Комплекс служб безопасности муниципального образования: состояние и основные направления развития

Основные проблемы

и правовые основы обеспечения безопасности

Обеспечение безопасности - одна из глобальных проблем существования человеческого общества. Безопасность означает состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Основными принципами обеспечения безопасности являются: законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства, их взаимная ответственность.

Систему безопасности образуют уполномоченные органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Безопасность личности, общества и государства на территории муниципального образования обеспечивают и охраняют территориальные органы Федеральной службы безопасности (ФСБ), Министерства внутренних дел (МВД), Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС), внутренние войска, федеральные службы по надзору в отдельных сферах деятельности (промышленность, энергетика, транспорт, медицина, экология и др.). Указанные органы действуют на основе соответствующих Федеральных законов ("О милиции", "Об органах Федеральной службы безопасности", "Об обороне", "О гражданской обороне", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "Об охране окружающей среды" и др.). Органы местного самоуправления как один из уровней публичной власти оказывают содействие перечисленным органам государственной власти в решении стоящих перед ними задач.

За последние годы в России, как и во всем мире, усилилась угроза терроризма, что потребовало принятия соответствующих дополнительных мер безопасности со стороны государства и общества. Под терроризмом понимается насилие или угроза его применения в отношении физических лиц, уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества либо других материальных объектов, незаконное вмешательство или угроза незаконного вмешательства в информационные ресурсы и системы, а также иные действия, создающие угрозу гибели людей, причинения значительного материального ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий. Террористические акты совершаются в целях устрашения населения или оказания воздействия на принятие должностными лицами, органами государственной власти и местного самоуправления или международными организациями решений, обеспечивающих удовлетворение социально-политических и имущественных требований и интересов террористов.

В целях противодействия терроризму в России принят Федеральный закон "О борьбе с терроризмом". Согласно данному Закону, органы местного самоуправления, общественные объединения и организации независимо от форм собственности, должностные лица должны оказывать содействие органам государственной власти, осуществляющим борьбу с терроризмом. Для координации этой работы создаются межведомственные антитеррористические комиссии на региональном и муниципальном уровнях. Участвующие в них должностные лица органов местного самоуправления разрабатывают меры, направленные на повышение эффективности защиты населения от терроризма, осуществляют контроль выполнения предприятиями, учреждениями и организациями мер противодействия террористическим угрозам.

Система общественной безопасности как объект управления

Наряду с оказанием содействия органам государственной власти в решении глобальных проблем безопасности, органы местного самоуправления имеют собственные полномочия в сфере общественной безопасности как составной части общей системы безопасности. Федеральным законом 2003 года (с последующими изменениями и дополнениями) к вопросам местного значения в сфере безопасности отнесены:

- организация охраны общественного порядка силами муниципальной милиции (муниципальные районы и городские округа);

- организация скорой медицинской помощи, за исключением санитарно- авиационной (муниципальные районы и городские округа);

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности (поселения и городские округа);

- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на соответствующих территориях (поселения и городские округа);

- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений;

- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

- организация мероприятий по охране окружающей среды, организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на соответствующих территориях, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти (муниципальные районы и городские округа).

В систему общественной безопасности на территории муниципального образования входят направления деятельности, представленные на рис. 3.

┌─────────────────────┐ ┌────────────────────┐ ┌─────────────────────┐

│ Поддержание │ │ Безопасность │ │ Безопасность │

│ общественного │ │ дорожного движения │ │ на водах │

│порядка на территории│ │ │ │ │

└──────────┬──────────┘ └──────────┬─────────┘ └─────────┬───────────┘

└─────────────────┐ │ ┌────────────────┘

┌─────────────────────┐ ┌────┴─────┴────┴────┐ ┌─────────────────────┐

│ Пожарная │ │ Общественная │ │Первичная медицинская│

│ безопасность ├─┤ безопасность ├─┤ безопасность │

│ │ │ │ │ (скорая помощь) │

└─────────────────────┘ └────┬─────┬────┬────┘ └─────────────────────┘

┌─────────────────┘ │ └────────────────┐

┌──────────┴─────────┐ ┌──────────┴─────────┐ ┌─────────┴────────────┐

│ Санитарно- │ │ Экологическая │ │Гражданская оборона │

│ эпидемиологическая │ │ безопасность │ │и безопасность при │

│ безопасность │ │ │ │чрезвычайных ситуациях│

└────────────────────┘ └────────────────────┘ └──────────────────────┘

Рис. 3. Система общественной безопасности

Особенность услуг общественной безопасности состоит в их преимущественно профилактическом характере. Лучше всего, когда потребность в обращении к службам, предоставляющим данные услуги, у граждан не возникает. В то же время без обеспечения общественной безопасности не может нормально функционировать ни одно муниципальное образование. При этом чем крупнее населенный пункт, тем большее значение приобретают вопросы обеспечения общественной безопасности.

