действий возможно только с согласия данного органа.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 2002 г. указал, что законодатель субъекта РФ, регулируя в пределах своей ком­петенции вопросы статуса депутата, не может предусматривать освобо­ждение его от уголовной и административной ответственности, уста­новленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий Российской Федерации[382].

Вопрос о неприкосновенности депутатов в той мере, в какой он за­трагивает сферу действия уголовного и уголовно-процессуального за­конодательства и основные принципы административной ответствен­ности, относится к ведению Российской Федерации. Поэтому для де­путатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ особые условия привлечения к уголовной и административной ответ­ственности законами субъектов РФ устанавливаться не могут. Феде­ральный же законодатель, принимая соответствующий нормативный акт, должен соблюдать требования Конституции РФ, составляющие конституционно-правовую основу такого регулирования.

Парламентская неприкосновенность предполагает надлежащую защиту при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских прав, выполнении депутатских обязанно­стей), чем обусловлен общепризнанный в правовом государстве прин­цип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении срока полно­мочий.

Во всяком случае, депутата нельзя привлечь к уголовной или адми­нистративной ответственности за высказанное мнение, за выступле­ния в парламенте и позицию, выраженную при голосовании, за разра­ботку и представление инициативных документов, необходимые кон­такты с государственными органами и их должностными лицами, а также за другие действия, обусловленные статусом депутата. При этом в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом неприкосновенность не может служить основанием освобож­дения от ответственности за публичные оскорбления, клевету и другие подобные им несовместимые с предназначением данного института и со статусом депутата правонарушающие деяния, предусматриваемые федеральным законом.

Уголовно-процессуальным кодексом РФ предусмотрено, что реше­ние о возбуждении уголовного дела в отношении депутата законода­тельного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимается прокурором субъекта РФ с согласия коллегии, со­стоящей из трех судей верховного суда республики, краевого или обла­стного суда, суда города федерального значения, суда автономной об­ласти и суда автономного округа (п. 9 ч. 1 ст. 448); с соблюдением такой же процедуры производятся избрание в отношении депутата в качестве меры пресечения заключения под стражу, а также обыск (за исключе­нием задержания на месте преступления), выемка, наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию, прослушивание телефон­ных и иных переговоров (ч. 1 ст. 450)[383].

Многообразие законодательных органов государственной власти субъектов Федерации сочетается с единством системы исполнитель­ной власти.

Единство указанной системы предполагает большую структурно-функциональную схожесть органов исполнительной власти как феде­ральных, так и субъектов Федерации, повышенную степень организа­ционно-правового взаимодействия и определенную соподчиненность. На основании положений ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ при взаимном соглашении могут передавать друг другу осуществ­ление части своих полномочий[384].

Основываясь на конституционном принципе разделения государ­ственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, действующим не только на федеральном, но и на уровне субъектов Фе­дерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет свои полномочия самостоятельно.

В соответствии с Законом «Об общих принципах организации зако­нодательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации» в субъекте РФ ус­танавливается система органов исполнительной власти во главе с по­стоянно действующим высшим исполнительным органом государст­венной власти субъекта Федерации, возглавляемым его высшим должностным лицом[385].

Хотя основная роль в формировании высшего исполнительного ор­гана принадлежит высшему должностному лицу субъекта РФ, законо­дательный орган также может обладать полномочиями в данной сфере. В частности, утверждать или согласовывать назначение на должность отдельных должностных лиц исполнительных органов как самого субъекта РФ, так и территориальных органов РФ, если это предусмот­рено законом. Кроме того, законодательный орган вправе выразить недоверие должностным лицами, в назначении которых он участвовал. Принятие такого решения влечет за собой немедленное освобождение от должности руководителя.

