Расходные обязательства местных бюджетов

Виды бюджетных расходов

Классификация видов бюджетных расходов исходит, прежде всего, из того, на какие цели будут направлены бюджетные средства. В соответствии с этим фактором расходная часть местных бюджетов делится:

· на расходы, связанные с решением вопросов местного значения и установленные законодательством Российской Федерации и ее субъектов;

· расходы по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

· расходы, нацеленные на обслуживание и погашение долга по муниципальным займам и ссудам;

· ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска;

· иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов. Их средства расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления. В местных бюджетах в качестве составной части могут быть предусмотрены сметы расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

Используются также следующие классификации расходных статей местного бюджета.

По экономическому содержанию: текущие и капитальные расходы.

По функциям: расходы на образование, инфраструктуру, культуру, здравоохранение и др.

По значимости (отнесение расходов к каждой из нижеприведенных групп определяется экспертно на основе анализа текущей социально-экономической обстановки):

· первостепенные, не терпящие отлагательства;

· средней срочности;

· переносимые, не требующие немедленного реагирования.

Целевая классификация — делит расходы по имеющимся у органов местного самоуправления правам на расходование бюджетных средств. Например, средства, поступающие в местные бюджеты от приватизации, направляются исключительно:

· на содержание объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, не вошедших в имущественный комплекс приватизируемых предприятий и переданных в ведение соответствующих органов местного самоуправления;

· финансирование мероприятий по социальной защите населения;

· реализацию соответствующих инвестиционных программ.

Несмотря на все различия в рамках бюджетных классификаций, использующихся в различных странах, обычно выделяются две основные группы расходов:

Обязательные расходы — расходы на финансирование отраслей городского хозяйства, связанные с поддержанием определенного уровня его развития. Как правило, первоочередность финансирования данных расходов закрепляется нормативно, и выполнение этих работ законодательно отнесено к предметам ведения органов местного самоуправления.

Необязательные расходы — расходы на мероприятия краткосрочного характера. В большинстве случаев эти мероприятия выполняются органами местного самоуправления исходя из интересов жителей, которых эти органы представляют.

Не менее важным представляется деление расходов на текущие расходы и расходы на развитие, так как данная классификация позволяет увидеть динамику развития муниципального образования.

Спектр классификаций, применяемых в различных странах, достаточно широк. Это происходит потому, что сами расходы напрямую зависят от роли и места органов местного самоуправления в государственной системе, от того, какая часть общественных дел закреплена за ними. И все же при всем многообразии можно выделить общие черты этих классификаций. Это необходимо сделать, так как каждый из видов расходов раскрывает различные стороны бюджетного процесса.

На основании общих принципов отнесения различных видов расходов к той или иной группе выделяют политическую, административную, специфическую, функциональную и юридическую классификации расходов.

Политическая классификация предполагает разделение расходов как по вертикали (между различными уровнями власти), так и по горизонтали (между отраслями муниципального хозяйства). Основной принцип данной классификации — принцип дополнительности — предусматривает, что задание, которое может быть удовлетворительно выполнено малой единицей или учреждением, не должно поручаться структуре более высокого уровня или располагающей большим потенциалом. Данный принцип позволяет равномерно распределить нагрузки по различным уровням бюджетов и рационализировать расходы каждого из этих уровней.

Административная классификация касается разделения расходов между структурами администрации. Происходит своеобразное разделение нагрузок внутри органа местного самоуправления. Данная классификация необходима, чтобы понять, насколько эффективно действует каждая из служб муниципального образования.

Традиционно крупнейшими статьями расходов муниципальных бюджетов российских городов являются образование, жилищно-коммунальное хозяйство и здравоохранение. На них приходится в среднем соответственно 31, 19 и 15 процентов расходов, то есть в сумме около 2/3 расходов (по данным об исполнении бюджетов за 2003 год). Относительно крупными статьями расходов являются также социальная политика, промышленность, энергетика и строительство и, кроме того, управление — по 7—9 процентов на каждую.

Образование представляет собой крупнейшую статью муниципальных расходов в большинстве стран мира. Доля расходов на ЖКХ в муниципальных бюджетах российских городов в последние годы существенно снизилась, но все еще значительно выше, чем в других странах. В частности, в США расходы местных властей на образование примерно в 5 раз превышают расходы, связанные с ЖКХ.

