Жилищная политика муниципального образования: состояние и основные направления развития

Проблема обеспечения потребности человека в жилье

Потребность в жилье входит в число первичных потребностей человека, а жилищная проблема является одной из основных социальных проблем. Отсутствие жилья и плохие жилищные условия - одна из главных причин снижения рождаемости, семейных конфликтов, детской беспризорности.

Потребность человека в жилье зависит от многих факторов и в принципе безгранична. Поэтому суть жилищной проблемы заключается в дефиците жилья, рассчитанном исходя из определенных нормативов, стандартов жилищной обеспеченности. Всего выделяют четыре ступени дефицита.

Первая - абсолютный дефицит, когда количество жилых ячеек меньше числа домохозяйств.

Вторая - структурный дефицит, означающий несоответствие структуры жилищного фонда структуре семей (например, недостаток одно- и многокомнатных квартир при избытке двухкомнатных).

Третья - неудовлетворенность качественными характеристиками жилья (площадь кухни и коридора, наличие центрального отопления, горячего водоснабжения, раздельный санузел, балкон и т.д.).

Четвертая - потребность в престижном жилье повышенного качества.

Модели государственной и муниципальной жилищной политики

Под жилищной политикой понимается целенаправленная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по удовлетворению потребности граждан в жилище. В разных странах существуют различные варианты (модели) жилищной политики: либерально-реформистский, неоконсервативный и патерналистский.

Либерально-реформистский подход заключается в выделении государственных ассигнований на строительство жилья и сдаче его в наем за умеренную плату. Проведение такой политики позволяет решить проблему нехватки жилья, однако не решает проблемы его качества, так как решить ее в полном объеме за счет государственных средств практически невозможно. Более того, проведение либерально-реформистской политики в течение длительного времени порождает социальное иждивенчество в жилищной сфере и неэффективное использование финансовых ресурсов.

Неоконсервативный подход характеризуется тем, что основным способом решения жилищной проблемы является расширение индивидуального домовладения, приватизация государственного и муниципального жилья и передача управления жильем частным компаниям. Такая политика позволяет значительной части населения (среднему классу) стать собственниками жилья, однако малоимущее население имеет весьма ограниченный доступ к нему. При реализации неоконсервативной политики ограничиваются бюджетные расходы на жилищные программы, что приводит к обострению дефицита дешевого жилья при значительных масштабах пустующего дорогого.

Патерналистский подход к жилищной политике позиционирует жилье как важнейшее социальное благо, которое должно предоставить государство или предприятие-работодатель бесплатно и распределить в порядке жилищной очереди. Жилье в данном случае является не товаром, а продуктом наделения, тогда как государственное регулирование всецело вытесняет рынок. В структуре собственности на него доминирует государственный сектор. Такая политика была характерна для СССР.

Каждый из указанных подходов может быть эффективным лишь в определенный период времени и для определенных социально-экономических условий. Однако долгое применение какого-то одного варианта жилищной политики неизбежно приводит к кризису. Поэтому во многих странах для решения жилищной проблемы применяется смешанный тип жилищной политики, сочетание рынка жилья и института государственного обеспечения.

Жилищная политика в России

С начала перехода к рыночным отношениям основная часть государственного жилья в нашей стране была передана в муниципальную собственность, включая ведомственный жилищный фонд, передававшийся муниципалитетам в процессе приватизации государственных предприятий. Более половины жилья, переданного в муниципальную собственность, было приватизировано, причем бесплатно. Общие объемы жилищного строительства в России резко снизились, в особенности государственного и муниципального жилья. Очередь на получение бюджетного жилья продвигалась крайне медленно. В связи с этим потребовался переход к новой жилищной политике.

Жилищная политика, сформировавшаяся в России в начале XXI столетия, характеризуется переходом от преимущественно патерналистского к преимущественно неоконсервативному подходу и основывается на следующих отправных положениях.

1. Бесплатное жилье в порядке очереди предоставляется только нуждающимся в нем малоимущим и некоторым другим категориям граждан на условиях социального найма. Оно находится преимущественно в муниципальной (в отдельных случаях в государственной) собственности и не подлежит приватизации.

