Рецепты ее лечения 2 страница

Новогодняя «газовая война» России, оставившая половину Европы без газа в разгар зимы из-за приостановки действия украинской трубопроводной системы, наглядно показала, что существующая система энергетической безопасности Европы оказалась неработоспособной.

Оказались недейственными принципы о равной ответственности за снабжение поставщиков, транзитеров и потребителей, зафиксированные в Санкт-Петербурге в 2006 г. Не сработали и положения статьи 7 ДЭХ о транзите.

Генеральный секретарь Энергетической хартии А. Мернье, комментируя кризис между Украиной и Россией, подчеркнул, что упреки в адрес хартии беспочвенные, поскольку только государства-члены имеют право инициировать процедуру разрешения споров, предусмотренную в ДЭХ, а Секретариат не имеет на это мандата. В случившемся конфликте ни одно из государств – членов, затронутых кризисом, не прибегло к указанным процедурам[181]. Договор, разработанный почти 15 лет назад, никогда не имел целью разрешение немедленных чрезвычайных ситуаций.

Генсек признал необходимость взглянуть на ДЭХ «свежим взглядом, с тем чтобы, не ставя под сомнение ценность существующего текста, попытаться укрепить Договор, например, задав ему новые задачи и новые направления». Признавая нежелательность коренного изменения ДЭХ, Мернье темнее менее признал, что Договор «должен и может быть адаптирован к меняющемуся миру». Возможными путями изменения, по мнению Мернье, могли бы явиться дополнительно принятые протоколы, декларации, толкования и др.

Завершил Мернье свое обращение следующими словами: «После кризиса страны должны быть готовы к новаторским подходам. Очевидно, что эпоха «действия по старинке» прошла. Следует признать происходящие изменения и дать на них соответствующий ответ».

Вместе с тем, говоря о ситуации, сложившейся в январе 2009 г., нельзя игнорировать и такую точку зрения, высказанную председателем правления Института современного развития И. Юргенсом, если бы Россия была в зоне хартии, т.е. ратифицировала ДЭХ, то с Украиной разбиралась как с нарушителем транзита не наша страна, а Евросоюз – потребитель топлива[182]. И газовый конфликт был бы просто судебным делом ЕС со страной-транзитером. Но как бы то ни было, конфликт произошел, а результат оказался крайне негативным для всех. Январский кризис обанкротил доверие, по крайней мере России к ДЭХ, как к действенному полноценному инструменту регулирования международных отношений в области энергетической безопасности, что вызвано отсутствием в нем новых механизмов, позволяющих действовать немедленно в любой чрезвычайной ситуации. Процедура инициирования спора по ДЭХ не предусматривает быстрых действий, а созыв чрезвычайной сессии Конференции по Энергетической хартии, согласно условиям ДЭХ, требует поддержки не менее одной трети голосов участвующих стран (статья 34(2) ДЭХ) после получения ими соответствующей просьбы, которую они могут рассматривать в течение шести недель. Нет в ДЭХ и эффективного механизма санкций, способных заставить задуматься страну-транзитера, прежде чем решиться на приостановку транзита.

Непосредственным следствием конфликта явился призыв российских руководителей к разработке новой системы энергетической безопасности.

Президент Д. Медведев предложил подготовить новую энергетическую хартию или новую версию Энергетической хартии, имея в виду ДЭХ[183]. При этом он отметил, что действующий ДЭХ в значительной мере подчинен интересам потребителя.

Во время своего визита в Финляндию 20 апреля 2009 г. Д. Медведев заявил: «Энергетическая хартия и другие документы не разрешили ряд вопросов энергобезопасности; мы эти документы не ратифицировали и не считаем себя связанными этими решениями»[184]. После чего он пообещал «партнерам по G-8, по G-20, нашим партнерам по СНГ, ближайшим соседям, таким как Финляндия», предоставить «базовый документ, который определяет вопросы международного сотрудничества в сфере энергетики, включая и предложения по транзитному соглашению».

