Понятие собственных доходов бюджетов в период становления и реформирования бюджетной системы РФ

В бюджетной системе наиболее сложной проблемой последних лет являлся порядок передачи средств для финансирования переданных в нижестоящие бюджеты расходных полномочий. Решение этой проблемы можно осуществить двумя путями:

1) через межбюджетные трансферты — передать средства из вышестоящих бюджетов в виде целевых субвенций в объеме, необходимом для выполнения полномочий и функций, финансируемых из нижестоящих бюджетов;

2) через налоговые полномочия – увеличить в бюджетах долю налогов, закрепленных полностью или частично, включая совместные налоги на постоянной основе, а также предоставить право на установление территориальных надбавок к ставкам федеральных налогов на период выполнения этих полномочий.

В настоящее время в России применяются оба подхода при формировании доходов бюджетов субъектов РФ (далее – субъектов Федерации). А в будущем предусматривается еще использовать и отрицательные трансферты.

За последние годы при первичном распределении доходов и расходов по вертикали бюджетной системы, т.е. до перераспределения средств из одного уровня бюджетной системы в другой, произошел резкий рост диспропорций.

При обоснованном распределении доходов между бюджетами всех уровней повысится заин­тересованность на каждом уровне бюджетной си­стемы за наиболее полный и своевременный сбор налогов, рост налогового потенциала на региональ­ном уровне, а также уменьшится значение перераспределительных процессов (нормативно-долевых дотаций, субвенций) и тем самым минимизируют­ся встречные потоки финансовых средств. При этом распределение финансовой помощи из феде­рального бюджета необходимо производить меж­ду теми регионами, где имеющийся налоговый потенциал не позволяет покрыть минимально не­обходимых бюджетных расходов.

В мировой практике используются разнооб­разные способы формирования доходов бюджетов всех уровней, среди которых:

· закрепление конкретных видов доходов за тем или иным бюджетом в качестве собственных доходов (налог на имущество физических лиц, на­лог на рекламу — в местный бюджет);

· разделение налоговых ставок между уровня­ми бюджетной системы (налог на прибыль 2% — в федеральный бюджет, 18% — в бюджет субъекта Федерации);

· квотирование поступлений по отдельным видам федеральных налогов (регулирующие дохо­ды — например, акцизы на отдельные товары — 40% в федеральный бюджет и 60% в бюджет региональ­ный);

· использование метода налоговых надбавок к существующим федеральным налогам и т.д. (транспортный налог — увеличение ставки налога в 5 раз по решению органов законодательной вла­сти субъекта Федерации) и т.д.

До августа 2004 г. Бюджетный кодекс РФ под­разделял доходы бюджетов на безвозмездные пе­речисления (ст. 45), собственные (ст. 47) и регули­рующие (ст. 48) и определял их понятие.

К собственным доходам относились доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами полностью или частично (в процентных долях или по разделенным налоговым ставкам) на постоян­ной (долговременной без указания срока) основе. С принятием Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений», новая редакция ст. 47 «Собственные доходы бюджетов» не дает опреде­ления понятия собственных доходов, а сразу при­водится их перечень:

· налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах;

· неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством;

· доходы, полученные бюджетом в виде безвоз­мездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компен­саций и (или) региональных фондов компенсаций.

Таким образом, финансовая помощь из бюд­жетов других уровней бюджетной системы РФ в форме дотаций и субсидий будет приравнена к собственным доходам бюджетов, что было непри­емлемо в прежней формулировке ст. 47. Измене­ние содержания понятия «финансовая помощь» - превращение ее в собственные доходы — будет искусственно завышать собственные доходы бюд­жетов. При этом региональные и местные органы власти не смогут повлиять на величину этих до­ходов.

Можно сказать, что проблема возрастающего недостатка собственных доходов в связи с измене­ниями в налоговом законодательстве не в пользу регионов решается изменением толкования поня­тия «собственные доходы». В этом случае исчезает главный критерий, характеризующий уровень са­мостоятельности бюджетов или уровень их зависимости от вышестоящих бюджетов, и отпадает задача сокращения дотационности и количества дотационных бюджетов. Другое дело, что в Бюджетном кодексе РФ, говоря о собственных доходах, по существу, речь идет о понятии «закрепленные доходы», так как в ст. 30 сказано: «закрепле­ние соответствующих доходов (полностью или ча­стично) за бюджетами бюджетной системы». Если признать целесообразным внесение уточнений в закон по вопросу собственных доходов, то, по на­шему мнению, только в связи со сказанным выше, предусмотрев в нем понятие «закрепленные дохо­ды», которое заменило понятие «регулирующие доходы» в части доходов субъектов Федерации, но которые будут существовать для местных бюдже­тов (ст. 60).

