Экономика бюрократии и экономическая теория коррупции

Необходимость государственного вмешательства в хозяйственные процессы не вызывает сомнения. Проблема заключается в том, что логика функционирования государственных органов (бюро) создает предпосылки к избыточности такого вмешательства.

Индивиды, занятые в общественном секторе стремятся к максимизации своей полезности так же, как и индивиды, занятые в частном секторе. Однако, в отличие от последних, они не могут сделать увеличение своих доходов «официальной» целью своей деятельности. Также и бюро, в отличие от предприятий частного сектора, не может иметь целью максимизацию собственной прибыли[124].

Вместо максимизации прибыли, бюро будет стремиться к максимизации объема своего финансирования. При этом бюрократы будут получать полезность двоякого рода. С одной стороны, увеличение финансирования увеличит оплату их труда. С другой – это может означать увеличение так называемых офисных благ, поступающих в распоряжение бюрократа. Это могут быть служебные автомобили и помещения, физические удобства, всякого рода льготы, повышение статуса и т. д.

Таким образом, функцию полезности бюрократа можно представить, как:

(8.4),

где: U – полезность получаемая бюрократом, W – его денежный доход, О – получаемые офисные блага, - коэффициенты.

Размер денежного дохода и офисных благ зависит от выпуска бюро, а также величины превышения бюджетом бюро минимально необходимых затрат для осуществления этого выпуска. Величина такого превышения называется дискреционным бюджетом бюро.

Таким образом, компоненты вознаграждения бюрократа будут определяться следующими зависимостями:

(8.5)

где: Q – выпуск бюро, В – бюджет бюро, С – минимальные издержки, необходимые для осуществления выпуска (то есть - дискреционный бюджет бюро), - коэффициенты.

Значения выпуска и дискреционного бюджет будут определяться спросом на производимые бюро блага и функцией минимальных необходимых издержек их производства. Пусть спрос на продукцию бюро (не следует отождествлять его с совокупным спросом на данный товар или услугу) представлен следующей формулой:

(8.6),

а функция издержек – ,

где: a, b, c, d – эмпирически устанавливаемые коэффициенты.

Тогда мы можем представить полезность бюрократа, как функцию только от выпуска бюро:

(8.7).

Поскольку бюрократ стремится к максимизации своей полезности, выпуск бюро определится следующим образом:

(8.8).

Рассмотрим два крайних варианта: когда выпуск бюро не влияет на полезность бюрократа, и когда бюрократ никаким образом не может присвоить себе даже часть дискреционному бюджета.

В первом случае , и увеличение выпуска бюро не приведет ни к росту оплаты труда к бюрократу, ни к увеличению находящихся в его распоряжение офисных благ.

Тогда выпуск бюро установится на уровне:

(8.9).

Такой выпуск оптимален, поскольку удовлетворяет требованию равенства предельных выгод и предельных издержек: . Однако нельзя сказать, что экономика в целом работает эффективно, поскольку бюро получает положительный дискреционный бюджет, то есть работает с экономической прибылью:

(8.10).

Рассмотрим теперь противоположный случай, когда бюрократ не получает никакой выгоды от дискреционного бюджета, то есть когда . В таком случае выпуск бюро определиться, как

(8.11).

Видно, что выпуск в этом случае вдвое превышает оптимальный. Но при этом бюро не получает экономической прибыли, поскольку дискреционный бюджет равен нулю. В силу этого, нельзя будет выявить избыточных трат со стороны бюро, однако производство общественных благ будет в этом случае избыточным.

Реальный выпуск будет находиться между этими крайностями, в какой-то мере уравновешивая отклонения от требования оптимального выпуска и от требования эффективной работы бюро. Повышению эффективности работы бюро будут способствовать, с одной стороны, создание конкуренции среди производителей данного блага, и препятствие присвоению бюрократами дискреционного бюджета бюро – с другой[125].

Последняя мера предполагает осуществление контроля за деятельностью бюро. Поскольку такой контроль осуществляют в конечном счете, другие бюро (контрольно-надзорные и правоохранительные органы), то эффективность этой меры будет меньше, чем эффективность повышения конкуренции. Причины этого состоят как в издержках, с которыми связан контроль над действиями бюро, так и в способе формирования контролирующих органов.