21 апреля 2009 г. на сайте Президента России Д. Медведева был размещен итоговый текст нового российского предложения «Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы)».

Предложения России содержат три раздела. Первый – принципы международного энергетического сотрудничества, которые должны быть заложены в новый международный правовой акт. Второй раздел – это элементы соглашения о транзите, неотъемлемой частью которого будет являться договор о разрешении конфликтных ситуаций в этой сфере – в сфере транзита. И третий раздел – это перечень энергетических материалов и продуктов, на которые предполагается распространить новые правовые акты.

На пресс-конференции помощника президента А. Дворковича отмечалось, что за этими предложениями есть и подготовленный проект нормативных актов, но по нему еще не закончена юридическая внутренняя проработка, по завершении которой эти документы будут представлены на обсуждение.

В ходе пресс-конференции А. Дворкович разъяснил, что новые документы предлагаются фактически взамен Энергетической хартии, хотя, конечно, юридическое оформление может быть разным: это могут быть и изменения в Энергетическую хартию, и подготовка нового документа в связи с тем, что предлагается изменить многие принципы, добавить многие принципы, а также в связи с тем, что Энергетическая хартия сегодня не включает в себя многих важнейших игроков на мировом рынке. Наверное, переговоры стоит вести в более широком кругу о новом документе, чтобы этот круг договаривающихся стран включал в себя те страны, которые сегодня не входят в Энергетическую хартию. Речь идет о важнейших партнерах: речь идет о США, Канаде, Китае, Индии; даже Норвегия не входит в Энергетическую хартию, хотя является одним из крупнейших поставщиков нефти на мировой рынок*. Так что, наверное, все-таки нужен новый документ, но мы открыты к диалогу в любой юридической форме.

Для ознакомления с предложениями России в Приложении I приводится полный текст этого документа.

Как уже отмечалось, открывает новые предложения раздел о целях и принципах международного сотрудничества в сфере энергетики. Этот раздел не вызывает принципиальных возражений, поскольку справедливо отмечает объективную необходимость «радикального совершенствования» мировой системы глобальной энергетической безопасности, хотя и называет ее «мировой торговлей энергетическими ресурсами», что может дать повод критике документа, поскольку затрагивает в такой постановке интересы всей системы ГАТТ/ВТО. Весьма утопичной выглядит постановка вопроса об участии в новой системе всех основных стран и охвате этой системой «всех аспектов глобального энергетического взаимодействия». Существование политических, экономических и интеграционных группировок потребует много лет согласований для создания истинно универсальной по составу системы глобального взаимодействия (ГАТТ/ВТО создавалась десятилетиями и все равно является не универсальной по составу). То же относится и к универсальности предлагаемого по сути дела всемирного энергетического сообщества, которое встанет при такой постановке вопроса над всеми странами, разрешив все существующие противоречия. Проще ставить вопрос о добровольном участии, как, по сути дела, предполагается в ДЭХ.

Перечисленные составляющие новой системы практически не вносят ничего нового в предполагаемую систему в отличие от существующих

*Норвегия подписала и Энергетическую хартию, и ДЭХ, но не ратифицировала.

положений, уже зафиксированных в других подобного рода международных правовых актах. Не ясен принцип «о дисбалансах в пользу отдельных категорий участников», поскольку такие дисбалансы создаются не на бумаге документов, а потом в ходе их осуществления.

Новые концептуальные подходы и не приводят критериев, отражающих специфику энергетики, ее уникальное значение для жизнедеятельности каждой отдельной страны и мирового сообщества в целом. Отсутствует в разделе даже намек на огромное влияние сохранения глобальной энергетической безопасности для обеспечения мира и благополучия в мировом масштабе.

Раздел «Основные принципы новой правовой базы глобального энергетического сотрудничества» содержит двадцать отдельных положений, составляющих основу глобальной энергетической безопасности.