Ниже рассматривается роль органов местного самоуправления в решении отдельных проблем общественной безопасности. Вопросы экологической безопасности территорий ввиду их специфики вынесены в раздел 4.8.

Обеспечение общественного порядка

в муниципальном образовании

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ на органы местного самоуправления возложено обеспечение общественного порядка. Охрана общественного порядка на территории муниципального образования входит в обязанности органов милиции, которая находится в системе МВД и подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Задачами последней являются обеспечение безопасности личности, охраны собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие некоторых категорий преступлений и розыск отдельных категорий лиц. К милиции общественной безопасности относятся службы участковых уполномоченных, подразделения ГИБДД (Государственной инспекции безопасности дорожного движения), подразделения милиции вневедомственной охраны и некоторые другие.

Кроме органов МВД, милиция общественной безопасности подчиняется также соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ. Руководство милицией в муниципальных образованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые и освобождаемые от должности органами внутренних дел субъектов РФ. Начальники милиции общественной безопасности муниципальных образований назначаются и освобождаются от должности по согласованию с главами местных администраций и являются по должности заместителями начальников органов внутренних дел муниципальных образований.

Как уже отмечалось, Федеральный закон 2003 года возлагает на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов ответственность за организацию охраны общественного порядка на соответствующих территориях силами муниципальной милиции, которая не будет входить в систему МВД. В ряде городов уже проводился эксперимент по созданию органов муниципальной милиции, не входящих в систему МВД. При этом возникли такие проблемы, как взаимодействие органов муниципальной и федеральной милиции, форма для муниципальной милиции, порядок присвоения воинских званий, пенсионное обеспечение и т.п. Поскольку приемлемые решения не были найдены, эксперимент фактически провалился. Для преодоления возникших проблем необходимо принятие специального федерального закона, в котором должны быть определены права и обязанности служащих муниципальной милиции, условия и порядок контроля со стороны государства за работой данных органов. В уставах муниципальных районов и городских округов может быть предусмотрена выборность руководителя органа муниципальной милиции. Для оказания помощи в охране общественного порядка, согласно Закону РФ "Об общественных объединениях", могут привлекаться местные общественные объединения, например добровольные народные дружины, а также граждане.

Важным компонентом общественного порядка является порядок движения на улицах и дорогах, который обеспечивает ГИБДД, входящая в состав соответствующего органа МВД. Органы местного самоуправления совместно с органами ГИБДД участвуют в организации дорожного движения на территориях населенных пунктов. Они обеспечивают обустройство тротуаров, установку уличных указателей, переходов, ограждений, остановочных пунктов городского транспорта, уличного освещения. Для крупных городов обеспечение безопасности дорожного движения является весьма сложной задачей. В связи с этим одной из задач муниципальной власти является оптимизация транспортных потоков на территории города, строительство объездных дорог, путепроводных развязок, пешеходных тоннелей, установка светофоров и т.д.

Обеспечение пожарной безопасности

в муниципальном образовании

Федеральный закон 2003 года возлагает на органы местного самоуправления поселений и городских округов функцию обеспечения первичных мер пожарной безопасности на соответствующих территориях. Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону "О пожарной безопасности", под первичными мерами пожарной безопасности понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества. Первичные меры являются частью комплекса мероприятий по организации пожаротушения.

Пожарная охрана, обеспечивающая пожаротушение, подразделяется на следующие виды:

- государственная противопожарная служба, которая входит в систему МЧС;

- муниципальная пожарная охрана;

- ведомственная пожарная охрана;

- частная пожарная охрана;

- добровольная пожарная охрана.

Государственная противопожарная служба координирует деятельность других видов пожарной охраны и включает в себя федеральную противопожарную службу и противопожарные службы субъектов РФ. Важная роль в системе государственной противопожарной службы принадлежит органам государственного пожарного надзора. Они осуществляют надзор за соблюдением требований пожарной безопасности органами власти всех уровней, организациями, должностными лицами и гражданами. Они имеют право проводить соответствующие обследования и проверки, вносить предложения о выполнении мер пожарной безопасности, давать обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений, налагать в соответствии с действующим законодательством административные взыскания на граждан и должностных лиц. Органы государственного пожарного надзора уполномочены рассматривать и согласовывать в части соблюдения требований пожарной безопасности градостроительную и проектно-сметную документацию на строительство, капитальный ремонт зданий, сооружений и других объектов. Организация взаимодействия с органами государственного пожарного надзора - одна из важных задач органов местного самоуправления.

Муниципальная пожарная охрана создается органами местного самоуправления. Цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления.

Частная пожарная охрана может создаваться в населенных пунктах и организациях в соответствии с требованиями Гражданского кодекса РФ. Подразделения частной пожарной охраны оказывают услуги в области обеспечения пожарной безопасности на основе заключенных договоров.

Добровольная пожарная охрана является формой участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности. Участие в ней является формой социально значимых работ, устанавливаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов.