2. Остальные граждане, проживающие в неприватизированных жилых помещениях (кроме специализированного жилищного фонда), могут приватизировать их бесплатно в период до 2007 года или заключить договор коммерческого найма с собственником жилого помещения. В этот же срок малоимущие граждане, ранее приватизировавшие свои жилые помещения, имеют право передать их в муниципальную (в отдельных случаях в государственную) собственность и заключить на них договор социального найма при условии, что они являются для них единственным местом постоянного проживания и свободны от обязательств перед другими лицами.

3. Граждане, желающие улучшить свои жилищные условия и не являющиеся малоимущими, приобретают жилые посещения на рынке жилья с использованием различных кредитных механизмов, для чего в России формируется рынок доступного жилья.

Указанные отправные положения нашли свое отражение в новом Жилищном кодексе РФ, принятом в 2004 году. Из других документов, определяющих жилищную политику в современной России, необходимо отметить Федеральную целевая программу "Жилище" на 2002 - 2010 годы. Разработана также международная программа развития жилищного строительства в России "Дом для вашей семьи". В рамках программы "Жилище" разработаны подпрограммы "Свой дом" и "Сельский дом". В настоящее время также осуществляется реализация национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", предполагающего обеспечение жильем населения за счет ипотечного кредитования. Важным нормативным документом для развития жилищного строительства является Градостроительный кодекс РФ, регламентирующий размещение жилых домов и нормы застроек, влияя тем самым на характеристики предложения жилья.

Установлен федеральный стандарт жилищной обеспеченности: 18 кв. м общей площади на человека для семьи из 3 и более человек, 42 кв. м на семью из 2 человек, 33 кв. м или однокомнатная квартира на семью из 1 человека. Однако в настоящее время этот стандарт используется только для расчета бюджетных трансфертов на жилищное строительство, а установление конкретных нормативов предоставления жилой площади с учетом местных условий отнесено к компетенции муниципальных образований.

Главной задачей жилищной политики является повышение уровня обеспеченности граждан собственным жильем на основе формирования рынка доступного жилья. Решение данной задачи требует взаимоувязанного решения вопросов увеличения платежеспособного спроса населения и возможностей его удовлетворения на рынке существующего жилья и при увеличении жилищного строительства. Одним из основных механизмов приобретения жилья гражданами является ипотека, при которой занимаемое семьей помещение вносится в качестве залога при приобретении нового или улучшенного жилья.

Формирование рынка доступного жилья в России осложняется наличием ряда проблем. Основные из них и их причины показаны на рис. 21.

