Введение. Тема 1. История развития института государственной и муниципальной собственности

МОСКВА 2013

Учебное пособие

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Тема 1. История развития института государственной и муниципальной собственности

Тема 2. Понятие и сущность права государственной собственности

Тема 3. Понятие и сущность права муниципальной собственности

Тема 4. Субъекты государственной и муниципальной собственности

Тема 5. Разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам государственной собственности

Тема 6. Правовые аспекты института муниципальной собственности

Заключение

Список использованной литературы

В странах с развитой рыночной экономикой удельный вес государственной собственности в структуре основных производственных сил страны достаточно высок (например, транспорт и связь, атомная энергетика, военно-промышленный комплекс и многое другое). В собственности государства сосредоточены немалые материальные резервы в виде запасов продовольствия, топлива и других средств жизнеобеспечения на случай чрезвычайных обстоятельств. Сохранение в собственности государства значительного числа объектов производственного, социально-культурного и иного назначения объясняется двумя факторами.

Во-первых, каждое государство должно думать о своей безопасности, и не только военной, но также экологической, санитарно-эпидемиологической, продовольственной и т.д. Во-вторых, государство выполняет широкий круг социальных функций, призванных обеспечить достаточный прожиточный минимум населения и поддержку существующей власти со стороны избирателей, среди которых немало обездоленных.

В советский период наше государство взвалило на себя непосильное экономическое бремя и являлось единым собственником всего государственного имущества. Поэтому вся государственная собственность принадлежала на праве собственности единому собственнику - государству. В связи с расширением прав регионов и государственных предприятий, а также с нарастанием центробежных тенденций была выдвинута идея о многоуровневом характере государственной собственности. Вначале в общесоюзном законе о собственности, а затем в республиканском законе о собственности и Основах гражданского законодательства 1991 г. было закреплено данное правовое положение. При этом в общесоюзном законе о собственности под понятие государственной собственности подпадала также и коммунальная собственность. В настоящее время муниципальная собственность выделена из государственной и круг ее субъектов и объектов значительно шире, чем был указан в законе.

Данное учебное пособие дает системное представление о государственной и муниципальной собственности как научной дисциплине и области практической деятельности.

Тема 1. История развития института государственной и муниципальной собственности

Государственная собственность в римском и средневековом праве

Зарождению института права собственности, как и многих других институтов гражданского права, человечество обязано римскому гражданскому (частному) праву. Несмотря на то, что результатом его развития было образование права частной собственности, на котором и базировалась вся система римского права, анализ его положений позволяет выявить и особенности развития права публичной собственности того периода.

На первых этапах формирования римского права существовала оставшаяся еще с древних времен система общего обладания имуществом, включавшая в себя родовое имущество (res geiitilieia), а также общественную землю, принадлежащую целому государству (ager publicos).

В дальнейшем развитие института права собственности связано с возникновением различных видов права собственности: право собственности квиритской - ex jure quiritum (могла принадлежать только полноправным римским гражданам, имеющим право участвовать в обороте - ius commercii), право собственности перегринов - ex jure genium (право собственности неримских граждан - латинов, перегринов), провинциальная собственность и др., которые к принятию кодексов Юстиниана образовали единое право собственности (dominium).

Наряду с указанными видами собственности, можно говорить о формировании двух самостоятельных видов собственности: публичной, являвшейся исключительно институтом публичного права (ius publicum), и частной, в свою очередь, являвшейся институтом гражданского права (ius civile). Причем частная собственность занимала доминирующую позицию по отношению к публичной собственности. Так, например, по сравнению с действующим законодательством Российской Федерации (ст. ст. 43, 69 ЗК РФ, ст. 279 ГК РФ), позволяющим изымать земельный участок для государственных и муниципальных нужд, римское государство в классический период не вправе было принудить земельного собственника продать свой участок, даже если он создавал препятствие для публичных целей. Только в постклассическую эпоху устанавливается возможность экспроприации частных земельных участков и лишь для строительства общественных сооружений.

Что касается субъекта права публичной собственности - римского государства, то один из исследователей римского права Д.Д. Гримм[1], рассматривая его с точки зрения современной для него концепции, которая заключалась в том, что государство является публично-правовым образованием, выступая в публичных отношениях, и частным лицом - казной, выступая в гражданских отношениях, указывал на то, что первоначально в римском праве не было четкого различия между государством как политическим союзом и государством как самостоятельным субъектом имущественных прав и обязанностей. В подтверждение этого автор приводил следующие аргументы: а) государственная казна (aerarium populi Romani или aerarium Saturni) не составляла самостоятельного учреждения, была лишена самостоятельной организации; б) одни и те же магистраты отправляли политические функции и вступали от имени государства в сделки с частными лицами; в) споры, возникающие из сделок, заключенных с государством, разрешались в порядке административном, не подлежали ведению общей гражданской юрисдикции.

