Основы местного самоуправления

11.1. Основные признаки самоуправления. Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем, функционирования демократического общества и государства. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность. Принцип самоуправления - один из наиболее древних и универсальных среди тех, что применяются в управлении. Данный принцип отвечал потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития (Древний Рим) и до определенного времени оставался единственным средством социальной организации. По мере развития общества нарастает его взаимное отчуждение с государством, а также усложняются задачи управления. Особую актуальность данной проблемы на современном этапе придают следующие обстоятельства: необходимость преодоления существующей политической напряженности в обществе, возникающей все чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе; потребность в развитой региональной политике. Этого требует и быстрый рост экономического влияния регионов, и острая необходимость решения многих региональных проблем, и важность эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти. Европейская Хартия местного самоуправления выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление: власть, действующая в пределах, установленных законом; наделение местного самоуправления правом самостоятельного распоряжения ресурсами; власть с четко обозначенными функциями в государстве; наличие выборных органов местного самоуправления. Для выбора конкретных моделей местного самоуправления нужны определенные условия, в которых должно осуществляться местное самоуправление, зависящие от: экономической модели общества и отношений, возникающих в сфере собственности; демократических интересов в обществе и государстве; региональных, национальных, местных традиций и особенностей осуществления власти на местах. Можно определить модель местного самоуправления как систему взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами государственной власти, структура которой складывается, исходя из местных традиций и особенностей, наличия демократических институтов, отношений, возникающих в сфере собственности, самостоятельности, обособленности от государства и др. не менее важных положений. Итак, самоуправление - это способ организации власти и многообразие форм деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения, управляя делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированному государством. Самостоятельность органов самоуправления зависит от признания за ними собственных властных полномочий, наличия у них соответствующей материально-финансовой базы. Для существования местного самоуправления нужны определенные условия: общность местных интересов и осознание необходимости их согласования с региональными и общегосударственными интересами; четкое разграничение собственности, компетенции и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; наличие достаточной инфраструктуры, финансово-экономические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению собственными силами решать местные проблемы; деятельностная инициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно заниматься делами управления.

11.2. Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

К общим принципам местного самоуправления относятся: 1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения.

2.Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

3. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке. Вместе с тем система местного самоуправления - это и государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества и государства, занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые устанавливает Конституция и федеральное законодательство.

4. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.

5. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

6. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

8. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.

9. Гласность деятельности местного самоуправления.

10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления.

11.Государственная гарантия местного самоуправления.

11.3 Теории самоуправления. Теоретические основы учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине XIX века. Теория свободной общины. ( 1831 г. Бельгия, Франция). Основные принципы: местное самоуправление – это управление делами общины, которые отличаются по своей природе от государственных дел; разделение дел общины на собственные и государственные; органы местного самоуправления являются негосударственными; государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины. (Они следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции). Общественно-хозяйственная теория. Основные принципы: Осуществление местными органами тех задач, которые они сами себе ставят; ведение исключительно хозяйственных дел; местные органы отвечают за реализацию общественных интересов, правительственные органы – государственные дела. “Государственная” теория. Основные принципы: самоуправление – исполнение местных задач государственного управления; органы самоуправления являются органами государства. Теория дуализма муниципального управления. Основные принципы: самостоятельность в чисто местных делах и осуществление государственных функции на местном уровне. Теория социального обслуживания. Основные принципы: организация обслуживания населения; повышение благосостояния жителей общины.

11.4. Основные модели местного самоуправления. В настоящее время различают в мировой практике или классифицируют следующие основные модели местного самоуправления:

англосаксонская (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.). Местные представительные органы выступают формально независимо от вышестоящих органов и действуют в пределах представленных им полномочий. На местах нет представителей, уполномоченных центральным правительством. Контроль местного самоуправления осуществляется косвенно (через суд);

континентальная или французская (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток); Основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления и представляет собой классическую, иерархическую пирамиду, в которой нижестоящие звенья напрямую подчиняются вышестоящим;

смешанная, имеющая сходство с обеими предыдущими моделями (Австрия, Германия, Япония, Индия);

советская (Китай, КНДР, Куба и др.). В основе лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов на местах. Самоуправление является частью государственного управления. Она имеет принципиальное отличие от основных зарубежных моделей. Для нее характерны следующие черты: правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными законодательными органами;- принцип жесткой централизации управления; принцип патернализма; органов местного самоуправления в системе органов государственной власти; отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов и т.п.

11.5. Организационные модели местного самоуправления. В структуре органов местного самоуправления можно выделить два составляющих блока: политический и управленческий.

Политический блок включает способ выборов главы муниципального образования (населением) или из состава представительного органа), характер избирательной системы при выборах представительного органа (мажоритарная, пропорциональная, смешанная или какая-либо иная), механизм формирования местной администрации (главой муниципального образования, представительным органом, наем на конкурсной основе и т.п.), разделение общей суммы полномочий местного самоуправления между различными органами. Формирование этой составляющей в большей степени зависит от культурно-политических особенностей территории. При всей похожести тех или иных поселений традиции в них существенно различны, следовательно, различной будет и политическая организация местной власти.

