Тема 4. Субъекты государственной и муниципальной собственности 3 страница

В законодательстве чётко определяется государственная собственность, принадлежащая Российской Федерации, и собственность, находящаяся в ведении субъектов Российской Федерации. К объектам, относящимся исключительно к федеральной собственности относятся:

- объекты, составляющие основу национального богатства страны;

- объекты, для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач;

- объекты оборонного производства;

- объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства;

- прочие объекты: предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов; предприятия и организации по производству спиртовой и ликероводочной продукции.

Закон также определяет объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации. Это, например:

- крупнейшие предприятия народного хозяйства;

- предприятия атомного и энергетического машиностроения;

- учреждения здравоохранения и народного образования;

- научно-исследовательские организации;

- предприятия телевидения и радиовещания и другие.

Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294-295 ГК.

О каком бы виде объекта государственной собственности ни велась речь, в гражданско-правовом смысле это будет имущество. По ГК РФ понятия “вещи” и “имущество” применяются как синонимы. При этом для определения термина “имущество” используется формула: имущество — это все материальное, что имеет стоимость, а также все нематериальное, что, будучи материализовано, приобретает стоимость. Понятие имущества включает акции и имущественные права. Объектом права собственности может быть именно имущество, причем имеющее некую экономическую ценность. Часть объектов человеческой деятельности может регулироваться при помощи норм права собственности, но с особым правовым режимом, так как допускают не “полное хозяйственное господство”, а лишь ограниченные возможности использования. Кроме того, есть категории, вообще не способные выступать в роли объектов права собственности по своей природе.

Между тем объект гражданского права и объект права собственности далеко не одно и то же. Как полагает В. А. Дозорцев, не всякое имущество может быть объектом права собственности, а лишь материальные вещи, ограниченные в пространстве[51]. Ни права, ни ценные бумаги, ни тем более объекты интеллектуальной собственности, по его мнению, не являются объектами права собственности. Исключением из этого правила он считает предприятие как имущественный комплекс, да и здесь в обособленном виде обязательственные требования и другие права на объекты, не имеющие вещественного характера, никак не могут входить в число объектов права собственности. Поэтому следует достаточно четко различать имущество как родовую категорию и объекты права собственности как одну из ее разновидностей. Кстати, понятия государственной собственности и государственного имущества употребляются как синонимы и в нормативных актах России.

Необходимость классификации всего многообразия объектов собственности очевидна. Крупное деление объектов государственной собственности может проводиться в зависимости от их правового режима. Известно, что еще в древнем Риме существовало разделение на общее достояние и публичное имущество. Общее достояние — то, что по естественному праву принадлежит всем (воздух, проточная вода, море), а публичное и казенное имущество принадлежит римскому народу (реки и гавани). «Римские юристы ясно различают публичное имущество народов... от общих вещей». Публичное имущество имеет совершенно особенный режим, ибо для его отчуждения необходимо согласие народа.

В настоящее время на Западе в рамках государственной собственности выделяется так называемая публичная собственность, к ней обычно относят территориальные и некоторые иные воды, морские берега, наиболее ценные полезные ископаемые и т.п. Указанные объекты являются исключительной собственностью государства. Считается, что публичная собственность может быть использована только на общее благо.

Среди объектов права государственной собственности особого внимания заслуживает регулирование права на землю.

Как упоминалось выше, право государственной собственности означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения государству. Государство как субъект права государственной собственности представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности.

Учитывая федеративное устройство России и существование двух уровней государственной власти, предусматривается, что право государственной собственности существует в виде:

- федеральной собственности;

- собственности субъектов РФ (субъектной).

На каждом уровне правомочия владения, пользования и распоряжения распределены между законодательными органами, соответствующими министерствами и ведомствами, а также местными органами самоуправления, и реализуются через систему государственных полномочий и функций управления.

Объектом права государственной собственности выступают индивидуально обособленные земельные участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований (ст. 214 ГК). Государственной земельной собственности принадлежит ведущее место. Государственные земли — наиболее обширны по площади, имеют наиболее существенную экономическую и экологическую значимость. На государственных землях размещается большинство промышленных предприятий, подавляющее большинство земель природоохранного назначения находятся в государственной собственности.