Однако, как отмечал Д.Д. Гримм, позднее в связи с разделением римских провинций на provinciae senatoriae и provinciae Caesaris произошло раздвоение государственной казны: наряду с aerarium Saturni, куда стали поступать доходы только из сенатских провинций, возник fiscus Caesaris - императорская казна, куда направлялись доходы из императорских провинций. С течением времени фиск в качестве государственной казны поглотил собою aerarium Saturni. Кроме того, в отличие от более раннего этапа развития римского права, когда отсутствовало строгое различие между фиском и личной собственностью императора, заведывание государственным имуществом было отделено от заведывания личным имуществом императора и фиск получил самостоятельную организацию, стал особым учреждением в ряду других.

Таким образом, государство-фиск стало рассматриваться в качестве самостоятельного субъекта имущественных прав, обособилось от государства в смысле политического союза и стало подчинено общим нормам гражданского права и процесса с сохранением за ним лишь некоторых привилегий.

К таким привилегиям, например, можно отнести следующие:

- не подлежали обыкновенной давности (в соответствии с которой лицо должно было в продолжение определенного срока добросовестно, на основании titulus, провладеть вещью, годной для давности) вещи казны. Стоит, правда, отметить, что такое же правило действовало и в отношении вещей монарха и недвижимых вещей церквей и благотворительных учреждений;

- казна, а также император и его супруга имели исключительное право отчуждать вещи в качестве свободных от сервитута, что тем самым прекращало его действие в отношении данной вещи.

Объекты права собственности в римском праве также имели свои характерные особенности. Так, например, вещи, изъятые из оборота - res extra commercium, - не находились в исключительной собственности публично-правовых образований, как это происходит в настоящий момент, а включали в себя несколько категорий вещей:

- вещи, изъятые из оборота по религиозным основаниям - res divini iuris, которые не находились ни в чьем владении и собственности. Сюда относились храмы; церкви; места погребения, считавшиеся принадлежащим душам умерших; освященные городские стены и ворота и др.;

- вещи, изъятые из оборота по естественным причинам - res omnium communes, не состоявшие в исключительном господстве отдельных лиц. К ним относились воздух, море, морской берег и др.;

- вещи, изъятые по политическим основаниям - res publicae, под которыми понимались вещи, находившиеся в собственности римского государства, а затем и в собственности общины. Данные вещи делились на вещи, которыми государство и община пользовались как частные лица, и поэтому они не были изъяты из оборота, и вещи, которые были предоставлены всем людям в свободное пользование и поэтому изъятые из оборота - дороги, мосты, площади, реки (постоянно текущие), гавани и др. Управление и отчуждение первых из этой группы вещей, подобно современной публичной собственности, регулировались особыми правилами и были направлены прежде всего на извлечение доходов от их использования в пользу государства. Так, наместнику римских провинций в случае выявления факта пользования публичным местом или зданием частными лицами следовало оценить, что лучше - виндицировать это в государственную собственность или взимать налог, в зависимости от того, что он счел более выгодным для государства.

Кроме того, необходимо отметить, что, так как римское государство осуществляло имперскую политику с ведением многочисленных войн, публичная собственность постоянно пополнялась за счет включения в нее земель, отнятых у врагов (ager manucaptus), которые в последующем включались в гражданский оборот. Культурные земли продавались, безвозмездно раздавались безземельным плебеям или отдавались цензорам в аренду за постоянную арендную плату; некультурные земли предоставлялись отдельным гражданам для их оккупации с условием отдачи определенной доли дохода в пользу государства.

Что касается публичных вещей, изъятых из оборота, то они, тем не менее, могли быть использованы частными лицами в той мере, которая не нарушала общественный интерес. Так, например, существовало широкое использование публичных рек для судоходства, добывания песка, камня, рыбной ловли и др.

Для охраны вещей, находившихся в общем пользовании, римским правом были введены различные иски, при этом некоторые из них (actiones populares) могли быть поданы любым лицом, а некоторые - потерпевшим. По сути, наличие указанных исков означало представительство государства посредством каждого лица, что по современному российскому законодательству (п. 3 ст. 125 ГК РФ) возможно лишь в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению;

- вещи, изъятые из оборота в интересах общей пользы, - яды, запрещенные книги и др.

В итоге можно сказать, что поскольку к более позднему периоду своего развития римское государство стало субъектом гражданского права, а публичная собственность получила гражданскую защиту и к ней стали применяться гражданские сделки, то право публичной собственности юридически прекратило существовать как вид права собственности. Право частной собственности стало, по сути, юридически единым правом собственности, вне зависимости от того, кто являлся его субъектом.

В дальнейшем римское право оказало значительное влияние на право многих европейских государств, которые в Средние века начали реципировать его в свою правовую систему.

В Средние же века в западноевропейских государствах возникает несколько новых подразделений права собственности.