Относительно крупными статьями муниципальных расходов в большинстве стран мира (наряду со здравоохранением и социальной политикой) являются также охрана окружающей среды и обеспечение общественной безопасности.

Расходы местных бюджетов

Федеральный закон 2003 года в сравнении с Федеральным законом 1995 года предоставляет органам местного самоуправления значительно большую самостоятельность в определении направлений расходов местных бюджетов в пределах имеющихся у них финансовых средств и с учетом закрепленных за каждым типом муниципального образования вопросов местного значения. В частности, органы местного самоуправления могут самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение отдельных вопросов местного значения.

Муниципальные минимальные социальные стандарты - это показатели объемов и качества муниципальных услуг, предоставляемых на территории конкретного муниципального образования. Они должны быть установлены органами местного самоуправления на каждый вопрос местного значения, закрепленный за муниципальным образованием и предусматривающий расходы из местных бюджетов. Примерами муниципальных минимальных социальных стандартов являются: фактический размер жилой площади и размер доходов на одного жителя, при недостижении которых он может претендовать на получение жилой площади на условиях социального найма, норматив расхода воды на одного жителя в квартирах, не оборудованных счетчиками расхода воды, частота (интервал) движения маршрутов муниципального транспорта на отдельных направлениях, доля оплаты родителями содержания ребенка в детском саду и возможные льготы по оплате и т.д. На основе этих данных определяются нормативы бюджетных расходов по соответствующим статьям. Муниципальные социальные стандарты устанавливают только объемы, качество и в отдельных случаях сроки (периодичность) предоставления бюджетных услуг. Их нельзя смешивать со стандартами безопасности, правилами технической эксплуатации, санитарными, экологическими и другими стандартами и нормативами, которые устанавливаются федеральными правовыми актами и подлежат обязательному исполнению. Установление муниципальных социальных стандартов - достаточно сложная задача, поскольку органам местного самоуправления придется выбирать между желанием предоставить большее количество бюджетных услуг и возможностями бюджетов.

Муниципальные социальные стандарты не могут применяться при выполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Нормативы бюджетных расходов на эти полномочия должны определяться соответствующими органами государственной власти на основе федеральных или региональных минимальных социальных стандартов. Таким образом, в стране возникает многоуровневая система минимальных социальных стандартов (федеральные, региональные, муниципальные), причем тот уровень бюджетной системы, который устанавливает соответствующие социальные стандарты, обязан обеспечить и их финансирование.

Органы местного самоуправления муниципальных образований, не получающих дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Органы местного самоуправления должны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Структура расходов местных бюджетов приведена на рис. 6.8.2.

┌───────────────┐

│ Расходы │

└───────┬───────┘

┌────────────────┴────────────────┐

┌────────────┴────────────┐ ┌─────────────┴───────────────┐

┌──┤ Бюджет текущих расходов │ ┌┤ Бюджет капитальных расходов │

│ └─────────────────────────┘ │└─────────────────────────────┘

│ ┌────────────────────────────┐ │ ┌────────────────────┐

├─>│ Финансирование │ ├────────>│ Капитальное │

│ │ муниципального хозяйства │ │ │ строительство │

│ └────────────────────────────┘ │ │ и реконструкция │

│ ┌────────────────────────────┐ │ └────────────────────┘

├─>│ Финансирование │ │ ┌────────────────────┐

│ │ социально-культурной сферы │ ├────────>│ Капитальный ремонт │

│ └────────────────────────────┘ │ └────────────────────┘

│ ┌────────────────────────────┐ │ ┌────────────────────┐

├─>│ Расходы на управление │ │ │ Инновационные │

│ └────────────────────────────┘ └────────>│ мероприятия │

│ ┌────────────────────────────┐ └────────────────────┘

├─>│Страхование и прочие расходы│

│ └────────────────────────────┘

│ ┌────────────────────────────┐

└─>│ Обслуживание │

│ муниципального долга │

└────────────────────────────┘

Рис. 6.8.2. Расходы местных бюджетов

Самыми крупными статьями расходов большинства местных бюджетов являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение. В некоторых муниципальных образованиях на эти три статьи расходуется до 75 - 80% бюджетных расходов. В перспективе их структура будет меняться. В частности, будут сокращаться расходы на финансирование жилищно-коммунального комплекса в связи с передачей бюджетных средств на эти цели от жилищно-эксплуатационных организаций к гражданам, причем выплата жилищных субсидий будет финансироваться через федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. Расходы на образование и здравоохранение будут сосредоточены в бюджетах муниципальных районов и городских округов, а расходы на финансирование образовательного процесса, включая заработную плату педагогических работников, передаются на уровень субъектов РФ.