Регулирующие доходы — это налоги, по кото­рым законодательными представительными органами власти вышестоящего территориально­го уровня устанавливаются на временной основе (в том числе на очередной финансовый год) нор­мативы отчислений (в %) в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях бюджетной регулирования. Нормативы отчислений могут диф­ференцироваться, но в соответствии с бюджетным законодательством они должны носить долговременный (не менее чем на три года) характер. Именно дифференциация нормативов отчислений по­зволяет называть данные доходы регулирующими, что отсутствовало в межбюджетных отношениях в России, пока существовали в бюджетном законодательстве регулирующие доходы (ст. 48 «Регулирующие доходы» отменена Федеральным законом от 20.08.2004 № 120).

После внесения в августе 2004 г. изменений в Бюджетный кодекс РФ данный закон устанавливает разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Статьи 50 «Налоговые доходы федерального бюджета», 56 «Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации», 58 «Передача собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам других уровней», 61 «Налоговые доходы местных бюджетов», 63 «Регулирование доходов местных бюджетов» дают перечень разделения федеральных и региональных налогов по уровням бюджетной системы по определенным нормативам. Тем самым налоги становятся закрепленными по уровням бюджетной на долговременной основе. При этом в собственные доходы субъектов Федерации включаются такие виды налогов, по которым отсутствуют налоговые полномочия соответственно у региональных властей. По местным бюджетам налоговые доходы определяются в соответствии с налоговым законодательством.

Следовательно, в новой редакции Бюджетного кодекса РФ устанавливаются иные принципы разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы, чем существующие ныне. Они предусматривают:

· отнесения к собственным доходам всех поступающих доходов в бюджет, кроме субвенций;

· отмену регулирующих доходов на федеральном уровне;

· установление нормативов распределения федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Федерации на постоянной основе.

Как предусматривается новым бюджетным законодательством (ст. 58), отдельным законом субъекта Федерации собственные и закрепленные доходы могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично в процентной доле на срок не менее трех лет.

Кроме того, законом субъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты по налоговым доходам от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации, т.е. данный налог может перейти из разряда закрепленного в разряд регулирующего дохода, что и имеет ме­сто в настоящее время в регионах.

Таким образом, в новой редакции Бюджетно­го кодекса РФ на уровне «федерация — субъект Федерации» регулирующие налоги отсутствуют, а на уровне «субъект Федерации — муниципальное образование» — имеют место. Но понятия «регу­лирующие налоги» в законе нет.

Все сказанное приводит к необходимости оп­ределения понятий, характеризующих доходы бюджетов. По мнению авторов, следует выделить понятия «собственные», «закрепленные» и «пере­даваемые» доходы. Собственными доходами явля­ются налоги, устанавливаемые Налоговым кодек­сом РФ. Закрепленными доходами — налоги, пе­редаваемые полностью или частично на другие уровни бюджетной системы в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Передаваемыми дохо­дами являются средства в виде финансовой помо­щи, норматива отчисления от собственных дохо­дов или отрицательных трансфертов в соответ­ствии с законами о бюджете того уровня бюджет­ной системы, который передает эти средства.

В Российской Федерации основными регули­рующими доходами в отдельные периоды явля­лись: налог на добавленную стоимость (НДС); на­лог на прибыль организаций; налог на доходы фи­зических лиц. Эти федеральные налоги распреде­лялись по нормативам между уровнями бюджетной системы. До 2002 г. по налогу на прибыль была оп­ределена разделенная налоговая ставка между фе­деральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации, без разделения ее на федеральном уровне между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Поэтому данный налог рассматривался в бюджет­ной системе РФ как регулирующий, так как субъект Федерации РФ распределял этот налог между муниципальными образованиями по соб­ственным нормативам. В настоящее время, несмот­ря на то, что в Налоговом кодексе РФ в гл. 25 сегод­ня указаны ставки налога на прибыль для зачисле­ния в каждый уровень бюджетной системы, назвать его закрепленным нельзя. Ежегодно осуществля­лось перераспределение ставки между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Федерации. Пре­дусмотривалось изменение ставок и в 2005 г.

