Конституционные принципы и гарантии 1 страница

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

местного самоуправления в Российской Федерации

Современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление экономическими и социальными процесса­ми, если не гарантирует существование местного самоуправления[386].

Конституция РФ впервые провозгласила местное самоуправление на­ряду с государственной властью формой осуществления публичной власти.

Развивая конституционные положения, в 1995 г., был принят Федеральный закон «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации», закрепив­ший организационные, территориальные, финансовые, экономиче­ские основы местного самоуправления. [387]

В 2003 г., принимается новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации», составивший основу реформирования муници­пального управления в нашей стране. Согласно Конституции РФ и этому Закону местное самоуправление представляет собой комплекс­ное, сложное, многообразное явление, которое можно рассматривать в нескольких аспектах:

– как основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему управления демократиче­ского правового государства и является одним из элементов конститу­ционного строя России;

– как право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения;

– как форму народовластия.

В качестве основ конституционного строя местное самоуправление получает оформление в ст. 3 и 12 гл. 1 Конституции РФ. В первой из на­званных статей местное самоуправление рассматривается как одна из форм народовластия, составляющая сущность конституционного строя России. Согласно ей, единственным источником власти в Рос­сийской Федерации является её многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы го­сударственной власти и органы местного самоуправления. Статья 12 гарантирует незыблемость и самостоятельность местного самоуправ­ления в пределах своих полномочий.

Закон о местном самоуправлении 2003 г.[388] (ст. 1) также содержит по­ложения о том, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гаран­тируется и осуществляется на всей территории нашего государства.

Выступая в качестве субъективного права граждан, местное само­управление составляет важный элемент их конституционного статуса. Прямо не названное в гл. 2 Конституции РФ, посвященной правам и свободам человека и гражданина, косвенное закрепление это право на­ходит в ст. 32, где провозглашается право граждан на участие в управле­нии делами государства и их возможность избирать и быть избранны­ми, в том числе в органы местного самоуправления.

Содержание права граждан на участие в местном самоуправлении включает право контролировать и оценивать деятельность его органов, право на равный доступ к муниципальной службе, обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного само­управления, получение полной и достоверной информации об их дея­тельности. Население муниципального образования может осуществ­лять право на местное самоуправление как на «общественных», непро­фессиональных началах, так и на постоянной основе – в качестве вы­борных должностных лиц, депутатов представительных органов, служащих муниципальной службы.

Право гражданина на осуществление местного самоуправления не может быть ограничено по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Таким образом, это право, как и другие конституцион­ные права и свободы человека и гражданина, основывается на принци­пе равноправия[389].

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» 2003 г. Согласно этому определению, местное самоуправле­ние – это «форма осуществления народом своей власти, обеспечиваю­щая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными за­конами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответст­венность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из инте­ресов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Указанное определение, принципиально отличается от прежнего, содержащегося в одноименном Законе 1995 г., в котором местное само­управление определялось как деятельность населения, а не как форма власти. Примечательно, что до принятия нового закона термин «власть» с местным самоуправлением не употреблялся, что давало ос­нования считать местное самоуправление общественной организаци­ей, хотя реально оно – это действительно форма власти, так как без властных полномочий ни о каком решении местных вопросов не мо­жет быть и речи[390].

Исходя из характеристик местного самоуправления, можно выде­лить присущие ему признаки:

– самостоятельное решение населением вопросов местного зна­чения;

– пределы самостоятельности устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ;

– многообразие организационных форм осуществления;

– организационное обособление органов местного самоуправления в системе органов публичной власти;

– учет мнения населения, исторических, культурных, национальных и иных местных особенностей.

Формирование и развитие современной модели местного само­управления в Российской Федерации осуществляется не только с уче­том отечественного опыта, но и под влиянием зарубежного муници­пального опыта[391].

В юридической литературе различаются четыре основные системы местного самоуправления: англосаксонская, французская или конти­нентальная, иберийская и система советов. Основным критерием для типологизации здесь служат принципы взаимоотношений и разделе­ния компетенции между центральными и местными органами.

В рамках англосаксонской модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих других стра­нах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы выступают автономно, прямое подчинение нижестоящих орга­нов вышестоящим отсутствует.