Таким образом, производство благ, предоставляемых государством, характеризуется избыточностью или неэффективностью. Основной мерой борьбы с этим должен становиться поиск альтернативных источников данных благ или, если такие источники отсутствуют, создание конкуренции между различными государственными службами, ответственными за их производство.

Ключевое место в объяснении недобросовестного поведения бюрократов занимает его поведение в поисках ренты – то есть усилия, направленные на получение экономической ренты, за счет манипуляции экономическими, социальными или политическими условиями хозяйственной деятельности, а не за счет создания новых благ. Иными словами, рента может быть получена за счет превосходства в рыночной конкурентной борьбе, а может быть – за счет создания искусственных преимуществ над конкурентами. Во втором случае говорят о поведении в поисках ренты.

Если бюро получает положительный дискреционный бюджет, то последний можно трактовать как, своего рода, рентные доходы. Эти доходы могут иметь своим источником объективные параметры деятельности бюро. Однако их наличие означает, что бюрократ получает полезность большую, чем была бы необходима для обеспечения функционирования бюро. Эта большая полезность может выражаться как в более высокой заработной плате, чем за аналогичные усилия в частном секторе, а может приобретать менее явный характер и иметь выражение в получаемых бюрократом офисных благах. Конечно, получения такой ренты может быть оправдано привлечением в бюро наиболее способных и талантливых бюрократов. В этом случае рента выступает как плата за талант, за уникальные навыки, выработанные в прошлом и т. п. Однако возможность получить рентные доходы привлечет в бюро и менее способных людей. При этом рынок труда потенциальных бюрократов нельзя считать лишенным информационной асимметрии. Особенно силен будет моральный риск: поскольку результаты работы бюро не связаны с такими параметрами как прибыль, а многие услуги, оказываемые бюро, могут не иметь стандартной формы или альтернативных производителей, качество работы отдельного бюрократа оценить весьма сложно, что делает малоэффективным стимулирование усилий, применяемое для снижения морального риска. Эти же причины делают более возможным устройство на работу в бюро «нерыночным» путем, например, «по знакомству». Таким образом, наличие в бюро ренты приводит к двояким последствиям. С одной стороны, оно привлекает более способных работников. С другой – приводит к формированию в бюро «балласта» низкоэффективных бюрократов, привлеченных возможностью избежать конкуренции в частном секторе и получить избыточные блага, связанные с бюрократическим статусом.

Еще более существенное негативное следствие поведения в поисках ренты состоит в нерыночной конкуренции за ренту. Если в обычном случае экономические субъекты все ресурсы инвестируют в производство, то в условиях поиска ренты часть этих ресурсов будет инвестироваться в создание (или получение) специальных условий, обеспечивающих ее получение. То есть часть ресурсов используется непроизводительно. Так, например, большое количество желающих устроиться на работу в бюро «по знакомству», заставляет их конкурировать за счет большего количества подарков, выполненных личных поручений, совместно проведенного времени, а, возможно, и взяток. При этом это время, которое бюрократ мог бы использовать на выполнение своих служебных обязанностей или для повышения собственной производительности.

Поведение в поисках ренты имеет существенное значение и во взаимодействии бюро с частным сектором. Это взаимодействие может идти двумя путями. Во-первых, бюро могут регулировать деятельность субъектов частного сектора. Во-вторых, для исполнения некоторых своих функций бюро могут размещать у частного сектора заказы.

В обоих случаях деятельность бюро может нарушать конкурентные рыночные начала, действующие в частном секторе. Например, размещая заказы, бюро могут выбирать только «свои» предприятия, а, регулируя деятельность субъектов частного сектора, вводить такие нормативы и требования, что допуск предприятия к рынку фактически будет зависеть от воли бюро.

С одной стороны, субъекты частного сектора выигрывают от ограничения конкуренции, поскольку могут извлекать сверхприбыль. С другой – субъекты частного сектора вынуждены конкурировать за сам допуск к рынку (к распределению заказов бюро).