Если на федеральном уровне утверждались единые нормативы отчислений по каждому виду регулирующих доходов для всех субъектов Феде­рации, то внутри последних для местных бюдже­тов могли устанавливаться единые или дифференцированные (групповые и индивидуальные) нор­мативы.

Поскольку в Федеральном законе от 20.08.2004 № 120 предусматривается замена регулирующих налогов закрепленными, то большое значение имеет соблюдение критериев для закрепления налогов, которые коротко можно назвать как равномерность размещения и немобильность налоговых баз, а так­же их зависимость от политики региональных и ме­стных властей (стимулы к развитию территорий).

Этим требованиям отвечают не все налоги, предложенные для закрепления в ре­зультате реформы федеративных отношений и ме­стного самоуправления. И относится это в основ­ном к муниципальным образованиям.

Так, налог на имущество физических лиц и зе­мельный налог не смогут покрыть значительной части расходных обязательств местных бюджетов по звеньям из-за того, что источником платежа явля­ется доход физических лиц. Известно, что сегодня значительное число населения в муниципальных образованиях имеет крайне скудные доходы. Отчасти причиной этого является еще и ежегодная индексация ставок земельного налога в сторону по­вышения, которая никак не связана с качеством земли, а является инфляционной составляющей.

Предусмотренная ст. 56 возможность переда­чи местным бюджетам налогов, определяемых спе­циальными налоговыми режимами, не могут в пол­ной мере обеспечить доходами местные бюджеты, так как они не являются в достаточной мере рав­номерно распределенными, стабильными и немо­бильными источниками доходов, то есть не удов­летворяют основным критериям закрепления их за местными бюджетами.

Разделение налогов между разными уровнями бюджетной системы практикуется во многих стра­нах, поскольку такая система имеет свои достоинства, это - простота в регулировании пропорции между доходами федерального и региональных бюджетов в тех случаях, когда меняется соотноше­ние расходов. Но широкого распространения дан­ная система регулирования доходов в зарубежной практике не получила. Воплощение системы рас­щепляемых налогов в России привело в основном к негативным последствиям по причине специфи­ческих особенностей страны. Слишком частые из­менения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы и отмена отдельных налогов стали причиной не только незаинтересованности, а иногда и невозможности региональных властей наращивать собственную налоговую базу. В результате этого для достижения сбалансированности региональных бюджетов производятся из федерального бюджета прямые перечисления де­нежных средств в виде дотаций, субвенций и суб­сидий для субъектов Федерации. Ежегодно около 70 субъектов получают дотации на выравнивание уровня бюджетнойобеспеченности.

На протяжении последних четырех лет на распределение регулирующих доходов в исследуемых регионах оказывали влияние не только внутренние — региональные (экономическое состояние основных отраслей промышленности областей), но внешние — федеральные факторы (изменение налоговой системе и в нормативах распределения доходов в ежегодных федеральных законах о федеральном бюджете).

Ежегодное внесение изменений в налоговое законодательство отразилось на таких доходах, как налог на прибыль (снижение ставки и порядка уплаты налога), налог на доходы физических лиц (снижение ставки налогообложения); платежи за пользование недрами (введение новых глав Налогового кодекса РФ), налог на покупку иностранных денежных знаков (отменен с 2003 г.), налог на совокупный доход (изменение порядка в связи с введением гл. 26-2 и 26-3), налог с продаж (отменен с 2004 г.) и т.д.

Сложившиеся за последние годы социально экономические и политические условия, а также влияние объективных и субъективных причин привели к серьезной бюджетной асимметрии внутри областей между муниципальными образованиями, что привело к различным подходам к распределению доходов. Отдельные субъекты Федерации утверждают единые нормативы в максимально возможном размере по регулирующим доходам для образований. Это делается, как правило, в дотационных субъектах в целях сокращения встречных финансовых потоков, уменьшения дотационности местных бюджетов и повышения ответственности и заинтересованности органов местного самоуправления в наиболее полном сборе налогов. По некоторым налогам субъекты Федерации устанавливают дифференцированные нормативы для дотационных и недотационных местных бюджетов.