Вторая модель местного самоуправления – европейская континен­тальная, или «французская», – присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии и была заимствована Турцией, Сенегалом, другими страна­ми. Строится на основе сочетания выборности представительных и ис­полнительных органов местного самоуправления и назначении из цен­тра на места полномочных представителей государственной власти, которые имеют свой круг полномочий.

Третья модель может быть названа иберийской, поскольку она по­лучила распространение в Испании, Португалии и многих испано-язычных государствах Латинской Америки. В рамках данной модели на всех уровнях административно-территориальной структуры госу­дарства есть выборные советы, а также избираемые населением или со­ветом их исполнительные органы. Совет – местный нормотворческий орган, алькальд – его исполнительный орган. Назначаемых сверху должностных лиц нет, однако избранный алькальд утверждается цен­тром как представитель государства в данной административно-терри­ториальной единице, в полномочия которого входит контроль за дея­тельностью совета.

Принципиальное отличие от вышеуказанных систем муниципаль­ного управления имеет советская модель, которая к настоящему вре­мени во многом отошла в историю. Она была характерна для Советско­го Союза и других стран «мировой системы социализма», а также для некоторых развивающихся государств, ориентирующихся на социали­стическую перспективу. Сейчас в той или иной форме советская мо­дель продолжает сохраняться лишь в немногих странах, таких как Ки­тай, Куба, КНДР. [392]

В рамках этой модели совет рассматривается как орган государст­венной власти, избирающий в свою очередь другой государственный орган – исполнительный комитет – коллегиальный орган государст­венного управления в данной административно-территориальной еди­нице. Государственные должностные лица для контроля за деятельно­стью Совета не назначаются, но советы как органы государственной власти подчинены по вертикали вышестоящим представительным ор­ганам. При этом Советы могут решать не только местные, но и общего­сударственные вопросы.

Таким образом, в зарубежных странах четко прослеживается госу­дарственность местного самоуправления. Несмотря на то, что во многих странах наблюдается тенденция к разграничению государственной ад­министрации и местного самоуправления, тем не менее органы местного самоуправления все в большей степени вовлекаются в решение госу­дарственных дел. Суть европейского местного управления выражается в том, что государство передает часть своих полномочий непосредственно гражданам, реализующим их через органы власти на местах.

В отличие от этого в Российской Федерации акцент делается на са­мостоятельность и автономность местного самоуправления, на исклю­чительные полномочия населения по решению вопросов местного значения. В этом заключается особенность современной российской модели местного самоуправления, которая получила юридическое за­крепление на конституционном уровне.

Переходя к вопросу о принципах местного самоуправления, следует сказать, что они отражают основные идеи и за­кономерности развития общества, составляют базу, фундамент, без ко­торого невозможны организация и деятельность населения и органов местного самоуправления[393].

Под конституционными принципами местного самоуправления понимаются закрепленные в Конституции РФ основные начала, опре­деляющие организацию и функционирование институтов местного са­моуправления. К ним относятся следующие принципы.

1. Самостоятельность решения населением вопросов местного зна­чения, В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправле­ние призвано обеспечить самостоятельное решение населением во­просов местного значения. В этом – суть местного самоуправления.

Конституционное положение о самостоятельности местного само­управления в пределах своих полномочий соответствует нормам Евро­пейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных за­коном, обладают полной свободой действий для осуществления собст­венных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».

Самостоятельность местного самоуправления подразумевает пря­мой запрет для органов государственной власти и их должностных лиц осуществлять в любых формах функции местного самоуправления, а также образовывать органы и назначать должностных лиц местного са­моуправления. Муниципальные образования самостоятельно устанав­ливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, при­нимают планы и программы социально-экономического развития. Население самостоятельно определяет конкретные формы осуществ­ления местного самоуправления и структуру муниципальных органов.

Вместе с тем самостоятельность местного самоуправления, как и самостоятельность любой публичной власти в рамках единой государ­ственности, относительна. Существуя в пределах одной страны, взаи­модействуя с органами государственной власти, функционируя, в ко­нечном счете, наряду с другими системами в интересах человека, мест­ное самоуправление имеет самые разные ограничители своей само­стоятельности. Рассмотрим некоторые из них.

Прежде всего, это его статус, который определяет включенность местного самоуправления в общую систему общественного порядка, государственного и общественного управления и самоуправления.

Другой рациональный ограничитель самостоятельности местного самоуправления также объективного характера – очерченность его полномочий вопросами местного значения, локальной территорией.