┌───────────────────────┐

│ Проблемы и их причины │

└──────────┬────────────┘

┌──────────────────────┴──────────────────────┐

┌─────────┴─────────┐┌──────────────────┐┌──────────────┴────────────────┐

│ Значительная ││ Отсутствие ││ Низкий уровень │

│диспропорция между ││ эффективной ││ жилищного │

│ потребностями ││ системы ││ строительства │

│населения в жилье и││ долгосрочного ││ │

│ платежеспособным ││ жилищного ││ │

│ спросом ││ кредитования ││ │

├───────────────────┘├──────────────────┘├───────────────────────────────┘

│┌──────────────────┐│┌─────────────────┐│┌──────────────────────────────┐

││ Низкий уровень │││ Ограниченность │││ Недостаточность предложения │

├┤доходов населения │├┤ долгосрочных │├┤инфраструктурно-подготовленных│

││и высокие цены на │││ кредитных │││ земельных участков под │

││ жилье │││ресурсов у банков│││ жилищное строительство │

│└──────────────────┘│└─────────────────┘│└──────────────────────────────┘

│┌──────────────────┐│┌─────────────────┐│┌──────────────────────────────┐

││ Слабое развитие │││ Высокие риски │││ Несоответствие качества │

││ системы │├┤ невозврата │││ производства работ и │

├┤ долгосрочного │││ кредитов │├┤ строительных материалов │

││ жилищного ││└─────────────────┘││ высокому уровню цен на жилье │

││ кредитования ││┌─────────────────┐│└──────────────────────────────┘

│└──────────────────┘││ Длительная и ││┌──────────────────────────────┐

│┌──────────────────┐││ дорогостоящая │││ Отсутствие в большинстве │

││ Высокие │││ процедура учета │├┤ городов правил │

├┤процентные ставки │├┤ и регистрации │││ землепользования и застройки │

││ по кредитам │││ прав и сделок ││└──────────────────────────────┘

│└──────────────────┘││ на рынке жилья ││┌──────────────────────────────┐

│┌──────────────────┐│└─────────────────┘││Высокий уровень монополизации │

││ Недостаточный ││┌─────────────────┐├┤рынка жилищного строительства │

││уровень накоплений│││ Несовершенная ││└──────────────────────────────┘

││граждан для оплаты│││ система ││┌──────────────────────────────┐

││первого взноса за │││ налогообложения │││ Ограниченность кредитования │

└┤ получение │└┤ участников │└┤ застройщиков │

│ ипотечных │ │ рынка жилья │ └──────────────────────────────┘

│жилищных кредитов │ └─────────────────┘

└──────────────────┘

Рис. 21. Основные проблемы, сдерживающие развитие рынка

доступного жилья, и их причины

В целях решения указанных проблем в 2004 году был принят пакет из более чем 20 федеральных законов, которые призваны создать условия для формирования рынка доступного жилья. В частности, они призваны:

- обеспечить доступность приобретения жилья для населения путем развития банковского сектора, предоставляющего гражданам долгосрочные (на 10 - 15 лет) кредиты на приобретение или строительство жилья под залог имеющегося у них жилья (ипотека) и при умеренных процентных ставках. Предполагается развитие различных форм жилищного кредитования населения: для приобретения готового жилья, для участия в строительстве многоквартирных домов, для строительства индивидуальных домов и др.;

- обеспечить защиту прав собственности граждан на жилье на основе государственных систем учета и регистрации прав на недвижимость. В рамках системы государственной регистрации предполагается усилить гарантии прав добросовестных приобретателей жилья (т.е. купивших на законных основаниях жилье, оказавшееся обремененным обязательствами перед другими гражданами) и гарантии возмещения ущерба стороне, права которой были нарушены;

- защитить права кредиторов, создав возможность обращения взыскания на жилье - предмет ипотеки в случае невыполнения обязательств по кредитному договору. Иными словами, неплательщик по кредиту может быть в законном порядке выселен из занимаемого им жилья. Эта мера должна обеспечить баланс интересов кредиторов и заемщиков, снизить кредитные риски и, как следствие, снизить процентные ставки по ипотечным кредитам для населения;

- обеспечить доступ банков, кредитующих жилищное строительство, к новым долгосрочным кредитным ресурсам пенсионной и страховой систем путем развития рынка ипотечных ценных бумаг;

- совершенствовать системы государственной регистрации прав на недвижимость и учета объектов недвижимости, обеспечить повышение прозрачности, надежности и информационной доступности этих систем, снижение затрат и времени обслуживания для участников рынка жилья, отменить обязательное нотариальное удостоверение договоров ипотеки;

- снизить административные барьеры доступа инвесторов на рынок жилищного строительства, получения земельного участка. Предоставлять в собственность застройщикам жилья сформированные (подготовленные к застройке) земельные участки на торгах, причем до начала инвестиционного процесса и на конкурсной основе. Это обеспечит возможность привлечения застройщиками кредитных ресурсов на строительство под залог земельных участков и возводимого жилья.

Реализация данного пакета законов позволит существенно расширить платежеспособный спрос населения на жилье, увеличить предложение, в том числе за счет жилищного строительства, и обеспечить доступность жилья для основных групп населения.

Цели и задачи муниципальной жилищной политики

Жилищный фонд муниципального образования представляет собой совокупность всех жилых помещений на его территории, независимо от форм собственности (рис. 22). Состав муниципального жилищного фонда и формы управления им рассматривались в главе 4.