Применение регулирующих доходов оказыва­ет не только отрицательное, но и положительное воздействие на доходы уровней бюджетной систе­мы. Они стимулируют поступление налогов и на другие уровни бюджетной системы. Чтобы полу­чить свою часть регулирующих доходов, например в местный бюджет, муниципалитет должен обес­печить на территории муниципального образова­ния перечисление его полностью на счет федераль­ного казначейства, что заинтересовывает его в наи­большем росте регулирующих доходов.

Достаточное получение доходов позволяет ис­ключить бюджетный дефицит не только на стадии планирования, но и на стадии исполнения бюдже­та. Сбалансированность территориальных бюдже­тов зависит от их самостоятельности. В прежней редакции ст. 31 Бюджетного кодекса РФ принцип самостоятельности определялся как «наличие соб­ственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ, определяемых в соответствии с законодательством РФ». В новой редакции этот подпункт исключен, а принцип са­мостоятельности определяется как право и обязан­ность органов соответствующей власти самостоя­тельно обеспечивать сбалансированность соответ­ствующего бюджета. Но как можно самостоятель­но обеспечивать сбалансированность регионально­го бюджета, если налоговые доходы определяются для них федеральным законодательством.

Данным принципом в прежней редакции Бюд­жетного кодекса РФ предусматривалась «недопус­тимость изъятия доходов, дополнительно получен­ных в ходе исполнения законов о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов». В новой редакции ст. 31 этот подпункт исключен как нера­ботающий.

Для обеспечения повышения доходов бюдже­тов субъектов Федерации некоторые экономисты предлагают вновь превратить НДС в регулирую­щий доход. Но есть и другие предложения на этот счет. По мнению ведущих российских экономис­тов, для проведения реформы местного самоуп­равления имело бы смысл пойти на снижение на 5 — 6% ставки НДС, допустив введение налога с роз­ничных продаж на местном уровне (на взгляд ав­торов, отказ от этого налога был преждевременным шагом). По их оценкам, введение 5%-го налога с розничных продаж увеличит доходы муниципали­тетов на 2,2% ВВП. Это соответствует компенса­ции потерь расширенного бюджета от снижения ставки НДС на 6 процентных пунктов.

Анализ произошедших изменений в Бюджет­ном кодексе РФ в отношении регулирующих дохо­дов позволяет сделать вывод об установлении отно­сительно стабильных и долговременных основ фор­мирования доходов бюджетов. Это позволит улуч­шить планирование региональных бюджетов, а так­же создать условия для устойчивого социально-эко­номического развития на долговременную перспек­тиву субъектов Федерации. При этом по ряду налогов, формирующих доходы бюджетов разных уров­ней бюджетной системы, в соответствии с Налого­вым кодексом РФ, сделана попытка придерживать­ся принципа «один налог — один бюджет».

Однако необходимо отметить, что разделение налогов по нормативам по уровням бюджетной системы не решит самой главной проблемы — до­стижения сбалансированности бюджетов без уча­стия встречных финансовых потоков. По мнению авторов, следовало бы иначе закрепить налоговые доходы за уровнями бюджетной системы. Акци­зы, как и НДС, следовало бы централизовать в фе­деральном бюджете и распределять эти средстве через финансовую помощь, так как не все регио­ны обладают налогооблагаемой базой по целому ряду позиций данного налога. Регионы должны находиться в равных возможностях по формированию доходной части бюджетов, поэтому закреп­лять за уровнями бюджетной системы можно только те налоги, которые имеют повсеместное распространение. Более того, если делать упор на наращивание собственных доходов за счет акцизов на алкогольную продукцию, то можно получить обратный эффект — снижение налога на доходы физических лиц, поскольку пьяный народ много не заработает.

Основные риски доходной части должны оставаться за федеральным центром, имеющим возможность заимствовать. А за нижестоящим уровнем должны быть закреплены наиболее устойчивые источники доходов.