Как особый вид собственности рассматривалось "верховная собственность" - dominium eminens, которая представляла собой право государства на имущество своих подданных. Однако данное право представляло собой публичное право и являлось только правом государственного верховенства, а не правом собственности.

Кроме того, понятие "верховная собственность" нередко смешивалось или употреблялось вместо другого понятия - "dominium directum" (право высшей собственности), в противопоставлении dominium utile (право зависимой собственности). Под dominium directum понималось настоящее право собственности, а под dominium utile - "...обширные вещные права на чужое имущество, низводящее правомочия собственника до минимальных размеров, каковы наследственная аренда (эмфитевзис) и суперфиций".

Причиной такого раздвоения права собственности стали отношения вассалитета, являвшиеся основой феодального права.

В юридической литературе отмечается, что в период феодальной раздробленности во Франции номинально верховным собственником признавался король, однако большая часть земли находилась в качестве феодов (ленов) у крупных феодалов, которые признавались вассалами короля, а он их сеньором[2]. В свою очередь, крупные феодалы являлись сеньорами для своих вассалов и т.д. вплоть до самой низшей категории - крестьян. Основной обязанностью вассала была военная служба в пользу своего сеньора.

В Германии глава государства формально являлся верховным сюзереном, однако фактически власть была ограниченной в результате тех привилегий, которые были переданы крупным феодалам - светским и духовным князьям. В обязанности всех феодалов входило также владение землей (леном), полученным от сюзерена, и обязанность служить в его войсках.

Отношения вассалитета пронизывали и феодальное право Англии. Все свободные держатели земли также признавались вассалами короля, обязанными нести военную службу и другие повинности в его пользу, однако здесь в руках короля сосредоточился огромный земельный фонд, являвшийся материальной основой его власти.

Отдельно необходимо отметить, что особым собственником во все времена, включая Средние века, являлась церковь, которая была крупным землевладельцем и, как правило, обладала еще и отдельными привилегиями по сравнению с другими собственниками. Так, в Германии духовенство получило огромные привилегии, в результате которых были образованы духовные княжества. Во Франции церковь была наделена большими полномочиями в области суда.

В дальнейшем развитие европейского континентального права привело к возникновению категории вещных прав и пониманию права собственности как единого понятия, вне зависимости от того, кому оно принадлежит. Разделенная собственность продолжает существовать "...лишь в консервативном английском праве, где "корона" до сих пор считается верховным собственником земли, а реальные владельцы земельных участков имеют на них лишь определенные "титулы", которые и составляют содержание прав собственности (тогда как "полная собственность" возможна лишь в отношении движимых вещей"[3].

Стоит отметить, что свои особенности права собственности были не только в европейском, но и в азиатском праве.

Так, в юридической литературе, посвященной изучению китайского средневекового права[4], ученые выделяют несколько правовых титулов, несколько форм собственности, существовавших на тот момент в Китае: частную собственность ("сы"), казенную или государственную собственность ("гуань") и собственность публичную, общественную ("гун").

Субъектом казенной собственности была казна в лице ее представителя, чиновника ("гуань").

Субъектом публичной, общественной собственности могли выступать казна, государство, или ее пользователями было почти все население. Правом выделять нечто в собственность ("гун") обладало государство. При этом казенная собственность "гуань" становилась собственностью "гун", если доходы от нее шли на общественные нужды. К такой общественной собственности относились выпасы, леса, болота, озера, горы.

Государственная собственность в древнем и средневековом русском праве

Не лишено было своих особенностей в отношении права собственности и русское право.

Ф.Ф. Зигель отмечал, что в древнем славянском мире слова для обозначения понятия права собственности появляются не ранее XV в. До этого времени они заменялись словом "владение", при этом в русском, сербском и хорватском праве к этому слову присоединялись слова "родовое племенное", "из рода в род"[5].

Кроме того, отсутствовало понятие о юридическом основании владения, которое заменялось фактическим обстоятельством перехода недвижимости от дедов к отцам, от отцов к детям, что также указывало на владение не одного лица, но многих лиц, объединенных кровным родством.

Что касается периода феодальной раздробленности в России, то здесь можно выделить несколько характерных черт.

Прежде всего, необходимо указать на то обстоятельство, что в это время существовало два типа государственного устройства, которые в итоге отражались на порядке формирования и управления публичной собственностью.

Так, в Северо-Восточной и Юго-Западной Руси с XII в. реальная и номинальная власть больше складывалась в руках князя и приближенных к нему феодалов. Князь выступал в качестве верховного распорядителя земель своего княжества и наделял своих феодалов землей с зависимым населением.

Как показывает анализ норм одного из первых законов того времени - Русской Правды, князь рассматривался в качестве государственного органа, а имущество государственное и имущество князя отождествлялись.

Другой путь государственного развития лучше всего прослеживается на примере Великого Новгорода - старейшей и крупнейшей феодальной республики. Здесь городская община была независима от власти князя. Новгородское боярство возглавляло местную городскую общину и управляло огромным земельным фондом.