Такие принципы, как «неделимость устойчивой глобальной безопасности», «взаимозависимость», «взаимная ответственность» потребителей, поставщиков и транзитеров, «безопасность предложения и спроса» не вызывают сомнения, поскольку заимствованы из Санкт-Петербургского Плана действий 2006 г. и действительно требуют своего юридического закрепления.

Также необходимо и включение положения о государственном суверенитете над ресурсами. Кстати, весьма развернуто это положение зафиксировано в ДЭХ.

Следует учитывать, что включение положения о недискриминационном доступе к рынкам также зафиксировано в ДЭХ в статье 3 («Международные рынки»), однако следует иметь в виду, что включение этого положения в новый документ без включения аналога в отношении недискриминационного доступа к ресурсам в новых условиях может вызвать реакцию отторжения у стран-потребителей.

Положение о необходимости обеспечения охвата соглашениями всех видов энергии и энергоносителей (как это проиллюстрировано в Приложении 2) полностью повторяет номенклатуру ДЭХ, который, однако, исключает из списки такие одиозные позиции, как обрезки стволов, сучья, уголь из скорлупы орехов, продукты перегонки каменноугольной смолы и др.

Положение о транспорентности имеет весьма обширную по охвату аналогичную статью в ДЭХ (Открытость). То же относится и к положению о недискриминационном поощрении и защите инвестиций, представленное в ДЭХ целым разделом, включающим семь отдельных статей, охватывающих практически все основные элементы процесса инвестирования.

Обосновано включение в предлагаемый документ положения об обмене активами, хотя оно бы звучало более убедительно, если бы в новое предложение было включено положение ДЭХ о «взаимодополняемости» экономик в ходе энергетического сотрудничества.

Положение о недискриминационном доступе к технологиям, оказавшееся «мертворожденным» в ДЭХ, требует, бесспорно, новой редакции и разработки соответствующих мероприятий и дополнительных положений.

Бесспорна постановка вопроса о включении в новый документ положения о беспрепятственной доставке энергоресурсов, в том числе и через транзитные сети. Однако следует иметь в виду, что положение потребует безусловного признания положения о свободе транзита (а, возможно, и свободе доставки добываемого иностранными компаниями газа и нефти на территории России в другие страны), что вступает в противоречие с практической монополией «Газпрома» на транспортировку и экспорт.

Обеспечение технологической надежности всех элементов энергетической инфраструктуры, включая транзитную, бесспорно необходимо в новом документе, хотя, однако, осуществление на практике этого требования может составить проблему для России, учитывая крайнюю изношенность основных фондов в энергетике.

Крайне необходимо включение в новый документ предложенных в разделе положений об обеспечении физической безопасности энергетической инфраструктуры, о консультациях и координации энергетической политики, создании механизма раннего предупреждения с участием всех сторон будущего соглашения, необходимости повышения эффективности всех звеньев производства и потребления энергоресурсов, научно-техническом содружестве, охране окружающей среды. Имело бы смысл учесть, что ДЭХ решает эту проблему через возможность создания набора соответствующих Протоколов, охватывающих тот или иной элемент энергетического сотрудничества.

Таким образом, следует отметить, что даже беглый анализ нового предложения России показал бесспорную актуальность постановки вопроса о необходимости разработки документа, обеспечивающего глобальную энергетическую безопасность. При этом следует отметить, что половина предложений в той или иной форме уже реализована в ДЭХ, а вторая – в решениях Санкт-Петербургского саммита и усиленно пропагандировалась российской стороной при постановке вопроса о реформировании ДЭХ, что лишний раз говорит о необходимости строить новый документ на базе существующего ДЭХ.