С развитием права государственной собственности связывается сложная проблема ее разграничения на право федеральной и право субъектной собственности. Проблема вызвана недостаточно ясно выраженной позицией государства относительно того, каким образом осуществить разграничение. Используются два юридически несогласованных подхода. С одной стороны, предусматривается проведение жесткого разграничения права государственной собственности физически, по объектам, и юридически. С другой, разграничение права государственной собственности одновременно предусматривается путем разграничения предметов ведения и полномочий по управлению земельными правоотношениями между государственными и субъектными органами государственной власти без физического разграничения самих земель и соответствующего закрепления самостоятельных прав собственности РФ и субъектов РФ.

Политическая поддержка первого подхода выражена в решении Правительства РФ и Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране, которое предусматривает разграничить право собственности на объекты недвижимости, включая земельные участки, между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления.

Данный подход реализован при определении правового режима некоторых категорий земель. Так, Водный кодекс РФ исходит из порядка разграничения водных объектов и соответственно земель водного фонда на федеральные и субъектные по установленным критериям. На основании Лесного кодекса РФ лесной фонд объявлен федеральной собственностью при условии передачи части лесного фонда в собственность субъектов РФ в соответствии с федеральным законом.

Одновременно, Водный и Лесной кодексы независимо от фактического разграничения устанавливают порядок согласованного совместного вынесения решений по вопросам правового режима соответствующих земель. В развитие Лесного кодекса не было принято ни одного решения относительно признания участков лесного фонда — субъектной собственностью. Водные объекты частично разграничены, однако легитимность такого разграничения вызывает сомнения, так как на основании ст. 67 Конституции внутренние воды и территориальное море ни при каких условиях не могут быть субъектной собственностью, так как не входят в территорию субъектов РФ.

При этом независимо от того, какие действия будут предприняты в этой области, оба Закона предусматривают участие государственных органов обоих уровней в управлении собственностью. Целесообразность физического проведения разграничения в этом случае, равно как и юридического оформления прав двух субъектов, ставится под сомнение.

Данное противоречивое положение порождает интересную ситуацию, когда наряду с федеральной и субъектной собственностью на землю, de facto, но вне закона существует еще один вид права государственной собственности — право некой «общей» (не разграниченной физически) государственной собственности.

Предусмотрено, что управление федеральной и субъектной собственностью осуществляете соответственно органами государственной власти РФ (ст. 71 Конституции) и субъектов РФ, хотя в большинстве случаев принцип, раздельного управления не реализуется.

Таким образом, можно сделать вывод, что правовой статус объектов государственной собственности содержится в целом ряде нормативных актов, относящихся к различным отраслям права.

Разграничение полномочий по регулированию отдельных объектов государственной собственности: земля, природные ресурсы, иные объекты

Особого внимания заслуживает юридическая дифференциация таких объектов права государственной собственности, как природные ресурсы.

Законодательство о разграничении публичной собственности в сфере природно-ресурсных отношений представляет собой обособленную и недостаточно развитую систему норм. Эти нормы содержатся преимущественно в специальных законах об отдельных природных ресурсах, например Федеральном законе «О животном мире», ст. 33-39 Водного кодекса РФ, ст. 19 Лесного кодекса РФ.

В нормах о разграничении собственности в сфере природно-ресурсных отношений содержатся общие характеристики тех объектов, которые должны или могут принадлежать тем или иным хозяйственным публичным организациям. Процедурных норм о разграничении собственности мало.

Одним из первых нормативных актов, который вплотную приблизился к комплексному решению этой проблемы, был Указ Президента РФ «О федеральных природных ресурсах». Непосредственно этим Указом юридическая дифференциация не производилась. Пунктом 3 Указа устанавливались лишь сроки и общий порядок дифференциации в будущем. Так, Правительству РФ было поручено по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ разработать и внести законодательные предложения по процедурам определения федеральных природных ресурсов, вопросам их разграничения и порядку управления государственной собственностью на природные ресурсы. Этим же органам поручалось представить перечни конкретных объектов, относящихся к федеральным природным ресурсам, для их утверждения в соответствии с законодательством. Содержащийся в самом Указе перечень признаков федеральных природных ресурсов не был исчерпывающим и окончательным. Перечень возможных признаков федеральных природных ресурсов явно был адресован Правительству РФ и должен был учитываться при подготовке нормативных актов, которыми следовало решать вопрос по существу.