Основой русского феодального права была защита феодальной собственности, и, прежде всего, права собственности на землю. В этих условиях предусматривалась разная защита права собственности в зависимости от того, кто являлся его обладателем. Это, безусловно, свидетельствует об отсутствии юридически единого права собственности на тот момент и наличии нескольких его видов.

Так, например, Двинская уставная грамота, принятая в конце XIV в., знала три вида права собственности на землю и соответствующие этому три вида штрафов:

- княжеские земли - охранялись наиболее строго;

- земли сел;

- земли простого общинника - пользовались наименьшей защитой.

В Соборном уложении 1649 г. также прослеживаются разные меры наказания за нарушение права земельной собственности государя, других феодалов (вотчинников и помещиков) и крестьян.

Особым собственником в России, как и в других странах, являлась церковь.

В Новгородской республике, например, земельными собственниками были новгородский владыка - архиепископ Софийского собора, высшее духовенство, монастыри. Церковь непосредственно участвовала в торговле. Архиепископ вершил также и церковный суд.

Между церковью и государством происходила постоянная борьба за получение тех или иных земель, а также полномочий в области судопроизводства.

Так, Стоглав - сборник постановлений церковно-земского собора, состоявшегося в 1551 г. в Москве, указывает на постоянные споры между церковью и государством, заключающиеся во многом в стремлении церкви ограничить передачу церквей и монастырей из ведения епископского суда под юрисдикцию государства, а со стороны государства - ограничить монастырское землевладение.

В целом можно сказать, что церковь была государством в государстве, обладавшим огромным богатством и собственным административным аппаратом, включая патриарший суд. В конце XVI в. ей принадлежала треть всех земельных владений в России.

Русскому праву было также присуще раздвоение права собственности, подобно раздвоению этого права в западноевропейском средневековом праве, на dominium directum и dominium utile.

Причиной такого раздвоения было образование вотчинного права на землю в результате наделения государством служилого класса земельными наделами - вотчинами. Собственником земли в этом случае оставалось государство, а вотчинник обладал широкими правомочиями по пользованию и распоряжению вотчиной. Как и в западноевропейском праве, вотчинное право было поставлено в тесную связь с исполнением служебной повинности его владельца.

Однако в России такое раздвоение права собственности имело свои отличительные черты:

- верховная собственность (в смысле dominium directum) была не частным правом, которое принадлежало сеньору, как в западноевропейском праве, а собственностью государственной;

- подобно Западной Европе, в России землевладение состояло в связи с дружинным элементом и выполнением служилой повинности, однако в отличие от Западной Европы, где такая повинность была следствием того, что данное лицо являлось владельцем земельного надела (лена) от верховного владельца, в России служилая повинность осуществлялась лицом, относящимся к служилому классу.

Кроме того, необходимо отметить, что государство также наделяло служилых людей под условием службы и другими участками земли - поместьями, которые не предоставляли их владельцам никаких прав распоряжения в отношении поместья.

Во всех случаях наделения землей служилых людей государство оставалось верховным собственников этой земли и могло использовать ее по своему усмотрению. В подтверждение этого факта можно привести, например, норму, содержавшуюся в Соборном уложении 1649 г., согласно которой государство могло использовать государственные земли посредством установления права частновладельческих крестьян держать под условием уплаты оброка казне различного рода промысловые угодья как на государственных землях, так и на землях других вотчинников и помещиков (отхожие земли).

Однако с развитием вотчинного и поместного землевладения стало заметно, во-первых, стремление вотчинного права к полной свободе распоряжения, а во-вторых, постепенное сближение поместья и вотчины.

На законодательном уровне указанное сближение было, в частности, закреплено в Соборном уложении 1649 г. Так, в соответствии с данным Уложением дворянам и детям боярским в установленных случаях было предоставлено право до конца жизни владеть своими поместьями при условии направления на службу даточных людей или выплаты денег.

Но самое главное то, что Уложением была допущена продажа поместных земель в вотчину. Такая продажа требовала принятия для этого именного царского указа, что тем самым превращало акт продажи в разновидность пожалования.

Результатом сближения поместий и вотчин стало то, что в первой половине XVII в. соотношение площадей поместий и вотчин было 6:4, а уже во второй половине этого века 4:6.

Итогом развития вотчинного права на землю явилось становление данного права как полноценного права частной собственности на землю.

Государственная собственность в русском дореволюционном праве

Русское дореволюционное законодательство (ст. 420 Законов гражданских) определяло право частной собственности следующим образом: "Кто был первым приобретателем имущества, по законному укреплению его в частную принадлежность, получил власть, в порядке, гражданскими законами установленном, исключительно и независимо от лица постороннего владеть, пользоваться и распоряжаться им вечно и потомственно, доколе не передаст этой власти другому, или кому власть эта от первого ее приобретателя дошла непосредственно или через последующие законные передачи и укрепления, тот имеет на это имущество право собственности"[6]. При этом согласно ст. 421 Законов гражданских от права частной собственности отличалось право собственности государственной, состоящее в верховном обладании государственными имуществами, в пользовании или распоряжении ими.