Третьей составляющей частью нового предложения, внесенного в документ в виде приложения, являются предложения о соглашении, гарантирующим безопасность транзита энергоресурсов. Эта часть в значительной степени покрывается уже согласованными положениями разрабатываемого Протокола к ДЭХ по транзиту, либо статьей 7 ДЭХ. Вместе с тем, требует дальнейшего изучения приемлемость предложения по разработке механизма оптимизации транзита, поскольку оно неизбежно вызовет спор о принципах такой оптимизации, имея в виду, к примеру, что транспортировка по суше ресурсов из России будет стоить намного дешевле, чем транспортировка по дну Балтийского и Черного морей и, следовательно, ей надо отдавать предпочтение.

Итак, Правительство России вынесло на обсуждение мирового сообщества новые предложения о необходимости укрепления глобальной энергетической безопасности и рассчитывает на широкое обсуждение предлагаемого нового документа.

Подходя к строительству новой системы энергетической безопасности, по нашему мнению, можно было бы рассмотреть три возможные сценария.

Первый сводится к организации переговоров для всего мирового сообщества по разработке всеобъемлющего международного документа по обеспечению глобальной энергетической безопасности, включающего и проблемы транзита. По нашему мнению, организация такого мероприятия потребовала бы многих лет усилий, трудностей с нахождением консенсуса при наличии множественности национальных подходов к решению проблемы. Во всяком случае, такое решение возможно лишь как долгосрочное мероприятие по линии ООН, скажем, в рамках одного из специализированных органов, например, ЮНКТАД (Конференция ООН по торговле и развитию).

Второй сценарий мог бы быть реализован в рамках переговоров по разработке нового Соглашения с ЕС по партнерству и сотрудничеству (СПС). Однако можно заранее предвидеть, что реализация этого сценария будет обречена на неудачу в решении вопроса об обеспечении бесперебойности транзита, поскольку в каждом отдельном случае дополнительно к СПС, с его пока что несогласованными положениями о транспортировке российских энерготоваров через территорию ЕС, будет необходимо заключать трехсторонние соглашения о транзите российских грузов через Украину, Беларусь и Турцию. К тому же этот вариант сценария решает проблему энергобезопасности лишь на двусторонней основе, распространяясь на ЕС и РФ.

Самым быстрым, самым эффективным и самым результативным сценарием разработки нового документа, решающего проблему обеспечения международной энергобезопасности, включающей проблему обеспечения безопасности транзита, по нашему мнению, является путь модернизации существующего ДЭХ с его основными принципами, сохраняющими свое значение и сегодня дня, уточнения некоторых положений ДЭХ и добавления новых, актуальных в современных условиях.

Именно этот подход применяет уже российская сторона в своей деятельности в рамках ДЭХ в последние два года, доказывая публично необходимость модернизации ДЭХ, в том числе, в свете решений Санкт-Петербургского саммита 2006 г.

Важно учитывать, что ДЭХ уже охватывает практически все страны, заинтересованные в решении транзитных проблем, за исключением разве что Индии и ряда стран ОПЕК, причем всем этим странам ничто не мешает присоединиться к Договору.

Во-вторых, ДЭХ является пока что единственным в мировой практике многосторонним документом, регулирующим, помимо инвестиционных и торговых, проблемы транзита энергоносителей.

В-третьих, сценарий реформы ДЭХ позволил бы нам завершить переговоры по разработке Протокола по транзиту, в проекте которого уже достигнуты важные договоренности, отвечающие интересам России, включая определение Наличных Мощностей, Право Первого Отказа (в завуалированной форме), запрет несанкционированного отбора газа др. Очевидно, что эти преимущества весьма трудно будет получить в любых новых переговорах. И, наконец, в четвертых, Россия в этом случае выступила бы не как разрушитель ДЭХ, а наоборот, как его спаситель от неминуемого дефолта его практической значимости, а это многократно повысило бы имидж страны и ее инвестиционного климата.

Первая реакция на предложения России была отрицательной со стороны Запада в лице Евросоюза. Еврокомиссар по энергетике Андрис Пиебалгс 30 апреля заявил об отказе Евросоюза от реформ в энергетике, предложенных президентом России Д. Медведевым, которые, помимо прочего, подразумевали изменение Энергетической хартии. По его словам, основной документ Евросоюза, регламентирующий энергополитику, не может быть изменен. «Энергетическая хартия была подписана и ратифицирована странами, и заменить ее невозможно», - заявил он. Представитель Евросоюза считает, что предложенная Россией концепция имеет слишком глобальный характер[185].