Кроме того, местное самоуправление действует в рамках таких объективных ограничителей, как дефицит финансовых средств, общие интересы местного сообщества, а также субъективных факторов: уро­вень развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения.

Значительно корректирует проведение самостоятельной муници­пальной политики деятельность органов государственной власти. Принятие новых законов, осуществление правительством общегосу­дарственной политики в конечном итоге не только затрагивает интере­сы населения муниципальных образований, но и требует участия тех или иных органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государствен­ные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответ­ствии со ст. 132 Конституции РФ, а также осуществляя решения, при­нятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с за­коном содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.

2. Организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти. Данный принцип определяет место местного самоуправления в системе управления обществом и государ­ством.

Публичная власть осуществляется в России на трех уровнях: феде­ральном, уровне субъектов РФ и муниципальном, хотя источник у них единый – многонациональный народ России. Причем первые два уровня представляют государственную власть, а третий – уровень ме­стного самоуправления.

Акцент на организационную обособленность органов местного са­моуправления от системы органов государственной власти сделан в ст. 12 Конституции РФ, где отмечается, что органы местного само­управления не входят в систему органов государственной власти. Ис­ходя именно из этого принципа, строятся основы взаимоотношений муниципальных образований между собой, органов местного само­управления и органов государственной власти.

Конституция РФ, устанавливая организационную обособленность местного самоуправления, закрепляет за ним собственную (исключи­тельную) компетенцию, в пределах которой оно самостоятельно.

Как и всякая публичная власть, местное самоуправление имеет об­щую основу с государственной властью, которая на муниципальном уровне приобретает новые черты, связанные, прежде всего, с возмож­ностью её осуществления непосредственно за счет использования по­тенциала самоорганизации граждан. Таким образом, местное само­управление не является альтернативой государственной власти, а пред­ставляет собой специфический элемент государственного устройства. Закрепление за местными органами полномочий – результат разгра­ничения компетенции между центром и местами в рамках единого го­сударственного механизма.

3. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Конституция РФ гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления.

Экономическая самостоятельность местного самоуправления оп­ределяется наличием муниципальной собственности и правом на са­мостоятельное управление ею. К объектам муниципальной собствен­ности относится имущество органов местного самоуправления, вклю­чая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муни­ципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.

Финансовую основу местного самоуправления составляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, ут­верждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132 Конституции РФ).

Органы местного самоуправления должны обеспечивать удовле­творение основных жизненных потребностей населения в сферах, от­несенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Для этого за муниципальными образованиями закрепляются отчисления от феде­ральных налогов и налогов субъекта Российской Федерации, которые являются доходными источниками местного бюджета. Кроме этого для нормального обеспечения жизнедеятельности населения органы местного самоуправления должны сами «зарабатывать» дополнитель­ные средства за счет предоставляемых населению платных услуг.

4. Многообразие организационных форм осуществления местного са­моуправления с учетом и использованием исторических, национальных, культурных и иных местных традиций. Этот принцип можно рассмат­ривать в трех аспектах: а) территориальном; б) национальном; в) струк­турном[394].

Территориальный аспект предполагает осуществление местного са­моуправления в границах различных административно-территориаль­ных единиц с учетом исторических особенностей и устоявшихся тра­диций. Так, в Саратовской области муниципальные образования созданы в составах районов, административных центров соответст­вующих районов и округов, входящих в районы, одно городское муни­ципальное образование – Саратов – административный центр субъ­екта РФ; в Астраханской области – в городских, районных и сельских поселениях; в Пензенской области – в городских и сельских поселе­ниях, а районы являются государственными административно-терри­ториальными единицами.

Наличие территории является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку, как следует из Феде­рального закона 2003 г., местное самоуправление осуществляется толь­ко в границах муниципального образования.

Федеральный закон о местном самоуправлении предусматривает пять видов муниципальных образований:

два вида поселений – сельское и городское;

муниципальный район;

городской округ;

внутригородская территория города федерального значения.

Последний вид муниципальных образований будет использован только в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге.

Остановимся на первых четырех. Согласно Закону сельское поселе­ние – это поселение, в состав территории которого входит один или не­сколько сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов; стойбищ и т. д.), объединенных общей территорией, в которых местное самоуправление осуществляется непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение – поселение, в составе территории которого имеются город или поселок городского типа с прилегающей террито­рией, в которых местное самоуправление осуществляется непосред­ственно или через выборные и иные органы местного самоуправ­ления. Поселения создаются на базе одного населенного пункта или груп­пы небольших, рядом расположенных населенных пунктов. Они будут решать, например, вопросы благоустройства, жилищно-коммунально­го хозяйства, организации транспорта внутри поселения и так далее.