Однако, несмотря на данное деление, в юридической науке того времени царила точка зрения о том, что государство в гражданских отношениях выступает как казна - юридическое лицо и, соответственно, в области гражданского права государство наделено правами частного собственника.

Исходя из преобладавшей концепции в отношении государства - казны как субъекта гражданского права, можно сделать вывод о том, что государство как субъект права собственности должно было подпадать под действие ст. 420 Законов гражданских.

Что же касается правовой природы права государственной собственности, закрепленного ст. 421 Законов гражданских, то здесь высказывались следующие позиции.

По мнению одних авторов, несмотря на то, что право государственной собственности состоит в верховном обладании государственными имуществами, оно отличается от публичного права средних веков dominium eminens, поскольку представляет собой право государственной собственности на объекты, составляющие его частную, патримониальную собственность[7]. При этом "...право государственной собственности по его составным частям или, все равно, в его существе ничем не отличается от права частной собственности... все различие между ними может быть сведено только к тому, что в то время, как права, входящие в состав права частной собственности, а равно и порядок управления ею, законом оставлены без определения, порядок управления имуществами государственными, а также и подробности осуществления отдельных прав на эти имущества определены специальными узаконениями, до этих имуществ относящимися...".

В свою очередь, М.М. Сперанский указывал на то, что право верховного обладания соединяло в себе право собственности, а также право державное "droit de souverainete" и представляло собой право особенного рода - "dominium supereminens", принадлежащее государству[8].

Б.Н. Чичерин отмечал двоякий характер права государственной собственности, разделяя правовую природу права государственной собственности на его территорию и право государственной собственности на имущество, которое не находится в частных руках. Так, автор писал: "...относительно совокупной территории оно составляет верховное право собственности (dominium eminens); относительно же тех имуществ, которые не находятся в частных руках, это - полное право собственности. Первое состоит в вытекающем из существа государства верховном праве распоряжаться всеми вещами, находящимися в пределах территории, для общественной пользы; во втором случае государство является таким же собственником, как и частные лица, почему и права его определяются одинаковыми началами"[9].

Необходимо признать, что положения ст. 421 Законов гражданских можно рассматривать неоднозначно.

С одной стороны, в правовой доктрине господствовала концепция признания государства в гражданских отношениях как казны - юридического лица и, соответственно, обладания им имуществом на праве частной собственности; с другой стороны, законодатель целенаправленно указывал в данной статье Законов гражданских на то, что право собственности государственной отличается от права частной собственности.

Что касается особенности права государственной собственности, вытекающей из публично-правовой природы государства - права верховного обладания, то оно означало исключительное закрепление государственного имущества за самодержавной властью Императорского Величества (ст. 696 Законов гражданских), а также наличие перечня имущества, которое должно было состоять в государственной собственности (ст. ст. 406 - 410 Законов гражданских).

Необходимо отметить, что публичная собственность того времени не была однородной и состояла не только из государственного имущества. К объектам публичной собственности можно было отнести имущество городов и органов общественного самоуправления (городские управления, земские учреждения, дворянские общества и пр.), которое служило для общеполезных целей.

Так, согласно ст. 414 Законов гражданских к имуществам общественным относились следующие виды имущества:

1) имущества, дворянским обществам принадлежащие, каковы суть: дома Дворянских собраний и т.п.;

2) имущества, городам и городским обществам принадлежащие, каковы суть: городские земли, леса, мельницы и другие угодья, как внутри города, так и вне его, отведенные городам; выгоны и городские доходы;

3) имущества, принадлежащие обществам сельских обывателей;

4) имущества, приобретенные именем земства земскими учреждениями.

Отдельного освещения требуют существовавшие в то время дворцовые имущества - имущества, приписанные к содержанию разных дворцов Императорского дома (ст. 412 Законов гражданских). По своей юридической природе такие имущества разделялись на два вида:

- первые из них назывались Государевыми и принадлежали царствующему Императору. Они не могли быть завещаны, поступать в раздел и подлежать иным видам отчуждения. К.П. Победоносцев отмечал, что указанные имущества "...образуют отдельный разряд имуществ, коих особенность состоит и в том, что издержки на содержание их относятся ежегодно, по штатным исчислениям, на Государств. Казначейство..."[10]. На основании этого можно сделать вывод, что по сути, такие имущества можно было признать государственными;

- вторые составляли личную собственность особ Императорского дома и могли быть делимы по частям. Как справедливо указывал К.П. Победоносцев, "...нет прямого законного основания почесть их за государственное имущество".

В итоге можно сделать вывод, что к 1917 г. в России существовало юридически уже единое право собственности с одинаковым набором правомочий, вне зависимости от того, кто являлся обладателем этого права.