В задачи органов исполнительной власти субъекта РФ входят ис­полнение Конституции РФ и федеральных законов, указов Президен­та и постановлений Правительства РФ, законодательства субъекта РФ, разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного соци­ально-экономического развития субъекта РФ, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образо­вания, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

К основным полномочиям высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта РФ относятся:

– осуществление мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка и борьбе с преступностью;

– разработка для представления высшим должностным лицом субъ­екта РФ на утверждение законодательному органу проекта бюджета и программ социально-экономического развития и обеспечение их ис­полнения;

– формирование иных органов исполнительной власти субъекта РФ;

– распоряжение и управление собственностью субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъек­ту РФ;

– осуществление иных полномочий, возложенных Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, решениями Правительства РФ и правовыми актами законодательных органов субъектов РФ.

Одной из мер, призванных уменьшить правовой нигилизм в право­творческой деятельности органов местного самоуправления, явилось возложение Законом «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации» на высший исполни­тельный орган субъекта РФ определенных надзорных функций. Теперь он имеет право предложить органу местного самоуправления, выбор­ному или иному должностному лицу местного самоуправления при­вести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат российской Консти­туции, федеральным законам и иным нормативным правовым актам как Российской Федерации, так и субъекта РФ, а также обратиться в суд.

Одной из важнейших обязанностей исполнительной власти являет­ся предоставление отчета в установленном порядке по определенным вопросам (исполнение бюджета, реализация программ социально-экономического развития субъекта РФ) перед законодательной вла­стью. Это вытекает из природы исполнительной власти, объясняя не­обходимость соответствующего парламентского контроля, например по вопросам бюджета.

Другой обязанностью высшего исполнительного органа субъекта РФ является направление нормативных правовых актов органов ис­полнительной власти в законодательный орган власти субъекта РФ в установленные законом сроки. Такая норма введена законом в целях обеспечения эффективного взаимодействия двух ветвей власти в субъ­екте РФ. При этом законодательный орган субъекта РФ может обращаться в исполнительные органы с предложением о внесении измене­ний или дополнений в представленные акты либо об их отмене. Он также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке или об­ратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии их Конституции РФ.

Для обеспечения эффективного взаимодействия органов законода­тельной и исполнительной власти законом предусмотрено право вза­имного присутствия на заседаниях исполнительного органа и законо­дательного органа государственной власти субъектов РФ соответст­венно депутатов или работников аппарата законодательного органа, руководителей органов исполнительной власти или уполномоченных ими лиц.

Однако законы субъекта РФ не могут неограниченно расширять полномочия законодательного органа, в том числе в определении форм и методов осуществляемого им контроля. Иначе это создало бы возможность установления зависимости исполнительного органа го­сударственной власти от законодательного органа, что противоречит демократическим принципам разделения властей и самостоятельно­сти органов законодательной и исполнительной власти, закрепленны­ми в ст. 10 Конституции РФ.

Наименование органа исполнительной власти республики, края, области, города федерального значения, автономной области, авто­номного округа устанавливается соответствующим представительным (законодательным) органом субъекта РФ: правительство (Бурятия, Да­гестан, Саратовская область и т. д.), Кабинет министров (Татарстан, Башкортостан), администрация (Тамбовская, Иркутская области и т. д.). Также различны наименования должностей руководителей ис­полнительной власти субъектов РФ: президент (республики Адыгея, Бурятия, Тыва и т. д.), глава республики (Республика Коми), председа­тель правительства (Карелия и Хакасия), губернатор (Тверская, Ле­нинградская области, город Санкт-Петербург и т. д.), глава админист­рации (Костромская, Новгородская области и т. д.). В ряде регионов до­пускается двойное название: «глава администрации (губернатор) об­ласти» (Ростовская, Омская, Калининградская и т. д.), «губернатор (глава администрации) области» (Самарская, Нижегородская). И лишь в Москве – городе федерального значения высшее должностное лицо именуется мэром.

Ранее высшее должностное лицо субъекта РФ избиралось гражда­нами РФ, проживающими на территории субъекта РФ, на основе все­общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосо­вании. Однако изменениями, которые были внесены в Федеральный закон 11 декабря 2004 г., установлен иной порядок назначения высшего должностного лица субъекта РФ.