И на сегодняшний день вопрос о разграничении государственной собственности в сфере природно-ресурсных отношений окончательно не решен. Федеральным законом «О животном мире» лишь провозглашено, что животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью (ст. 4). В этом Федеральном законе дается перечень только возможных признаков федеральных объектов животного мира. Федеральный закон «О животном мире» не регулирует разграничение государственной собственности, отсылая в этой части к иному федеральному законодательству. Водный кодекс РФ содержит нормы о юридической дифференциации государственного имущества (ст. 36 и 37). В Лесном кодексе РФ дано простое решение вопроса о юридической дифференциации государственного имущества. Согласно ст. 19 Кодекса лесной фонд находится в федеральной собственности. Передача части лесного фонда в собственность субъектов РФ допускается по правилам другого федерального закона (такой закон не принят). Наиболее подробная и, что немаловажно, используемая на практике юридическая дифференциация природных ресурсов произведена применительно к земле.

Российская Федерация как субъект гражданских и земельных отношений имеет определенную специфику. В научной литературе отмечается "двуличность" этого субъекта права. Так, Российская Федерация рассматривается в двух качествах: как регулятор земельных отношений в отношении всех земель, находящихся под ее юрисдикцией, и как собственник земельных участков. В связи с этим интересным является рассмотрение вопроса об особенностях правового положения объектов, находящихся в федеральной собственности, в частности о земле и земельных участках.

В качестве объектов земельных отношений Земельный кодекс РФ определяет не только земельные участки и части земельных участков, но и землю как природный объект и природный ресурс. Является ли земля объектом права собственности? Этот вопрос актуален для всех субъектов прав на землю, но особенно для такого собственника, как государство. Право собственности государства на землю рассматривается в контексте его тесной связи с правом территориального верховенства. Иногда понятия "земля" и "территория" употребляются как имеющие одно значение. Полагаем, что полностью ставить знак равенства между этими понятиями нельзя. Как отмечает О.И. Крассов, право территориального верховенства касается сферы международных отношений, а не отношений собственности на землю и иные природные ресурсы. Поэтому право территориального верховенства не связано с правом государственной собственности на природные ресурсы, в том числе на землю[52].

С определенной точки зрения норма о презумпции государственной собственности на землю, введенная Гражданским кодексом РФ (п. 2 ст. 214): "Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью" - закрепляет власть государства-суверена на землю как территорию. Считаем, что указанная норма носит конституционно-правовой аспект и не означает фактического возникновения права собственности у Российской Федерации и ее субъектов.

В настоящее время получило широкое признание мнение о том, что нормы, относящиеся к праву собственности, составляют комплексное правовое образование. Нормы о праве собственности можно найти в законах и иных правовых актах самой различной отраслевой принадлежности - Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ, законах об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов и множестве других. По мнению Ю.К. Толстого, право государственной и муниципальной собственности реализуется в правоотношениях самой различной отраслевой принадлежности[53]. Нормативно закрепленное положение о том, что земля является объектом земельных отношений, разделяют не все специалисты земельного права. О.И. Крассов высказывает мнение, что "земля как природный объект, как природный ресурс не может быть ни объектом земельных отношений, ни отношений собственности, ни каких-либо иных отношений. Объектом земельных отношений всегда является какая-то юридическая категория, отражающая наиболее характерные юридически значимые признаки соответствующего объекта природы. Объектом таких отношений является индивидуализированная часть земли, то есть конкретный земельный участок"[54].

Анализ гражданского и земельного законодательства позволяет выделить несколько значений понятия "земля". В основном понятия "земля" и "земельный участок" употребляются как синонимы. Статья 15 Земельного кодекса РФ называется "Собственность на землю граждан и юридических лиц", в самой же статье используется понятие "земельные участки". В качестве объекта государственной собственности определены "земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований" (п. 1 ст. 16 ЗК РФ). Гражданский кодекс РФ (гл. 17) в этом отношении более последователен, используя в основном понятие "земельный участок".

Отсутствие четкого разделения этих понятий можно проследить в учебной и научной литературе. Например, разделы учебников по земельному праву озаглавлены как "Право собственности на землю", в содержании же указанных глав используются понятия и "земля", и "земельный участок". При этом невозможно выделить критерий, по которому используется то или иное понятие. Можно предположить, что в этих случаях земля - это определенная совокупность земельных участков.