Муниципальный район – несколько поселений, объединенных об­щей территорией, в границах которой местное самоуправление осуще­ствляется в целях решения вопросов местного значения межпоселен­ческого характера населением непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия. Таким образом, муници­пальные районы – фактически тоже, что и нынешние административ­но-территориальные районы. К их полномочиям будут отнесены, на­пример, организация ритуальных услуг, переработка твердых бытовых отходов, организация и содержание образовательных учреждений и т. п.

Городской округ – территория города, имеющая статус муниципаль­ного образования.

Исходя из этого, население вправе образовывать муниципальные образования отличающиеся друг от друга не только количественными характеристиками (площадь территории, численность населения), но и качественными показателями (уровень социально-экономического развития, финансовый потенциал, наличие объектов государственной и муниципальной собственности).

Вся территория страны должна быть покрыта как поселениями, так и муниципальными районами. Предполагается, что исключением бу­дут малонаселенные территории, где плотность населения более чем в три раза ниже, чем плотность сельского населения в среднем по стране. Там вся территория будет покрыта только муниципальными районами. Но, естественно, на населенной территории должны быть и поселения. Закон 2003 г. не предусматривает подчинение поселений районам. У поселения и района будут свои отдельные перечни полномочий, а следовательно, не должно возникнуть совместной сферы компетен­ции, где может иметь место такое подчинение.

Свою территорию на поселения и районы будут «нарезать» субъек­ты РФ самостоятельно. В Законе предлагается закрепить некоторые критерии принятия таких решений. Например, из положений Закона вытекает, что населенные пункты с численностью 1 тыс. человек и выше не могут быть включены в состав других поселений, т. е. должны быть самостоятельными поселениями.

Новая территориальная организация местного самоуправления имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

К отрицательным можно отнести следующие:

при формировании множества сельских и городских поселений, обладающих статусом муниципальных образований, колоссально воз­растет их численность и усложнится межмуниципальное сотрудниче­ство, что неизбежно приведет к искаженной отдаленности местного самоуправления от государственной власти;

мелкие муниципальные образования будут не в состоянии решать сложные экономические задачи.

Положительная сторона заключается в обеспечении права населе­ния каждого населенного пункта на местное самоуправление[395].

Национальный аспект обусловлен этническим многообразием насе­ления Российской Федерации. Органы местного самоуправления не­посредственно выражают интересы жителей и способствуют более гибкому учету их этнокультурных запросов.

Необходимость учитывать исторические и иные местные традиции является требованием, которое последовательно реализуется в россий­ском законодательстве о местном самоуправлении. Базовое положение определяется в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, где указывается, что мест­ное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных тра­диций.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. допускает, чтобы местные обычаи и традиции учитывались при установлении наименований органов местного самоуправления и определении символики муници­пального образования.

Анализ наименований представительных органов местного само­управления показал, что в большинстве административных центров субъектов Федерации, являющихся муниципальными образованиями, представительный орган именуется Городской Думой – в 31 муници­пальном образовании, в 12 городских муниципальных образованиях – городской Совет, в 9 – городской Совет народных депутатов, в 5 – го­родское Собрание. В большинстве районных муниципальных образо­ваний представительные органы именуются собраниями представи­телей.

Структурный аспект предполагает разнообразие в избрании насе­лением той или иной модели организации местного самоуправления.

Закон 2003 г. содержит некоторые новшества в регулировании орга­низационной структуры органов местного самоуправления.

1. Обязательным стало наличие не только представительного орга­на, но и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), главы муниципального образования, контрольного органа муниципального образования (контроль­но-счетная палата, ревизионная комиссия), избирательной комиссии муниципального образования.

2. В Законе 2003 г. предусматривается запрет на совмещение главой муниципального образования должности главы местной администра­ции и руководителя представительного органа муниципального обра­зования. Если глава муниципального образования избирается непо­средственно населением, устав может определять, что он входит в со­став представительного органа и является его председателем либо что он является главой местной администрации. Если же он избирается, согласно уставу муниципального образования, представительным ор­ганом муниципального образования из своего состава, он может быть только руководителем представительного органа.