Сегодня многие экономисты предлагают ори­ентироваться на раздельные налоги и придерживаются принципа «один налог — один бюджет», некоторые обосновывают преимущество сочетания раздельных и совместных налогов (как это принято в некоторых зарубежных странах). В частности они ссылаются на то, что для получения своей доли от совместного налога органы власти на местах за интересованы в увеличении общего объема этого налога, поступающего на подведомственной территории в бюджетную систему, включая вышестоящие бюджеты.

Что касается реализации принципа «один налог — один бюджет», то закрепление на постоянной основе каждого вида налогов за тем или иным уровнем бюджетной системы лучше обеспечивает устойчивость налоговой базы и повышает заинтересованность регионов в ее увеличении, а также возможность на каждом уровне прогнозировать свои доходы на будущие периоды. Но, по мнению отдельных экономистов, это преимущество в полной мере относится к налогу, разделенному (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы.

Каким путем идти к поставленной цели – предоставлению собственных доходов? Существует один путь – установление действительно собственных доходов. По мнению авторов, исходя из принципа «один налог – один бюджет», за бюджетом субъекта Федерации необходимо закрепить полностью следующие налоги:

1) на прибыль организаций;

2) на игорный бизнес;

3) по специальным налоговым режимам;

4) транспортный (поскольку это целевой налог, предназначенный для содержания дорог);

5) на добычу полезных ископаемых, находящихся на данной территории (кроме добычи полезных ископаемых в виде углеводородного сырья).

Доходы местных бюджетов следует формировать за счет следующих налогов, поступающих в полном объеме:

1) на доходы физических лиц;

2) на землю;

3) на имущество организаций;

4) на имущество физических лиц.

Все остальные налоги должны поступать в полном объеме в федеральный бюджет, за счет которых и будут формироваться фонды финансовой помощи. Такое закрепление налогов за соответствующими бюджетами позволит органам соответствующей власти добиваться увеличения поступления доходов в бюджет за счет повышения налогового потенциала в своем регионе.

Таким образом, сбалансированность бюджетов всех уровней бюджетной системы будет достигаться за счет двух финансовых потоков – финансовая помощь из федерального бюджета субъекта Федерации, с дальнейшим перераспределением муниципальным образованиям, и отрицательные трансферты внутри региона.

Для успеха реформы межбюджетных отношений крайне важно зафиксировать четкие формальные правила, закрепляющие права и обязательства местных и региональных властей, а также механизм перераспределения средств между бюджетами.

Кроме того, незамедлительно нужно реформи­ровать работу налоговой службы — приступить к формированию региональных налоговых служб путем перевода ныне существующих территориаль­ных налоговых служб с источниками финансиро­вания из федерального бюджета в подчинение ре­гиональным органам власти, оставив Федеральной налоговой службе контрольную функцию. Иначе пропадут стимулы к эффективному налоговому администрированию на местах, а вся ответствен­ность за налоговую политику в конечном итоге бу­дет переложена на федеральный центр.

Приходится с сожалением констатировать, что современный российский опыт в решении пробле­мы разграничения налоговых полномочий не толь­ко мал по времени, но и довольно противоречив. Кроме того, процесс правового урегулирования от­ношений по разграничению доходов и налоговых полномочий протекает в условиях продолжающей­ся налогово-бюджетной реформы в стране, когда еще не закончилось формирование налоговой сис­темы, не сложилось четкого представления об оп­тимальном для России распределении налоговых и других видов платежей по бюджетам разного уров­ня, не выработаны критерии такого распределения.

Принципам бюджетного федерализма будет отвечать такое распределение доходов между феде­ральным и региональными бюджетами, при кото­ром заметно снизится доля закрепленных доходов в региональных бюджетах за счет повышения уров­ня их собственных доходов, что повысит их само­стоятельность. Власти субъектов Федерации в этом случае должны быть законодательно наделены соб­ственными источниками финансовых ресурсов.

Однако в основу управления доходным потен­циалом бюджетов разных уровней в российской бюджетной системе положен принцип « разделения » налоговых доходов, а не распределения налоговыхполномочий. Это позволило сформировать такую структуру доходного потенциала бюджетной сис­темы, которая характеризуется, прежде всего, тем, что более 90% налоговых доходов консолидирован­ного бюджета страны формируется за счет отчис­лений от федеральных («регулирующих») налогов. Собственные налоги регионов составляют соответ­ственно 13 и 8% общих доходов региональных и местных бюджетов[i].

Дата добавления: 2014-12-29