Второе значение понятия "земля" содержится в том же ЗК РФ, где специально отмечено, что объектом земельных отношений является "земля, как природный объект и природный ресурс". Исходя из буквального смысла указанной нормы, земля выступает в качестве объекта только как природный объект и природный ресурс, но не как объект недвижимости и объект права собственности. Это положение не согласуется с остальными нормами Кодекса. Например, в качестве принципа правового регулирования земельных отношений установлено, что "регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю" (ст. 1 ЗК РФ). Таким образом, закреплена неразрывность представлений о земле как о природном ресурсе, природном объекте и недвижимом объекте. И "земля", и "земельный участок" являются природным ресурсом, природным объектом и недвижимым имуществом одновременно. В связи с использованием земли как недвижимого объекта и объекта права земля не перестает быть природным объектом и наоборот.

В настоящее время все земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков подлежат государственному учету. В перспективе в Российской Федерации не должно остаться неучтенной земли. Вся земля в пределах нашего государства будет совокупностью земельных участков.

Сравнительный анализ перечня земельных участков, изъятых из оборота в соответствии с п. 4 ст. 27 ЗК РФ, и земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности при разграничении государственной собственности в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", показывает, что закон допускает возможность включения земельных участков, изъятых из оборота, в перечень объектов права собственности. Последний законодательный акт прямо устанавливает необходимость возникновения права собственности Российской Федерации на земельные участки, как ограниченные в обороте, так и изъятые из оборота. Например, в соответствии с подп. 1 п. 4 ст. 27 ЗК РФ исключаются из оборота земельные участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками. Такая же группа земельных участков определена для разграничения государственной собственности на землю и будет являться объектом права собственности Российской Федерации - "основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав... земель особо охраняемых природных территорий федерального значения" (ст. 3 ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю").

В научной литературе по вопросу о возможности возникновения права собственности на землю, изъятую из оборота, высказываются различные мнения. Н.А. Сыродоев пишет, что "из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами...". Это позволяет сделать вывод, что среди земель, изъятых из оборота, могут быть только земельные участки, находящиеся в федеральной собственности[55]. Таким образом, ответ на вопрос о том, может ли возникнуть право собственности на земельные участки, изъятые из оборота, положительный.

Согласно другой точке зрения, государство не может быть собственником такого имущества, как общественное достояние, к которому, в частности, можно отнести земельные участки, изъятые из оборота. Признание категории общественного достояния означает, по сути, признание двойной конструкции государственной собственности, общепризнанной за рубежом. В странах, заимствовавших идеи Кодекса Наполеона, государственная собственность делится на две разновидности: публично-правовую (domaine public d'Etat) и частноправовую (domaine prive d'Etat). К первой разновидности, по существу, являющейся категорией общественного достояния, в частности, относятся имущества общего пользования (les biens d'utilite publique). Это объекты, которые в силу своих природных свойств, то есть по объективным признакам, изначально не находились ни в чьей частной собственности, так как могли быть только в общем общественном пользовании (воздух, солнце, проточная вода, море, общественные пути сообщения и т.п.). Фундаментальный признак имуществ общего пользования состоит в том, что в силу их "физического естества" и потребительских качеств они лишаются свойств предметно-индивидуальной присваиваемости. Поэтому считалось, что такие имущества не могли принадлежать на праве собственности не только частным лицам, но и самому римскому государству.

С.А. Сосна отмечает, что в современную эпоху (по многим конституционным, гражданско-правовым и иным нормам) перечень имуществ общего пользования включает в том числе земельные участки для нужд обороны, потребностей органов власти и управления, национальные парки, заповедники, заказники, площади, общественные парки и общественные рекреационные зоны и другие объекты. Основные положения правового статуса таких объектов определяются исключительно общественным назначением, не позволяющим изъять их из сферы общего пользования, и, следовательно, невозможностью установить на них право собственности[56].

По мнению В.А. Агафонова, фиктивными оказываются форма и содержание правоотношений собственности на многие из объектов природы. По высказыванию немецкого правоведа Т. Хааса, "только то право, которое представляет неограниченное господство над вещью, включая бессрочные правомочия по... управлению вещью, является правом собственности"[57].

В качестве обоснования невозможности применения к объектам, изъятым из оборота, категории собственности в ее гражданско-правовом смысле О.Ю. Усков приводит отсутствие возможности у собственника распорядиться данными объектами, пока не изменится само их назначение. Собственность невозможна вне оборота, утверждает он, а указания законодательных актов не могут вызвать к жизни отношения собственности там, где на самом деле они отсутствуют. Несовершенство законодательства в этой сфере порождает неопределенность как в содержании права собственности, так и в понимании содержания того права, которым обладает государство в отношении объектов, изъятых из гражданского оборота[58]. Поэтому возможность возникновения права собственности Российской Федерации на объекты, изъятые из оборота, подвергается сомнению. Указанная проблема дополняется необходимостью уточнения перечня земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте, определенных ст. 27 ЗК РФ.