Возможность претендовать на этот высокий пост появляется толь­ко с 30 лет. Гражданин Российской Федерации наделяется полномо­чиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя выс­шего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. При этом он может быть наделен полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ на срок не более пяти лет.

Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится Президентом РФ после предварительных консультаций в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной вла­сти субъекта РФ рассматривает представленную Президентом РФ кан­дидатуру высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя выс­шего исполнительного органа государственной власти субъекта) в те­чение 14 дней со дня внесения представления.

В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ, а также в иных случаях Пре­зидент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на срок не более чем шесть месяцев. В компетенцию высшего должностного лица субъекта РФвходят:

– представительские полномочия (представляет субъект РФ в отно­шениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов РФ, органами местного са­моуправления, а также при осуществлении внешнеэкономических связей; подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ);

– законотворческие полномочия (обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом власти субъекта РФ; участвует в работе законодательного органа с правом со­вещательного голоса);

– управленческие полномочия (формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законода­тельством субъекта РФ и принимает решение об отставке высшего ис­полнительного органа государственной власти субъекта РФ);

– координационные полномочия (в соответствии с законодательст­вом РФ может организовывать взаимодействие органов исполнитель­ной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, иными органами государст­венной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и об­щественными объединениями);

– иные полномочия в соответствии с федеральными законами, кон­ституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Так, высшее должностное лицо субъекта РФ назначает члена Сове­та РФ. Будучи членом Государственного Совета – совещательного ор­гана при Президенте РФ, участвует в формировании государственной политики России, естественно, лоббируя при этом и интересы своего региона.

Круг полномочий высшего должностного лица субъекта РФ нераз­рывно связан с деятельностью органа законодательной власти субъекта РФ. Выражается это прежде всего в организации законодательного процесса. Являясь полноправным его участником, высшее должност­ное лицо субъекта РФ наделено правом законодательной инициативы. При этом внесенные им законопроекты, рассматриваются по его пред­ложению в первоочередном порядке. Высшее должностное лицо субъ­екта РФ в установленных законом случаях имеет право распустить за­конодательный орган субъекта РФ.

В ряде субъектов РФ (Хабаровский край, Новгородская, Псков­ская, Свердловская области и т. д.) законопроекты о введении или от­мене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств субъектов РФ, а также законопроекты, предусматриваю­щие расходы из бюджета, могут быть внесены в законодательный орган лишь при наличии заключения исполнительного органа. Данная прак­тика получила закрепление в новом Федеральном законе в качестве об­щеобязательной для всех субъектов РФ.

Средством влияния на законодательный процесс является преду­смотренное конституциями и уставами субъектов РФ право вето выс­шего должностного лица субъекта РФ.

Вместе с тем как правом вето, так и правом подписания законода­тельных актов, принятых представительным органом субъекта РФ, до недавнего времени обладали не все главы исполнительной власти. В ряде субъектов подписание законов осуществляли председатели законодательных (представительных) органов власти (например, Амур­ская, Липецкая области). Кроме того, высшее должностное лицо субъ­екта РФ по вопросам, отнесенным к его ведению, принимает свои акты в форме указов (постановлений) и распоряжений. Они вступают в силу с момента их подписания, если иное не определено в самом акте, и обя­зательны к исполнению в субъекте РФ. Кроме того, эти акты должны направляться в законодательный орган субъекта РФ, который вправе обратиться к высшему должностному лицу с предложением о внесении изменений или дополнений, либо их отмене, а также обжаловать в суд. Такое же право имеет высшее должностное лицо в отношении поста­новлений законодательного органа.