В данном случае, последствия конкуренции за ренту проявляются во-первых в том, что экономические субъекты отвлекают часть ресурсов на то, чтобы получить доступ к ограниченному рынку, а во-вторых, дополнительные блага, которые получает бюрократ от конкурирующих за доступ к рынку субъектов, образуют собой дополнительную ренту, которую он извлекает из своего положения. Вследствие этого, усиливается конкуренция за его место, которая также принимает форму погони за рентой. Субъекты, пострадавшие от злоупотребления бюро своей властью, тратят ресурсы на защиту своих прав, увеличивая еще больше непроизводительные затраты. Наконец, за счет искусственных барьеров с рынка исчезает конкуренция. Ущерб экономике от всех этих последствий, очевидно, может быть весьма значительным.

Противоправное использование бюрократами своего положения образует понятие коррупционного поведения. В широком понимании, коррупция – это противоречащее закону или морали использование лицом своих властных полномочий в личных целях [126]. Поскольку перед нами задача дать позитивный анализ этого явления, мы будем иметь более конкретное понимание коррупции – как процесса, связанного с получением взяток представителями бюрократического аппарата.

Рассмотрим две основные ситуации получения бюрократами взяток: при размещении заказов предприятиям частного сектора (или при допуске предприятий на рынок) и при оказании бюрократических услуг.

В первом случае фирма платит бюро взятку B, и та фирма, которая предложит бюро большую взятку получит заказ (или будет допущена на рынок). В ходе этого и бюрократ, и чиновник несут риск реального наказания, а также некоторый «моральный» ущерб, например, в виде вероятности потери репутации. Причем оба этих вида издержек растут с увеличением размера взятки. Полезность, получаемую бюрократом, можно, таким образом, представить как

(8.12),

где: – полезность бюрократа, – ожидаемая антиполезность бюрократа, связанная с реальным наказанием, – ожидаемая антиполезность «морального» ущерба для бюрократа.

Ожидаемая антиполезность наказания зависит от величины наказания и его вероятности. По поводу этого следует сделать два замечания. Во-первых, хотя можно установить такой размер наказания и добиться такой вероятности его наступления, которые устранит коррупцию, это не всегда будет эффективно. Дело в том, что само наказание коррупционера не бесплатно для общества. Осуществление наказания требует затрат на финансирование специальных служб по борьбе с коррупцией, расходы на осуществление самого наказания (например, на содержание в тюрьме), а также альтернативные издержки, связанные с потерей обществом благ, которые мог бы создать наказанный индивид, если бы избежал наказания (особенно это актуально, если допустить возможность ошибки в установлении вины, а также если проверка виновности требует длительного отвлечения подозреваемого от его деятельности). Кроме того, жесткость наказания может расцениваться обществом как несоизмеримая преступлению и нести для общества негативные «моральные» последствия, например, снижение ценности человеческой свободы или жизни.

Во-вторых, вероятность наказания зависит не только от эффективности работы соответствующих служб и технологии получения взяток, но и от количества коррумпированных бюрократов. Чем последних больше, тем меньше вероятность для каждого из них в отдельности подвергнуться наказанию. Низкая вероятность наказания может быть компенсирована его жесткостью, но с этим связаны названные выше проблемы. Альтернативой в может стать амнистия, то есть согласие «простить» взятки, совершенные в прошлом, возможно, за некоторую компенсацию. Однако такой путь может быть также морально неприемлем.

Ожидаемая прибыль предприятия от дачи взятки составит:

(8.13)

где: π – ожидаемая прибыль фирмы, которую оно получит в результате заказа от бюро, Р – цена единицы продукции, поставляемой в рамках заказа, q – объем заказа, ТС – общие производственные затраты на выполнение заказа, - соответственно, ожидаемые реальное наказание и «моральный» ущерб предприятия.

Если среди предприятий, претендующих на заказ, свободная конкуренция, то прибыль предприятия, получающего заказ, будет равна нулю. Следовательно, если стоимость заказа фиксирована, взятка определится как:

(8.14).

Заметим, что для положительной величины взятки необходимо . То есть само производство в рамках заказа должно приносить ренту.

Бюрократ максимизирует свою полезность при таком размере взятки, что . Допустим, что этому условию будет удовлетворять размер взятки . Нет необходимости, чтобы он соответствовал размеру взятки, при котором фирмы получают нулевую прибыль.