Государственная собственность в советском праве

После Октябрьской революции, с образованием Советского государства и отказом от рыночных отношений, произошла кардинальная перестройка государственного и экономического устройства, что отразилось на экономическом и правовом положении и понимании как самого права собственности, так и субъектов данного права.

Уже начиная с первого года существования Советской власти происходила национализация земли, банков, основных предприятий промышленности и др.; запрещались сделки с недвижимостью, а также частная собственность на объекты недвижимости.

Конституция РСФСР (принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г.) закрепила указанные положения, отменив частную собственность на землю; объявив леса, недра и воды общегосударственного значения, а также весь живой и мертвый инвентарь национальным достоянием и подтвердив переход всех банков в собственность Рабоче-крестьянского государства и др. (п. п. "а", "б", "д" ст. 3).

ГК РСФСР 1922 г. (ст. 52), принятый в условиях проведения в стране новой экономической политики (нэп), предусматривал три формы собственности: государственную, кооперативную и частную - и юридически закреплял право собственности как единую категорию, определяя равный набор правомочий для всех субъектов этого права: право владения, пользования и распоряжения (ст. 58). В реальности же государственная собственность носила доминирующий характер, как в экономическом, так и в юридическом плане. Это выражалось в национализации и ограничении объектов права частной собственности (ст. ст. 54 - 57), а также в отсутствии возможности для частного собственника истребовать имущество, которое было экспроприировано на основании революционного права или вообще перешло во владение трудящихся (прим. 1 к ст. 59).

Таким образом, по сути, можно было говорить о существовании юридически нескольких видов собственности.

Конституция СССР 1936 г. (утверждена постановлением Чрезвычайного VIII съезда Советов СССР от 5 декабря 1936 г.) закрепила социалистическую собственность в качестве экономической основы СССР и установила две ее формы: государственную собственность (всенародное достояние) и кооперативно-колхозную (собственность отдельных колхозов, собственность кооперативных объединений) (ст. 5). Кроме того, Конституция не предусматривала уже права частной собственности, а устанавливала право личной собственности граждан, предусматривая узкий круг объектов этого права (ст. 10).

Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. развил положения Конституции 1936 г., предусматривая уже три формы социалистической собственности (ст. 93): государственную (общенародную) собственность; собственность колхозов, иных кооперативных организаций, их объединений, а также собственность общественных организаций - и усилил доминирующее положение государственной собственности как в юридическом, так и в экономическом плане.

Так, например, право государственной собственности, по сравнению с другими видами собственности, имело право неограниченной виндикации. На требования государственных организаций о возврате государственного имущества из незаконного владения колхозов и иных кооперативных и других общественных организаций или граждан не распространялась исковая давность (ст. 90).

Приоритетный характер государственной собственности как экономической категории выражался в том, что государство признавалось собственником подавляющего большинства объектов права собственности. Правомочия граждан как собственников имущества ограничивались в возможности иметь большинство объектов на праве собственности и использовать имущество, принадлежащее им на праве личной собственности, для извлечения нетрудовых доходов (ст. 105).

Что касается субъектов права государственной собственности, то здесь необходимо сказать следующее.

1. Прежде всего изменилось отношение к государству как субъекту гражданского права. Если в дореволюционном праве государство рассматривалось в гражданских отношениях как казна - юридическое лицо, обладающее правом частной собственности на объекты этого права, то в советской юридической доктрине государство в гражданских отношениях хотя и признавалось казной, но уже не в качестве юридического лица, а как особый субъект гражданского права, наделенный властными полномочиями. В Советской России государство рассматривалось как системное образование, которое включало в себя следующие элементы: Союз ССР - центр системы, союзные республики, автономные республики, автономные области, автономные округа, административно-территориальные единицы.

Такая конструкция построения государства породила ряд правовых споров.

Так, например, возникал вопрос о том, кто является собственником государственного имущества в таком системном образовании.

С точки зрения А.В. Карасса, собственником земли, недр, воды, лесов являлись как СССР, так и союзные республики[11]. Однако такая позиция не отвечала законодательству, поскольку в соответствии со ст. 94 ГК РСФСР 1964 г. государство являлось единым собственником всего государственного имущества. Кроме того, как указывал М.И. Брагинский, признание союзных республик собственниками государственного имущества разрушало бы единство Советского государственного имущественного фонда[12].

Также существовали различные точки зрения в отношении того, кто может являться стороной гражданско-правовых отношений с участием государственной собственности.

По мнению П.П. Виткявичуса, участие государственной собственности в гражданских отношениях было связано с участием лишь самого государства или его юридических лиц[13].

В части возможности участия в отношениях собственности в гражданском обороте лишь государства данная позиция П.П. Виткявичуса была справедливо оспорена М.И. Брагинским[14], который указывал на то, что поскольку советское законодательство признавало в качестве самостоятельных субъектов гражданского права не только государство, но и входящие в его состав союзные республики, автономные республики, автономные области, автономные округа, административно-территориальные единицы, то это означало их возможность быть стороной гражданско-правовых отношений по поводу государственной собственности.