Управленческая составляющая формирует организационную структуру местной администрации. Анализ сложившейся структуры органов местного самоуправления различных муниципальных образований, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления позволяет выделить несколько организационных моделей местного самоуправления в зависимости от политической составляющей. Каждая модель представляет собой сочетание элементов системы местного самоуправления - представительного органа («Муниципальный Совет»), исполнительного органа («Администрация») и высшего должностного лица («Глава местного самоуправления»).

Рис. 1. Схема модели «Сильный глава местного самоуправления – муниципальный Совет».

Глава местного самоуправления (Мэр) называется "сильным" в силу того, что он самостоятельно формирует администрацию, единолично руководит ее деятельностью; организует работу муниципального Совета, подписывает акты, принимаемые Советом. По Закону представительный орган имеет определенный минимальный набор исключительных полномочий, которые могут быть расширены. В данной модели (рис. 1) муниципальный Совет выполняет только правотворческую и контрольную функции. Такое распределение функций ограничивает деятельность представительных органов, исключая из нее распорядительство, которое осуществляет Администрация под руководством Главы местного самоуправления (Мэра). Кроме того, Глава местного самоуправления (Мэр) может решать отдельные вопросы, отнесенные к ведению муниципального Совета. Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством голосов последовательно. Мэры городов - весьма влиятельные фигуры, облеченные значительной властью и призванные решать многочисленные проблемы населения. Этот пост традиционно рассматривается как трамплин для выхода на общенациональную политическую проблему, шаг к посту Губернатора или, даже, Президента.

В другой модели (рис. 2) глава местного самоуправления называется «слабым», поскольку избирается из числа депутатов муниципального Совета. Его «слабость» заключается в полной подконтрольности и подотчетности муниципальному Совету: Глава не имеет права наложения «вето», пределы его прав по формированию администрации и руководству ею ограничены решениями муниципального Совета, полномочия которого значительно расширены, и помимо правотворческой и контрольной функций могут включать и распорядительство.

Рис. 2. Схема модели «Слабый глава местного самоуправления – муниципальный Совет».

Эта модель подходит для малых городов, управлять которыми не так сложно, и поэтому не так важно иметь сильное централизованное руководство. Существуют муниципальные образования, в которых глава местного самоуправления не предусматривается. Совет наделен законодательными и исполнительными полномочиями. Глава исполнительной власти - управляющий, который назначается советом и может быть смещен советом (рис. 3). Задачи управляющего – формирование администрации, руководство ежедневной работой администрации, разработка бюджета.

Рис. 3. Схема модели «Муниципальный Совет – глава администрации (управляющий)».

Следующая модель (рис. 4) основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций.

Рис. 4. Схема модели «Городская комиссия – глава местного самоуправления»

При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. Решения принимаются депутатами коллегиально. Каждый депутат возглавляет отдел административного управления. Глава местного самоуправления избирается депутатами из своего состава и имеет председательские и представительские полномочия и чисто организационные функции внутри комиссии.

Для малых поселений применима модель «Глава местного самоуправления – собрание» («староста - сельский сход»), где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. Выборным лицом является глава местного самоуправления (староста), который и осуществляет полномочия органов местного самоуправления. На базе рассмотренных моделей возможно построение смешанных моделей применительно к местным условиям. Невозможность построения унифицированного варианта объяснима с точки зрения демократии и исторического многообразия экономических условий хозяйствования.

Вопросы для самопроверки:

1.Какие признаки присущи местному самоуправлению по Европейской Хартии местного самоуправления?

2.Перечислите общие принципы самоуправления.

3.Как определяет «государственная» теория самоуправления основные принципы самоуправления?

4.Что является отличительной чертой англосаксонской модели местного самоуправления?

5.Какой блок структуры органов местного самоуправления формирует организационную структуру местной администрации?

Литература:

1. Бабун. Р.В. Система местного самоуправления. - СПб: Питер, 2005.

2. Зотов, В. Б., Макашева. З.М. Муниципальное управление: Учебник. – М., 2003.

3. Игнатов, В.Г., Бутов, В.И. Местное самоуправление. / В.Г. Игнатов, В.И. Бутов. – Ростов н/Д.: Феникс, 2003

4. Кирсанов С.А,. А. Т. Ошурков А.Т., Е. П. Истомин Е.П., Резанов.В. Муниципальное управление. Эффективность муниципального менеджмента Издательство: Андреевский Издательский дом, 2008 г. -318 стр.

5. Парахина В.Н., Галеев Е.В., Ганшина Л.Н.Муниципальное управление КноРус 2007 -496 с.

6. Филиппов, Ю.В., Авдеева, Т.Т. Основы развития местного хозяйства: Учеб. – М.: Дело, 2000.

7. Ходырев В.В. Государственное и муниципальное управление: рабочая тетрадь; методические указания (часть 2; часть 3);/ -СПб.: Изд-во Политехн. ун-та, 2011.- 246 с.

Дата добавления: 2014-12-29