Интересным представляется случай, когда , то есть размер взяток, предлагаемых предприятиями, больше размера, оптимального с точки зрения бюрократа. В этом случае, размер взятки столь высок, что увеличение ожидаемого наказания и «морального» ущерба превышает полезность, полученную от дополнительной суммы взятки.

В таком случае соперничество между фирмами за получение заказа не будет совершенно конкурентным. Предприятие, получившее заказ от бюро, получит положительную прибыль от дачи взятки. Однако если величину могут уплатить несколько предприятий, то получение заказа будет предполагать учет их реальных характеристик, то есть взятка будет не единственным фактором принятия бюрократического решения.

Если для определения оптимального наказания необходимо соотнести его предельную результативность и предельную стоимость для общества, то вопрос об объекте наказания представляется менее тривиальным. Дело в том, что выявление взяток может быть более трудным, особенно, если они даются в неявной форме. Более очевидны параметры договора заказа, который заключает бюро с фирмой (или параметры функционирования фирмы на рынке). Если объем и качество заказа бюро обычно фиксированы, то его цена может в существенной степени зависеть от величины полученной взятки. Таким образом, контроль за ценами заключаемых контрактов осуществить легче, однако, они - лишь косвенное свидетельство дачи взятки.

Представим поэтому ожидаемый размер наказания, как функцию от суммы взятки и цены, размер взятки как функцию от цены и допустим, в целях упрощения, «моральный» ущерб отсутствующим. Тогда взятка, оптимальная для бюрократа, определится, исходя из условия . Два крайних случая возникнут, когда первое слагаемое станет равным нулю, и наказание будет зависеть только от цены контракта, и когда второе слагаемое равно нулю, и наказание будет зависеть только от взятки. Заметим, что первый случай, в отличие от второго, может быть абсолютно неэффективным. В самом деле, если вторая производная наказания по цене отрицательна, а вторая производная взятки по цене положительна, то начиная с некоторого момента любое увеличение суммы взятки выгодно чиновнику. То есть такая система провоцирует крупные взятки и делает неэффективными мелкие.

При аналогичных условиях фирма максимизирует свою прибыли при условии . Также как и в предыдущем случае, если наказание зависит только от цены, при отрицательной второй производной наказания по цене, функция оптимальной величины взятки имеет минимум, но не имеет максимума, то есть наказание по цене контракта может быть абсолютно неэффективным.

Таким образом, наказание за взятки, при прочих равных, более эффективно, чем контроль цен. Если все-таки приходится делать основным объектом контроля цены (например, если выявление взяток слишком трудно), то важно, чтобы ожидаемый размер наказания рос опережающими в сравнении с ценами.

Рассмотрим теперь коррумпированное предложение бюрократических услуг, то есть бюрократ требует взятку за исполнение своих обязанностей. Это может иметь место, например, когда оказание той или иной услуги связано с длительной очередью или с длительной процедурой доказательства прав клиента на услугу бюро или может быть искусственно затянуто (усложнено) бюрократом. Ситуация может различаться в зависимости от наличия фиксированной установленной государством цены бюрократической услуги.

Пусть такая плата отсутствует. В таком случае предельные издержки производства дополнительной единицы блага для бюрократа равны нулю. Тогда количество предоставленных им услуг будет соответствовать точке, где предельная выручка также станет нулевой. Величина взятки определится исходя из функции спроса на услуги бюро. Заметим, что в случае, если бюро – монополист, то производство услуги окажется больше оптимального (где предельные издержки финансирования бюро совпадут со спросом), однако вся стоимость этих услуг окажется присвоенной бюрократом.

Пусть теперь государство устанавливает фиксированную плату за услугу бюро. Тогда эта цена будет предельными издержками производства услуги для бюрократа. Бюрократ будет стремиться к установлению их равенства с предельной выручкой. В результате производство услуг окажется меньше минимального, а бюрократ получит в виде взяток сумму, равную монопольной ренте.

Таким образом, бесплатное предоставление услуг бюро способствует большей коррупции и растрате государственных средств. Кроме того, понизить сумму взяток в описанных ситуациях может конкуренция, как со стороны других бюрократов, так и со стороны частного сектора.