2. Основная часть имущества государства была закреплена на специально разработанном советской наукой праве - праве оперативного управления за государственными юридическими лицами - хозрасчетными, бюджетными или финансируемыми в особом порядке государственными организациями.

Тем самым фонд государственной собственности был разделен на две части: фонд нераспределенной государственной собственности и фонд государственной собственности, распределенной между государственными организациями, через которые государство опосредованно участвовало в отношениях собственности. При этом такое разделение фонда государственной собственности не подрывало его единства. Как отмечал родоначальник теории права оперативного управления А.В. Венедиктов, "отдельные госорганы лишь управляют закрепленными за ними частями этого единого фонда, но не являются собственниками их"[15].

Для того чтобы государственной организации выступать в качестве самостоятельного субъекта права, обладающего обособленным имуществом, считалось, что субъективные права государственной организации в отношении закрепленного за ней имущества на праве оперативного управления не совпадали с правами на то же имущество, которыми государство обладало в целом.

При этом возникал вопрос о том, могут ли быть одновременными участниками гражданско-правовых отношений государство в целом и государственные организации.

Одни авторы указывали на возможность участия в гражданских отношениях государства в целом наряду с государственными организациями. Другие справедливо считали, что это подрывало основы гражданско-правовых отношений с участием советской государственной собственности, поскольку указанные отношения, по сути становились отношениями целого (государства) и его части (государственная организация), а это означало отсутствие возможности признания государственных организаций в качестве самостоятельных субъектов гражданского права.

3. Государство публично-правовыми методами регулировало отношения собственности, ограничивая возможность других собственников самостоятельно участвовать в гражданском обороте. Так, деятельность государственных организаций определялась плановыми заданиями, при которой социалистическое государство соединяло "...в своих руках всю полноту государственной власти со всеми правомочиями собственника"[16]. В отношении к кооперативно-колхозной собственности, как и к собственности государственных организаций, государство "...также осуществляет политическое и хозяйственное руководство и также включает ее в единый народно-хозяйственный план...".

Таким образом, в отношениях собственности советского периода можно выделить следующие характерные черты:

- государственная собственность стала носить первостепенную роль по отношению к другим формам собственности;

- частная собственность как форма собственности была заменена на личную собственность у граждан;

- исчезло юридически единое право собственности и появилось несколько видов права собственности;

- отношения собственности были пронизаны публично-правовыми началами.

История развития института муниципальной собственности

Институт муниципальной собственности существует в системе российского права сравнительно непродолжительное время, несмотря на то, что имущественные отношения, связанные с принадлежностью имущественных благ территориальным коллективам, существовали и развивались в течение длительного периода.

В качестве прообраза муниципальной собственности предлагается выделять общинную собственность и собственность земских учреждений, утвержденных Иваном IV в ходе проведения земской реформы. В 1785 г. Екатерина II в ходе реформы местного управления издала Грамоту на права и выгоды городам Российской империи, в которой впервые на законодательном уровне было введено понятие "градского общества" как юридического лица, которому могла принадлежать недвижимая собственность, в виде общественной городской земли и зданий. Важной новеллой было указание на "город" как на субъект права. С 1785 г. городская собственность стала приобретать характер общественной, а не частно-общинной.

Позднее нормы, оформляющие институт, который в настоящее время принято называть муниципальной собственностью, были включены в различные части Свода законов Российской империи - Городовое положение, Свод учреждений и уставов строительных, Свод законов гражданских, Свод законов межевых, Свод учреждений и уставов лесных и др.

Статья 414 Свода законов гражданских предусматривала существование "общественных имуществ", к которым относились:

1) "имущества, дворянским обществам принадлежащие";

2) "имущества, городам и городским обществам принадлежащие";

3) "имущества, принадлежащие обществам сельских обывателей";

4) "имущества, приобретенные именем земства земскими учреждениями".

Таким образом, субъектом права собственности выступали особые юридические лица - земства, города и сельские общества. Е.В. Васьковский, в своем учебнике гражданского права рассматривая различные виды юридических лиц, относит их к корпорациям, выделяя следующие их особенности[17]:

1) корпорация возникает только на основании закона, в то время как иные юридические лица могут возникать из договора;

2) организация корпорации определяется законом, иных лиц - договором между членами;

3) имущество корпорации считается принадлежащим воображаемому лицу, в связи с чем, члены корпорации могут вступать в ней в сделки, являясь по отношению к ней посторонними лицами;

4) доходы и расходы корпорации относятся к ее имуществу в целом, не обременяя ее членов;

5) существование корпорации не зависит от воли ее членов;

6) после прекращения существования корпорации имущество корпорации не подлежит разделению между ее членами.