Муниципальная жилищная политика представляет собой совокупность систематически принимаемых решений и мероприятий по реализации государственной жилищной политики с целью удовлетворения потребностей населения в жилье. Ее реализация является одной из главных задач муниципальных органов власти. В каждом муниципальном образовании должны быть установлены нормативы жилищной обеспеченности, учитывающие местные условия.

┌────────────────────────────────────────────────────┐

│ Жилищный фонд муниципального образования │

└┬───────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌────────────────────────────────────────────────┐

│ │Фонд, находящийся в собственности граждан │

│┌─────────────────┐ │(индивидуальные жилые дома, построенные │

├┤ Частный ├>│и приобретенные квартиры и дома) или │

│└─────────────────┘ │юридических лиц (товарищества │

│ │собственников жилья, жилищные кооперативы и др.)│

│ └────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌────────────────────────────────────────────────┐

│ │Ведомственный фонд, состоящий в государственной │

│┌─────────────────┐ │собственности и находящийся в управлении │

├┤ Государственный ├>│государственных предприятий или государственных │

│└─────────────────┘ │учреждений, относящихся к федеральной │

│ │собственности или собственности субъектов РФ │

│ └────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌────────────────────────────────────────────────┐

│┌─────────────────┐ │ Фонд, находящийся в собственности │

├┤ Муниципальный ├>│ муниципального образования │

│└─────────────────┘ └────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌────────────────────────────────────────────────┐

│┌─────────────────┐ │ Фонд, состоящий в собственности общественных │

└┤ Общественный ├>│ объединений │

└─────────────────┘ └────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 22. Структура жилищного фонда

муниципального образования

Федеральный закон 2003 года возлагает на органы местного самоуправления городских и сельских поселений и городских округов в сфере жилищной политики две главные задачи:

- обеспечение малоимущих граждан, проживающих на территории муниципального образования и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями из муниципального жилищного фонда на условиях социального найма;

- создание условий для жилищного строительства с целью приобретения жилья иными категориями граждан.

Новый Жилищный кодекс РФ относит к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений следующие вопросы:

- учет муниципального жилищного фонда;

- установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

- ведение учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

- определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного, в том числе маневренного жилищного фонда;

- предоставление малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

- принятие решений о переводе жилых помещений в нежилые, и наоборот;

- согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;

- признание жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;

- осуществление контроля использования и сохранности муниципального жилищного фонда, его соответствия установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

- иные вопросы, предусмотренные законодательством.

Решение перечисленных вопросов призвано обеспечить конституционные права граждан на жилище на местном уровне.

Существенную роль в формировании рынка доступного жилья призваны играть органы местного самоуправления, ответственные за развитие своих территорий. Муниципалитеты, заинтересованные в увеличении объемов жилищного строительства, должны обеспечивать предложение земельных участков, обустроенных инженерной инфраструктурой. Они должны производить работы по формированию земельных участков и подготовке разрешительной документации для их предоставления под жилищное строительство на конкурсной основе. Однако необходимо решение вопросов финансирования этих работ путем муниципальных займов и поступления в местные бюджеты в полном объеме средств от продажи сформированных земельных участков.

Местные рынки жилья

В условиях рыночной экономики жилье неизбежно приобретает рыночную стоимость и цену, в силу чего на территории муниципального образования формируется местный рынок жилья. Он представляет собой систему экономических отношений субъектов, обеспечивающих перераспределение жилых помещений между собственниками. Этот рынок обеспечивает передачу прав собственности на жилищные объекты от одних юридических или физических лиц к другим.

Особенности жилья как товара показаны на рис. 23.