Достижение максимальных темпов экономического роста предполагает одним из необходимых условий оптимальный размер государственного сектора экономики, рост которого до определенных пор стимулирует экономическую динамику путем создания инфраструктуры для функционирования рынков, создания общественных благ, регулирования экстерналий и т. п. Но в определенный момент участие государственного сектора начинает тормозить экономический рост.

Основными ториями, объясняющими рост госсектора являются следующие. Прежде всего, следует упомянуть теории социалистов-утопистов и марксизм, раскрывшие тенденцию обобществления экономики. Первой теорией Нового Света был закон Вагнера, сформулированный в ХIХ в. в двух версиях. Одна из версий этого закона объясняет рост размеров государственного сектора реструктуризацией экономики при переходе национального хозяйства от традиционной к индустриальной стадии. Этот процесс сопровождается обобществлением образования, здравоохранения, ухода за детьми, престарелыми, инвалидами. Другая причина согласно этой версии – урбанизация, сопровождаемая государственным участием в строительстве дорог, жилья, в общественном транспорте и т.п. Таким образом, происходит рост спроса на общественные блага.

Другая интерпретация закона Вагнера основывается на утверждении, что спрос на общественные блага высокоэластичен по доходу, что сравнивает общественные блага с предметами роскоши – по мере роста общественного благосостояния потребители готовы все большую долю своего дохода отдавать в качестве налогов. Спрос на услуги образования, здравоохранения и т.п., таким образом, растет опережающими темпами по сравнению со спросом на частные блага.

Теория А. Пикока и Дж. Вайзмана рассматривает так называемый «эффект замещения» - на время кризиса или политических потрясений государственные расходы заметно возрастают, замещая частные расходы. По окончании кризиса эти расходы не сокращаются, а продолжают расти, то есть избиратели, «согласившись» платить более высокие налоги в кризис, когда расширяются программы помощи населению, ждут расширения этих программ и в дальнейшем.

Еще одним теоретическим объяснением роста государственных расходов является «болезнь Боумоля», названная по имени ученого, исследовавшего рост продуктивности в общественном секторе и доказавшем, что потребителю сложно сравнивать цены и издержки в общественном и частном секторах, поэтому их рост в госсекторе неконтролируем и определяется динамикой предложения.

Основным фактором роста государственных расходов является увеличение объемов трансфертных выплат, в этом случае государство перераспределяет денежные средства от одних групп населения другим, а не производит общественные товары. Причины – рост продолжительности жизни (пенсии), безработица (пособия), дорожают медицинские услуги.

Стремление правительства наращивать трансферты связано, помимо прочего, с необходимостью «завоевать» медианного избирателя. Если в данном обществе он имеет и медианные доходы, то правительство получит дополнительные голоса на выборах в свою пользу, если будет перераспределять доходы от среднего к медианному.

Дж. Бьюкенен и Дж. Таллок исследовали влияние групп интересов на бюджетную политику государства – лоббируя определенные решения правительства, сильная группа получает выгоду, так как расплачивается за это решение все общество (посредством налогов), а лоббисты (например, нефтяники, фермеры, автомобилестроители, авиакомпании) удовлетворяют специфические потребности почти бесплатно. Здесь имеет место эффект «безбилетника». Растущее влияние групп интересов связывается сегодня (Д. Родрик) с процессами глобализации и либерализации международной торговли, когда сильные национальные профсоюзы защищают свои интересы перед угрозой растущего импорта.

Как же относится к налогообложению население? Для того чтобы замаскировать источник финансирования растущих госрасходов, используются косвенные налоги, относительно которых почти 200 лет назад Д. С. Милль сделал нелицеприятный вывод, который сегодня носит название «фискальная иллюзия». В результате налогоплательщики неправильно оценивают предоставляемые им общественные блага – субъективно воспринимаемая цена, которых оказывается ниже реальной, потребление искажается, и спрос на эти блага будет выше, чем в условиях полной информации. Например, акцизы, налоги с продаж, НДС, импортные пошлины и социальные отчисления, которые обязан платить работодатель, не воспринимается работниками как прямой налог, хотя фактически тяжесть его частично несут и они сами. Дополнительным фактором становится представление избирателя о том, что его реальный доход возрастает в результате получения «бесплатных» общественных благ. Другой способ замаскировать источник финансирования растущих госрасходов – бюджетный дефицит, - рост внутреннего и внешнего долга оплачивается из кармана налогоплательщиков. Фискальная иллюзия, таким образом, позволяет правительству относительно легко находить источники финансирования растущего общественного сектора.