Проводя различие между корпорациями и учреждениями, он указывает, что "в корпорациях олицетворяется союз, в учреждениях - имущество". Представляется, что идея города-корпорации не утратила своей актуальности и в настоящее время. Во всяком случае, она позволяет решить ряд законодательных трудностей, не привлекая конструкцию, основанную на праве оперативного управления учреждения, которая в настоящее время заложена в ст. 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Перечисляя в ст. 414 Свода законов гражданских "имущества городам и городским обществам принадлежащие" законодатель упомянул особо городские земли, леса, мельницы и другие угодья как внутри города, так и вне его, отведенные городам, выгоны и городские доходы.

Быстрый рост населения городов в 19 в. сделал актуальным строительство новых объектов водопровода, канализации, мостовых, уличного освещения, объектов социальной сферы (больниц, богадельни, училища, народные дома и др.). К концу 19 в. крупные города были уже крупными собственниками, в том числе обладали значительной земельной собственностью. Так, Москва к концу 1915 г. владела имуществом общей стоимостью 233 млн. руб. Городские и губернские города не отставали в приобретении имущества от столичных городов. Л. Писарькова приводит данные, что в начале 20 в. трамваи имели 32 города, электрическое освещение - 86, газовое - 33, водопроводы - 204 города[18].

Городские сообщества в начале 20 в. стали также создавать собственные предприятия, которые осуществляли обслуживание городского хозяйства и приносили ощутимый доход.

Однако развитие этого института было прервано Первой мировой войной, а затем и революцией.

На месте прежних органов самоуправления были созданы местные советы. Понятие "муниципальная собственность" использовалось в законодательстве, так, в ст. 52 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. установлены различные виды собственности, а именно - "государственная (национализированная и муниципальная)". Таким образом, местные Советы распоряжались частью выделенной им государственной собственности. Распоряжение объектами, "переданными на их баланс", было существенно ограниченно именно потому, что они являлись собственностью не местных Советов, а всего государства в целом, которое одно в лице своих центральных органов обладало правом владения, пользования и распоряжения ими и в любой момент могло передать с баланса местных Советов любой объект государственной собственности на баланс республиканского или центрального государственного органа.

Процесс политических преобразований в обществе вызвал к жизни институт местного самоуправления, который с необходимостью потребовал формирования законодательных положений о праве муниципальной собственности. Первым законом, посвященным вопросам местного самоуправления, стал Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", которым было введено понятие коммунальной собственности. Муниципальная собственность впервые была упомянута в Законе РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР". В соответствии со ст. 37 указанного Закона муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории.

Важным этапом формирования объектного состава муниципальной собственности стало принятие Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

С принятием Конституции РФ 1993 г. муниципальная собственность получила конституционное закрепление.

Тесты:

1. Зарождение института права собственности произошло в:

А) США;

Б) Др. Греции;

В) Др. Риме;

Г) Египте.

2. На Руси понятие права собственности возникло не ранее:

А) 10 века;

Б) 12 века;

В) 15 века;

Г) 20 века.

3. Продажа поместных земель в вотчину была допущена:

А) Русской Правдой;

Б) Стоглавом;

В) Сводом законов русской империи;

Г) Соборным уложением.

4. В русском дореволюционном праве к объектам публичной собственности можно было отнести:

А) всё недвижимое имущество;

Б) имущество, необходимое для оборонной функции государства;

В) имущество, находящееся в собственности частных лиц;

Г) имущество, которое служило для общеполезных целей.

5. Кардинальная перестройка государственного и экономического устройства, что отразилось на экономическом и правовом положении и понимании как самого права собственности, так и субъектов данного права произошла:

А) после Октябрьской революции 1917 года;

Б) во время Великой Отечественной Войны;

В) во время Первой Мировой Войны;

Г) после реформ Столыпина.

6. Частную собственность на землю отменила:

А) Конституция РСФСР 1918 года;

Б) Конституция РСФСР 1925 года;

В) Конституция РСФСР 1937 года;

Г) Конституция РСФСР 1978 года.

7. ГК РСФСР 1922 г. (ст. 52) предусматривал три формы собственности:

А) частную, муниципальную и государственную;

Б) государственную, кооперативную и частную;

В) кооперативную, государственную и муниципальную;

Г) колхозную, кооперативную и государственную.

8. Конституция СССР 1936 г. закрепила:

А) 1 форму собственности;

Б) 2 формы собственности;

В) 3 формы собственности;

Г) 4 формы собственности.

9. Не предусматривала права частной собственности как такового:

А) Конституция РСФСР 1918 года;

Б) Конституция РСФСР 1925 года;

В) Конституция РСФСР 1937 года;

Г) Конституция РФ 1993 года.

10. Прообраз муниципальной собственности появился при:

А) Иване IV;

Б) Петре I;

В) Екатерине II;

Г) Николае I.

Дата добавления: 2015-04-24