Важно отметить, что предложение России последовало за некоторыми изменениями в энергополитике Евросоюза. Так, в марте ЕС и Украина подписали соглашение о модернизации украинской газотранспортной системы, где роль России не была предусмотрена. Кроме того, в конце апреля Евросоюз одобрил план по либерализации рынка энергетики, который может уменьшить влияние в Европе российского монополиста «Газпрома».

Кроме того, 26 апреля премьер-министр Болгарии Сергей Станишев потребовал в обмен на поддержку российского газового проекта «Южный поток» изменить газовое соглашение на условиях, невыгодных для России. После переговоров с ним премьер-министр России Владимир Путин заявил, что не видит смысла сохранять подпись России под Энергохартией[186].

В этих условиях на сегодня, несмотря на резкие заявления российских лидеров, наиболее возможным вариантом к достижению компромисса смотрится третий сценарий, предусматривающий реформирование ДЭХ. К тому же работа по его осуществлению уже началась в стенах Энергохартии.

Дело в том, что в 2009 г. по линии ДЭХ начался традиционный, проводимый раз в пять лет, процесс обзора деятельности в рамках ДЭХ в целях разработки рекомендаций в отношении адаптации ДЭХ к новым условиям современности, в ходе которого могли бы быть рассмотрены предложения России. Результаты этого рассмотрения будут обсуждены на ХХ Конференции по Энергетической хартии, которая состоится в конце 2009 г. Такой вариант развития событий предусматривает возможность рассмотрения российских предложений по транзиту в ходе предполагающихся переговоров по Протоколу к ДЭХ по транзиту. Принцип этих переговоров – «ничто не считается согласованным до тех пор, пока не будет согласован весь текст», позволяет российской стороне внести дополнительные предложения. К тому же, это делает возможным использовать предлагаемые Россией новые предложения в ДЭХ и сопутствующие документы. Для этого нужна серьезная подготовка российской делегации, вооружение ее убедительными аргументами для отстаивания конструктивных предложений российской стороны, необходимо заблаговременно привлечь наших союзников из числа членов ДЭХ для усиления российской позиции. К тому же, по словам бывшего заместителя Генерального секретаря Энергетической хартии А. Конопляника, специалисты «Газпрома» подготовили проект соглашения по транзиту, дополняющий ДЭХ и Протокол ДЭХ по транзиту[187]. В этом документе, как утверждается, предусмотрена возможность создания системы международных комиссий, уполномоченных регулировать чрезвычайные ситуации с транзитом в случае угрозы их возникновения.

Завершая главу, автор хотел бы высказать общее замечание, что на современном этапе главное, о чем должны заботиться державы, это укрепление всеми способами доверия между странами, особенно между странами-производителями энергоресурсов и странами-потребителями. Для этого надо сменить модель развития внешнеэкономических связей, отказавшись от широко используемого принципа «взаимозависимости» на принцип построения отношений по модели обеспечения «взаимодополняемости» экономик, чему на первом этапе будет способствовать взаимообмен активами фирм и организаций стран-производителей и стран-потребителей. Претворение в жизнь новой модели развития отношений позволит не только преодолеть противоречия и разногласия, но и даст возможность в перспективе построить единый энергетический дом на европейском пространстве. И, кстати говоря, статья 2 ДЭХ «Цели Договора» именно и призывает содействовать «долгосрочному сотрудничеству в области энергетики на основе взаимодополняемости и взаимной выгоды».

Реформа ДЭХ позволит реально приблизить выполнение этой цели и одновременно укрепит глобальную энергетическую безопасность.

х

х х

Решение проблем обеспечения глобальной энергетической безопасности тесно связано с национальными интересами России.