Органы местного самоуправления во взаимодействии с органами государственного пожарного надзора должны разрабатывать конкретные меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий, привлекать население к ее обеспечению, проводить противопожарную пропаганду и обучение населения мерам пожарной безопасности, содействовать созданию и деятельности частных пожарных служб и добровольных пожарных дружин.

Гражданская оборона и действия в чрезвычайных ситуациях

Гражданская оборона - это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении боевых действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Проведение государственной политики в области гражданской обороны возложено на уполномоченные органы, входящие в систему МЧС.

В соответствии с Федеральным законом "О гражданской обороне" (с учетом изменений и дополнений) органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:

- проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализуют планы гражданской обороны и защиты населения;

- проводят подготовку и обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения о различных опасностях, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;

- проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

- проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования муниципальных предприятий и организаций в военное время;

- создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и др.

Финансирование перечисленных мероприятий осуществляется из средств соответствующих местных бюджетов.

В соответствии с Федеральным законом "О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ" (с изменениями и дополнениями) органы местного самоуправления осуществляют ряд государственных полномочий в данной сфере. Они организуют и обеспечивают мобилизационную подготовку и мобилизацию, оказывают содействие военным комиссариатам в их мобилизационной работе в мирное время и при объявлении мобилизации, включая:

- организацию в установленном порядке своевременного оповещения и явки граждан, подлежащих призыву на военную службу по мобилизации, поставки техники на сборные пункты или в воинские части, предоставление зданий, сооружений, коммуникаций, земельных участков, транспортных и других материальных средств в соответствии с планами мобилизации;

- организацию и обеспечение воинского учета и бронирования на период мобилизации и на военное время граждан, находящихся в запасе и работающих в органах местного самоуправления и в муниципальных организациях, обеспечение представления отчетности по бронированию.

Финансирование соответствующих расходов обеспечивается из средств федерального бюджета.

В соответствии с Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" (с изменениями и дополнениями) представители местных администраций включаются в состав комиссий по постановке граждан на воинский учет. Глава местной администрации занимает должность председателя соответствующей призывной комиссии.

Для предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций локального характера органы местного самоуправления поселений и городских округов создают собственные аварийно-спасательные службы и (или) формирования. Типичными их функциями является устранение аварий бытового характера, аварий в системах жизнеобеспечения населенных пунктов, обеспечение безопасности на водных объектах и др.

Другие сферы и комплексный подход

к муниципальному управлению общественной безопасностью

Контроль состояния природной среды осуществляют территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования, находящейся в ведении Минприроды. Лишь некоторые экологически неблагополучные города имеют муниципальные экологические органы. Более подробно вопросы экологической безопасности рассматриваются в разделе 4.8.

Контроль санитарно-эпидемиологической безопасности осуществляют территориальные органы федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Они работают во взаимодействии с муниципальными органами, регулирующими деятельность предприятий торговли и общественного питания.

В ведении органов местного самоуправления поселений находится первичная (скорая) медицинская помощь.

Как видно из вышеизложенного, на органы местного самоуправления в сфере общественной безопасности возложен широкий круг собственных и государственных полномочий, реализация которых требует постоянного и оперативного взаимодействия с различными государственными структурами. Для реализации этих задач при местной администрации создается орган (в небольших муниципальных образованиях - специалист) по вопросам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций. На этот орган (специалиста) возлагаются функции по реализации на территории муниципального образования единой государственной политики и по руководству деятельностью дислоцированных на территории муниципального образования органов, уполномоченных решать задачи гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности и поисково-спасательных служб. Начальник муниципального органа ГОЧС назначается главой муниципального образования по согласованию с руководителем соответствующего органа субъекта РФ и должен иметь профессиональную подготовку по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности.

В то же время необходимо отметить, что ведомственная разобщенность различных служб общественной безопасности (милиция, ГОЧС, скорая медицинская помощь) осложняет координацию их деятельности. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере общественной безопасности требует строгого соблюдения установленного порядка их передачи, нормативно-правового обеспечения и финансирования. Территориальные отделения соответствующих федеральных органов не должны проводить на территориях муниципальных образований мероприятия, опасные для жителей, осложняющие движение на улицах и дорогах или оказывающие неблагоприятное воздействие на окружающую среду, без согласования с органами местного самоуправления. В подобных ситуациях глава муниципального образования фактически не может нести полную ответственность за общественную безопасность на территории.

В большинстве зарубежных стран функционируют муниципальная полиция, организационно обособленная от государственной криминальной полиции, и муниципальная пожарная служба. В некоторых странах имеется единая служба типа 911, включающая в себя муниципальную полицию, пожарную охрану и скорую медицинскую помощь. Создание аналогичных муниципальных служб в России является одной из актуальных задач обеспечения общественной безопасности.

Дата добавления: 2015-04-29