В динамике государственные расходы растут неравномерно, взрывной рост расходов наблюдается перед очередными выборами, когда лидеру требуется сохранить власть.

Фактором роста государственных расходов выступает и бюрократия. Согласно модели Вилльяма Нисканена бюрократия обладает монопольной властью и максимизирует собственную функцию полезности, факторами которой выступают «4p» - power, prestige, pay, promotion (власть, престиж, зарплата, карьерный рост). Все эти блага зависят от размера организации[127].

Разновидность модели бюрократии являются государственные служащие как избиратели, они, разумеется, поддерживают любой рост государственных расходов в том секторе, где они трудятся. Здесь рост расходов и рост численности государственных служащих происходит по спирали.

Еще одна гипотеза, выдвигаемая экономистами – объем расходов государства зависит от правящей партии: правительства с социалистической ориентацией более склонны расширять размеры государственных расходов, чем правительства «правых» сил.

Наименее политизирована микроэкономическая модель государственных расходов, в которой государство рассматривается как производитель общественных благ, где объем выпуска определяется объемами спроса и предложения, но, в отличие от модели частных рынков, среди детерминант конъюнктуры рынка общественных благ фигурируют факторы социальные и политические.

G_k = G_k (X_k (L_k, M_k), N), где:

G_k - объем производимого общественного блага k;

X_k - «промежуточные» товары и услуги, необходимые для производства общественного блага k;

L_k - объем трудовых ресурсов для производства X_k;

M_k - объем материальных ресурсов для производства X_k;

N – численность населения.

Из формулы следует, что государственные расходы определяются:

· динамикой спроса на те или иные общественные блага;

· совершенствованием производственных технологий;

· изменениями в качестве производимой продукции;

· динамикой и соотношением цен факторов, используемых при производстве общественных благ.

Более сложные микроэкономические модели вводят функцию спроса на общественные блага со стороны медианного избирателя. Поскольку полезность для любого избирателя зависит от потребления не только частных, но и общественных благ G, а бюджетное ограничение его учитывает необходимость уплаты налогов t,то изменение этих параметров может значительно изменить уровень полезности. Соответственно избиратель будет реагировать на ухудшение (улучшение) своего благосостояния, голосуя на выборах за тех или иных кандидатов. Поэтому политики стремятся менять параметры (G,t) так, чтобы улучшить положение медианного избирателя и, как следствие, свое собственное. Хоть результат и зависит от эластичности спроса, но в общем случае нельзя сказать определенно, как повлияет рост доходов на спрос.

Нет и однозначной зависимости между спросом на общественные блага и численностью населения, качеством производимых услуг и ценами на факторы производства, используемые государством. Проблема заключается в том, что государственные агентства, не стремясь к максимизации прибыли и повышению их качества. В результате производство общественных благ оказывается более дорогим и менее эффективным (уже упоминавшаяся болезнь Баумоля).

Контрольные вопросы

1. Что такое внешние эффекты (или экстерналии)?

2. В каких случаях в экономике возникает отрицательный внешний эффект? Приведите примеры.

3. В каких ситуациях в экономике возникает положительный внешний эффект? Приведите примеры.

4. Что такое корректирующие налоги и корректирующие субсидии? Как они действуют в экономике?

5. Объясните суть теоремы Коуза.

6. Что такое общественное благо и какими свойствами оно характеризуется? Приведите примеры известных Вам общественных благ.

7. Объясните суть проблемы безбилетника?

8. Что такое провалы государства и в чем заключается их опасность для экономики?

9. Дайте определения понятиям «лобби» и «политическая рента».

10. Чем объясняют сторонники теории общественного выбора принятие экономически неэффективных решений в современном обществе?

11. Объясните причины устойчивости бюро и коррупции в экономике?

12. Раскройте содержание так называемой «болезнь Боумоля», объясняющей рост государственных расходов.

Задание для самостоятельной работы

Дата добавления: 2014-12-29