Во-первых, в национальные интересы России входит главный результат от активного участия в поддержании глобальной энергетической безопасности, заключающийся в укреплении мира во всем мире, а также в обеспечении обстановки спокойствия и уверенности в завтрашнем дне. Эта задача решается как в интересах народов России, так и народов всего мирового сообщества.

Возможность возникновения нефтяных и сырьевых войн из-за доступа к дефицитным и увеличивающимся в цене энергоресурсам требует повседневной активной работы по укреплению глобальной безопасности и от России, и от других стран. Вместе с тем, эта деятельность должна исключать любые попытки объявить имеющиеся на земле ресурсы общечеловеческим достоянием, что в современных условиях будет означать лишь путь к большой войне. Этот путь также опасен и в свете уже начавшейся широкой экономической и политической экспансии отдельных стран во многие регионы мира, богатые ресурсами. В международной политике лозунг «кто владеет нефтью, тот владеет миром» должен оставаться только в лексиконе историков, изучающих сложные перипетии мира в ХХ веке. Создание и поддержание такой обстановки в мире тоже входит в национальные интересы России, тем более, что Россия является важнейшим игроком на мировой нефтяной арене, располагающая уникальными запасами нефти, газа и угля.

Обеспечение глобальной энергетической безопасности прямо связано и с перспективами развития взаимовыгодных внешнеэкономических связей между странами. Это особенно важно для России, так глубоко вписанной в систему международного разделения труда и широко участвующей в международном торговом обмене.

Особенно важно для обеспечения национальных интересов России поддержание и дальнейшее развитие взаимовыгодных, устойчивых, предсказуемых отношений с Евросоюзом.

Известно, как уже отмечалось ранее, что страны Евросоюза обеспечивают за счет импорта из России более чем на треть свое потребление нефти, половину потребления газа и четверть потребления угля. В свою очередь, Россия реализует в ЕС более 75% природного газа, экспортируемого из страны, почти 80% нефти, 35% нефтепродуктов, более 50% угля, значительную часть экспортируемого атомного сырья. В целом это более половины всего экспорта страны, а также значительная часть поступлений от экспортных доходов в бюджет. Таким образом, сохранение и укрепление торговых связей с Евросоюзом, в том числе и через реформированный ДЭХ, соответствует национальным интересам России, что должно учитываться как в повседневной политике страны, так и при разработке всех долгосрочных концепций внешнеэкономической стратегии и внешнеэкономических связей.

В сфере взаимоотношений с Евросоюзом важно также, что России удается торговать с получением огромного сальдо торгового баланса, питающим золотовалютные резервы страны и обеспечивающим возможность импортировать огромное количество и объемы товаров для внутреннего рынка, практически не знающего дефицита, столь характерного для предшествовавшей эпохи. Так только в 2007 г. сальдо в торговле с ЕС составило 192 млрд долл. (92 млрд долл. в 2001 г.). Достижение такого сальдо в нашу пользу, бесспорно, заслуга российского ТЭК, обеспечивающего своими товарами до 80% российского экспорта в страны-члены Евросоюза.

В сферу национальных интересов обеспечиваемой глобальной энергетической безопасности входит и создание благоприятного инвестиционного климата как в России, так и в странах, участвующих в ДЭХ и в других международных договорах. Для России это имеет особое значение, поскольку позволяет защищать российские активы за рубежом, достигшие к началу 2008 г. 255 млрд долл.[188] Бесспорно, значение глобальной энергобезопасности и для расширения возможностей по использованию иностранных инвестиций1 в России, особенно для формирования инновационного облика страны и освоения новых, труднодоступных регионов, включая шельфовые месторождения.

Трудно оспорить значение поддержания развития глобальной энергетической безопасности и для выполнения таких общечеловеческих задач, как борьба с последствиями изменения климата и искоренения голода на Земле.

Приложение 1

Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы)

Дата добавления: 2015-04-25