Можно сделать вывод, что законодательство, регулирующее отношения в области правового регулирования правового статуса объектов государственной собственности и в особенности земельных участков, нуждается в совершенствовании.

Разграничение права собственности РФ и имущественных прав юридических лиц публичного права

В гражданском обороте, наряду с физическими и юридическими лицами, принимают участие публично-правовые образования. К публично-правовым образованиям, участвующим в гражданском обороте, со времен римского права в первую очередь относится государство.

В настоящее время Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования - выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ).

Особенностью этих субъектов гражданского оборота является наделение их властными полномочиями, которые не исключают их гражданскую правосубъектность.

Для гражданского права на первый план выступают не публичные функции данного лица, а его правосубъектность. Вместе с тем государственные органы, органы местного самоуправления должны обладать определенным имуществом для выполнения своих публичных функций. Равноправие публичных образований как участников гражданского оборота достигается путем наделения их правами юридических лиц.

Признаками юридических лиц публичного права являются следующие:

- созданы на основе публично-правового акта;

- преследуют в своей деятельности публичные цели;

- наделяются властными полномочиями.

Сложность характеристики этих субъектов связана с отсутствием легального определения в отечественном и иностранном праве. Вместе с тем десятилетняя практика применения Гражданского кодекса РФ подтвердила необходимость учета особенностей регулирования отношений с участием этих лиц, и в первую очередь прав на имущество, принадлежащее публично-правовым образованиям. Режим имущественных прав юридического лица определяется его организационно-правовой формой.

Понятие юридическое лицо публично-правовых образований означает, что данный субъект гражданских отношений учрежден на основании законодательных актов, а не создан в силу гражданско-правовых договоров. К основным особенностям юридических лиц публично-правовых образований относится наделение их властными публичными полномочиями наряду с предоставлением им права участвовать в гражданском обороте.

В гражданском праве Российской Федерации юридические лица публично-правовых образований, в отличие от законодательства ряда зарубежных стран, не выделены. Исключение сделано лишь для Российской Федерации и муниципальных образований.

В ст. 124 ГК РФ отмечается, что данные публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками - гражданами и юридическими лицами.

В этом отношении необходимо обратить внимание на два момента: на возможность участия в гражданском обороте Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований и участия этих субъектов на общих условиях обычных субъектов гражданского права.

Юридические лица публично-правовых образований наделены властными публичными полномочиями. Характер этих полномочий диктует форму участия в гражданском обороте. От имени государства в гражданских отношениях чаще всего выступают государственные органы. Муниципальные образования в гражданском обороте представляют в пределах их полномочий органы местного самоуправления (п. 2 ст. 125 ГК РФ).

Государственные органы и органы местного самоуправления, как правило, наделяются правами юридического лица. В отдельных случаях идут по пути создания юридического лица с целью хозяйственного обслуживания тех или иных государственных органов.

Гражданский кодекс РФ (ст. 50) предусматривает, что юридические лица должны быть облечены в организационно-правовую форму.

Это требование справедливо и для публично-правовых образований, поскольку организационно-правовая форма определяет правовой статус имущества юридического лица.

Министерства, федеральные службы и федеральные агентства, другие ведомства по умолчанию признаются в форме государственного учреждения. Но наличие управленческих функций не определяет организационно-правовой статус юридического лица. Одним из основополагающих признаков учреждения в настоящее время является его обязательное финансирование собственником (п. 2 ст. 48 ГК РФ).

Следует помнить, что государственным органам запрещено заниматься предпринимательской деятельностью.

Вместе с тем административная реформа несколько изменила подход к вопросу об организациях, на которые возложена обязанность по выполнению отдельных функций государственных органов. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. от 23 декабря 2005 г. и от 27 марта 2006 г.) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" отмечается, что федеральные органы исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации оказывают государственные услуги (см. подп. "д" п. 2).

Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления вправе выполнять в настоящее время и автономные учреждения. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономными учреждениями признаются некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сферах науки, здравоохранения, образования и других областях.

Дата добавления: 2015-04-24