┌──────────────────┐ ┌───────────────────────┐

│ Длительные │ │ Физическая │

│ сроки │ │ неподвижность и связь │

│ функционирования │ │ с землей │

└───────────────┬──┘ └────┬──────────────────┘

┌──────────────┐ ┌┴─────────────────┴┐ ┌─────────────────────────┐

│ Относительно │ │ Особенности жилья │ │ Сохранение своей │

│ высокая ├─┤ как товара ├─┤ натурально-вещественной │

│ стоимость │ │ │ │ формы в течение всего │

└──────────────┘ └┬─────────────────┬┘ │ жизненного цикла │

│ │ └─────────────────────────┘

┌─────────────────┴──┐┌─────────────┴─────────────────────────────┐

│ Значительная ││ Значительная качественная неоднородность:│

│ дифференциация ││ по размеру, местоположению, времени │

│ потребителей жилья ││ постройки, внутренней планировки, отделке │

└────────────────────┘│ и коммунальным удобствам │

└───────────────────────────────────────────┘

Рис. 23. Особенности жилья как товара

Особое значение для рынка жилья имеет его местоположение. Покупатель приобретает вместе с ним определенный набор характеристик местности:

- пешеходная (транспортная) доступность к рабочим местам, магазинам, местам отдыха и развлечений;

- обеспеченность общественными услугами: школами, детскими дошкольными, медицинскими учреждениями, отделениями почтовой связи и т.п.;

- качество окружающей среды: состояние воздуха, воды, уровень шума и т.п.;

- внешний вид (ландшафт), внешние характеристики домов и участков.

Принято разделять первичный и вторичный рынки жилья. Под первичным понимается рынок нового жилья, вводимого в эксплуатацию. Под вторичным понимается рынок жилья, освобождающегося по каким-либо причинам. В условиях сокращения объемов нового жилищного строительства, снижения численности населения в России в целом и во многих муниципальных образованиях и активных миграционных процессов роль вторичного рынка жилья возрастает. Основная часть жилья приобреталась гражданами в последние годы именно на вторичном рынке.

Рынки жилья различных муниципальных образований имеют свои особенности структуры спроса и емкости. Емкость зависит от общей численности нуждающихся в улучшении жилищных условий и платежеспособности населения. При расчете емкости местного рынка жилья необходимо также учитывать выбытие из эксплуатации ветхого и аварийного жилья, а также перевод части жилых помещений в нежилые, особенно на первых этажах многоквартирных домов.

Ситуация на рынке жилья зависит от многих факторов. К основным из них относятся:

- государственная и муниципальная политика, регулирующие вопросы распределения бесплатного жилья малообеспеченным группам населения, предоставления кредитов на приобретение жилья;

- наличие и развитость инфраструктуры, обслуживающей рынок жилья: агентства недвижимости, регистрационные и нотариальные конторы и т.п.;

- территориальные особенности: климатические условия, политическая стабильность, национальные традиции, криминогенная обстановка и т.п.

Особое влияние на состояние местного рынка жилья оказывает уровень развития жилищно-коммунального комплекса. Эти вопросы рассмотрены в главе 4.

Особенно сложной проблемой для органов местного самоуправления является изыскание средств на строительство муниципального жилья для малообеспеченных граждан. Местными источниками финансовых ресурсов могут быть амортизационные отчисления, плата, взимаемая за капитальный ремонт жилья, налоги на имущество физических лиц, страховые платежи. Однако эти источники крайне ограничены. Некоторые крупные предприятия при строительстве жилья для своих работников передают часть его муниципалитетам. Кардинальное решение данной проблемы возможно только при вмешательстве государства через федеральные и региональные программы жилищного строительства.

Муниципальные органы реализации жилищной политики

Для регулирования отношений в жилищной сфере в структуре местной администрации обычно создается специальное структурное подразделение (отдел или управление по учету и распределению жилья). Его основные обязанности - ведение учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и имеющих право на получение жилья за счет муниципальных или государственных средств, установление очереди на получение жилья, в том числе по различным льготным категориям, предоставление жилья из муниципальных и иных жилищных фондов в порядке установленной очереди. В крупных городах эта структура может быть построена по районам (округам). Для решения вопросов приватизации муниципального жилья, регулирования вторичного рынка и содействия строительству с участием средств населения во многих городах создаются специальные муниципальные учреждения: агентства, жилищные центры и т.д.

Дата добавления: 2015-04-29