В бюджете текущих расходов могут выделяться "защищенные статьи", по которым сокращение расходов недопустимо ни при каких обстоятельствах. К ним обычно относятся расходы на заработную плату, оплату коммунальных и транспортных услуг бюджетных организаций, питание в бюджетных учреждениях (больницы, детские учреждения и др.), медикаменты, выплату пособий и компенсаций и т.п.

Средства бюджета развития (капитальные расходы) расходуются на капитальное строительство, ремонт и иные инновационные мероприятия. В условиях экономического кризиса и дефицита средств на текущие расходы большинство муниципалитетов сегодня не в состоянии сформировать бюджет развития и все имеющиеся у них средства направляют на неотложные текущие нужды. Но и в экономически благополучных странах прямые бюджетные расходы на цели развития обычно невелики, и основная доля средств формируется за счет муниципальных займов.

Возможные направления повышения эффективности расходов местных бюджетов показаны на рис. 6.8.3.

┌──────────────────────┐┌──────────────────────┐┌──────────────────────┐

│ Повышение ││ Нормирование ││ Установление │

│ эффективности работы ││ расходов на оказание ││ экономически │

│ муниципальных ││ отдельных видов ││ обоснованных цен │

│ предприятий и ││ муниципальных услуг ││ и тарифов на │

│ учреждений, снижение │└───────────┬──────────┘│ муниципальные услуги,│

│ их дотационности │ │ │ расширение спектра │

└─────────────────────┬┘ │ ┌─┤ платных услуг │

│ │ │ └──────────────────────┘

┌───────────────────┐ │ ┌────────┴────────┐│

│ Усиление контроля │ └────┤ Пути сокращения ├┘

│ за расходованием ├──────┤ расходов ├┐

│ бюджетных │ └─┬───────┬───────┘│ ┌──────────────────────┐

│ средств │ │ │ │ │ Поддержка, │

└───────────────────┘ │ │ │ │ а в отдельных случаях│

┌────────────────┘ │ └─┤ прямое │

│ ┌─────────┴────────┐ │ финансирование │

┌───────────┴───────────┐ │ Конкурсное │ │ внедрения │

│ Привлечение частного │ │ размещение │ │ ресурсосберегающих │

│ бизнеса к оказанию │ │ муниципального │ │ технологий │

│ отдельных видов услуг │ │ заказа │ │ в городском хозяйстве│

└───────────────────────┘ └──────────────────┘ └──────────────────────┘

Рис. 6.8.3. Направления повышения эффективности

расходов местных бюджетов

Особое значение имеет переход от сметного финансирования бюджетных расходов по статьям экономической классификации (на заработную плату, на топливо и т.д.) к так называемому "бюджетированию по результатам". Это означает, что бюджетные средства должны выделяться не на содержание бюджетной организации, а на полученный ею результат в виде объема и качества оказанных бюджетных услуг или на достижение каких-то заданных целей (программно-целевое финансирование). Ориентация бюджетного процесса на результат является одним из основных требований утвержденной Правительством РФ Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах. В рамках данной Концепции, в частности, предусматривается:

- совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе требований к конечному результату;

- учет эффективности бюджетных расходов, в том числе на основе опросов потребителей бюджетных услуг;

- расширение самостоятельности бюджетных учреждений в части распоряжения полученными средствами в соответствии с поставленными задачами.

В конечном итоге от бюджетополучателя будут требовать не соблюдения расходов по каждой статье, а конечного результата деятельности. Внедрение такой системы финансирования только начинается, нормативная база для определения результативности каждой бюджетной услуги пока не сформирована. Для многих муниципальных услуг количественные измерители их результативности неочевидны. Решению этой задачи будет способствовать разработка муниципальных минимальных социальных стандартов. Переход на бюджетирование по результатам следует рассматривать как одно из главных направлений повышения эффективности бюджетных расходов.