3. В Законе детально описывается контрактная система найма гла­вы местной администрации, который осуществляется на конкурсной основе.

4. Для представительного органа местного самоуправления района предусматривается порядок его формирования из представителей по­селений. Это будет одним из средств, позволяющих исключить подчи­нение поселения району. Но допускаются и прямые выборы.

Сравнительный анализ количественного состава представительных органов местного самоуправления в республиканских, краевых, обла­стных и окружных центрах Российской Федерации свидетельствует, что по состоянию на 1 сентября 2003 г. наибольшее число представи­тельных органов местного самоуправления состоит из 10–20 депута­тов. В таком составе представительные органы сформированы в 23 го­родских муниципальных образованиях. В 21 муниципальном образо­вании выборный орган сформирован из 20–25 депутатов. Самый ма­лочисленный представительный орган местного самоуправления в составе семи человек избирается в Корякском автономном округе, а наибольшее число депутатов – 59 – избирается в Петрозаводский го­родской Совет. В Саратовской городской Думе 31 депутат[396].

Новый федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. пре­дусматривает минимальную численность депутатов представительного органа муниципального образования в зависимости от численности населения.

5. Законность в организации и деятельности местного самоуправ­ления. На деятельность органов местного самоуправления распростра­няется закрепленный в ст. 15 Конституции РФ принцип законности: «...Органы местного самоуправления, должностные лица обязаны со­блюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Права и сво­боды человека в соответствии со ст. 18 Конституции РФ должны определять смысл и содержание деятельности органов местного самоуправ­ления.

Реализация принципа законности обеспечивается посредством та­ких форм, как контроль и надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина, а также путем обжалования неправомерных решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления в су­дебном порядке.

Обязательная государственная регистрация уставов муниципаль­ных образований обеспечивает контроль за соответствием уставов дей­ствующему законодательству.

6. Гласность и учет общественного мнения в деятельности местного самоуправления. Гласность – важнейший принцип демократического устройства местного самоуправления, обеспечивающий открытый ха­рактер функционирования органов местного самоуправления, систе­матическое информирование населения муниципального образования об эффективности принятых в его интересах решений.

Осуществление этого важного принципа предполагает, во-первых, информирование населения о заседаниях представительного органа муниципального образования, о вопросах, решаемых выборными и другими органами местного самоуправления. Во-вторых, органы мест­ного самоуправления должны доводить до сведения граждан содержа­ние решений, принимаемых ими. В-третьих, органы местного само­управления должны использовать традиционные организационно-массовые формы работы с избирателями, обязаны рассматривать про­екты правовых актов, внесенные населением, на открытом заседании с участием представителей населения. Результаты рассмотрения долж­ны быть официально опубликованы (обнародованы).

7. Запрет на ограничения прав местного самоуправления. В ст. 133 Конституции РФ указано, что местное самоуправление в России га­рантируется:

правом на судебную защиту;

правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

запретом на ограничение прав местного самоуправления, установ­ленных Конституцией и федеральными законами.

В связи с этим на государственные органы возлагаются функции обеспечения, охраны и защиты местного самоуправления. К ним, в ча­стности, относится разработка правовой основы организации и дея­тельности местного самоуправления; установление правовых гарантий экономической, финансовой и организационной самостоятельности местного самоуправления; соблюдение принципов взаимодействия муниципальных органов и органов государственной власти.

Государственные гарантии местного самоуправления не исчерпы­ваются созданием правовой базы местного самоуправления, правового механизма защиты прав местного самоуправления. Существует зако­нодательно определенная необходимость государственной поддержки местного самоуправления.

Так, на основании вышеупомянутого Указа Президента РФ «Об ут­верждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» приня­та Правительственная Программа государственной поддержки разви­тия муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления[397], где преду­смотрены конкретные меры в данной области. В частности, с целью со­вершенствования правовой основы местного самоуправления предпо­лагается осуществить:

мониторинг законодательства субъектов РФ по вопросам местного самоуправления, в том числе формирование механизмов контроля со­ответствия законодательства субъектов РФ федеральному законода­тельству в части вопросов местного самоуправления;

создание информационной базы данных и организацию монито­ринга нормативных правовых актов муниципальных образований, вы­явление тенденций в развитии муниципального нормотворчества;

Дата добавления: 2014-12-27