Структура и персональный состав правительства (администрации) субъекта РФ формируется высшим должностным лицом субъекта РФ. Однако в некоторых субъектах РФ высшее должностное лицо субъекта РФ не всегда абсолютно свободно в решении кадровых вопросов. Зако­нодательные органы ряда субъектов РФ, что сейчас подтверждается нормами Закона, также могут принимать участие в формировании высшего исполнительного органа субъекта РФ, утверждая или согла­совывая кандидатуры на занятие должностей в высшем исполнитель­ном органе субъекта РФ.

В большинстве субъектов РФ определен порядок досрочного пре­кращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. К основаниям досрочного прекращения полномочий законодатель от­носит:

– смерть должностного лица;

– отрешение его от должности Президентом РФ в связи с выражени­ем его недоверия законодательным органом государственной власти субъекта РФ;

– отставку по собственному желанию;

– отрешение его от должности Президентом РФ в связи с утратой до­верия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанно­стей, а также в иных случаях, предусмотренных законом;

– признание его судом недееспособным или ограниченно дееспособ­ным;

– признание его судом безвестно отсутствующим или объявление' умершим;

– вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

– его выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

– утрату им гражданства Российской Федерации.

Как проявление системы сдержек и противовесов на региональном уровне, можно рассматривать возможность выражения недоверия выс­шему должностному лицу субъекта РФ со стороны законодательного органа субъекта РФ в следующих случаях:

– при издании им актов, противоречащих Конституции РФ, феде­ральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федера­ции, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо не устранит указанные противоречия в те­чение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

– установленного соответствующим судом иного грубого наруше­ния перечисленных выше актов, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

– ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъ­екта Федерации своих обязанностей.

Данное решение законодательного органа субъекта РФ принимает­ся двумя третями голосов от установленного числа депутатов по ини­циативе не менее одной трети от установленного числа депутатов (при двухпалатном парламенте это касается той палаты, которая наделена правом выражения недоверия руководителю субъекта Федерации).

Решение законодательного органа о недоверии высшему должност­ному лицу субъекта РФ направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении руководителя от должности.

Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъек­та РФ от должности в связи с выражением ему недоверия законода­тельным органом субъекта Федерации, с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных законом. Например, в случае издания выс­шим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установле­ны соответствующим судом, а оно в течение двух месяцев со дня вступ­ления в силу решения суда не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ выносит предупреж­дение. Если через месяц после предупреждения высшее должностное лицо субъекта РФ не приняло никаких мер, то Президент РФ отрешает его от должности.

В соответствии с изменениями, внесенными в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Президент РФ назначает временно исполняющего обя­занности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, в случае:

– досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ;

– временного отстранения высшего должностного лица субъекта РФ от должности;

– отсутствия законодательного (представительного) органа госу­дарственной власти субъекта РФ или его самороспуска;

– непринятия законодательным органом субъекта РФ по представ­ленной Президентом РФ кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ в установленный срок решения о её отклонении или о на­делении указанной кандидатуры полномочиями высшего должност­ного лица субъекта РФ;

– двукратного отклонения законодательным органом субъекта РФ представленной кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта РФ не имеет права распускать законодательный орган субъек­та РФ, вносить предложения об изменении конституции (устава) субъ­екта РФ.

Если в действиях данного лица содержатся признаки тяжкого или особо тяжкого преступления, то Президент РФ по представлению Ге­нерального прокурора РФ может временно отстранить его от должно­сти. Отрешенный от должности руководитель субъекта Федерации мо­жет в течение 10 дней обжаловать указ Президента РФ в Верховный Суд РФ, который должен рассмотреть жалобу и принять решение так­же в течение 10 дней.

Решение Президента РФ об отрешении от должности либо о вре­менном отстранении от исполнения обязанностей высшего должност­ного лица субъекта РФ доводится до сведения законодательного орга­на государственной власти субъекта РФ.

В случаях, когда высшее должностное лицо субъекта РФ временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанно­сти, их исполняет должностное лицо, предусмотренное конституцией (уставом) субъекта РФ.

Глава 8

Дата добавления: 2014-12-27