Обеспечение сбалансированности

и устойчивости местных бюджетов

Муниципальные образования должны стремиться к построению сбалансированных бюджетов, в которых размеры доходов и расходов совпадают. Бюджетный кодекс РФ допускает размер дефицита местного бюджета, утвержденного представительным органом муниципального образования на очередной финансовый год, не более 10% от объема доходов бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней). Одновременно должны быть утверждены источники покрытия этого дефицита, в числе которых могут быть муниципальные займы, кредиты, поступления от продажи муниципального имущества и другие источники, установленные законодательством.

Для большинства муниципальных образований достижение устойчивых, прогнозируемых и сбалансированных бюджетов до последнего времени было практически невозможно. Это объясняется тем, что доля собственных доходов местных бюджетов для муниципальных образований в 2003 году составляла от 10 до 50%, что порождало массированные и трудно прогнозируемые финансовые потоки из региональных бюджетов в местные. В некоторых субъектах РФ разграничение доходных источников между региональным и местными бюджетами производилось таким образом, что все без исключения муниципальные образования оказывались дотационными. Бюджетное регулирование со стороны субъекта РФ через систему регулирующих налогов и дотаций чаще всего сводилось к выравниванию финансового положения всех муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. Тем самым в проигрыше оказывались "города-доноры", которые вносят основной вклад в формирование консолидированного бюджета субъекта РФ. Для них становилось выгодным иждивенчество и невыгодным наращивание собственной доходной базы, ибо это приводило лишь к сокращению дотаций в следующем году. Поэтому размер консолидированного бюджета субъекта РФ в реальном исчислении не возрастал, и с каждым годом становилось все труднее обеспечивать финансирование действительно дотационных территорий.

Другой причиной несбалансированности и неустойчивости местных бюджетов было возложение на них ряда государственных полномочий, финансируемых крайне неудовлетворительно или вовсе не финансируемых.

Федеральный закон 2003 года и новый Бюджетный кодекс РФ устанавливают принципиально иной механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и новую систему межбюджетных отношений в субъекте РФ. Эта система должна обеспечить финансовую поддержку экономически слабых муниципальных образований из регионального фонда финансовой поддержки, обеспечение сбалансированности их бюджетов и изъятие избыточных финансовых средств у доноров. Общая схема межбюджетных отношений в субъекте РФ представлена на рис. 6.8.4.

┌─────────────────────────────┐

│ Расходы бюджета субъекта РФ │

└───────────────┬─────────────┘

┌───────────────┬──────────────┼────────────┬─────────────┐

\/ \/ \/ \/ \/

┌────────────┐┌──────────────┐┌───────────┐┌────────────┐┌──────────────┐

│Собственные ││ Фонд ││ Фонд ││ Фонд ││ Фонд │

│ расходы ││ финансовой ││компенсации││ софинанси- ││муниципального│

│ субъекта РФ││ поддержки ││ ││ рования ││ развития │

│ ││ муниципальных││ ││ социальных ││ │

│ ││ районов ││ ││ расходов ││ │

│ ││ и городских ││ ││ ││ │

│ ││ округов ││ ││ ││ │

└────────────┘└───────┬──────┘└─────┬─────┘└─────┬──────┘└─────┬────────┘

/\ │ │ │ │

┌─────────┘ \/ \/ \/ \/

┌─────┴──────┐┌──────────────┐┌───────────┐┌────────────┐┌──────────────┐

│Перечисления││ Дотации на ││ Субвенции ││ Субсидии ││Субсидии для │

│ из бюджетов││ выравнивание ││на осущест-││для долевого││ долевого │

│высокодоход-││ бюджетной ││ вление ││ финансиро- ││финансирования│

│ных муници- ││обеспеченности││ отдельных ││вания инве- ││ приоритетных │

│ пальных ││муниципальных ││государст- ││ стиционных ││ социально │

│ районов ││ районов ││ венных ││ программ ││ значимых │

│ и городских││ и городских ││полномочий ││ и проектов ││ расходов │

│ округов ││ округов ││ ││ ││ │

└────────────┘└───────┬──────┘└─────┬─────┘└──────┬─┬───┘└──────┬─┬─────┘

/\ ┌───┴─────────────┴────────────┬┴─┼───────────┘ │

└───────┬────┼───────────────────────────┐ │ │ │

│ \/ │ \/ └─────────────┴─┐

┌────────┴──────────┐ ┌────────────────┴──────────────┐ │

│ Бюджеты │ │ Бюджеты муниципальных районов │ │

│ городских округов │ └──────────────────┬────────────┘ │

└───────────────────┘ ┌─────────────────┴─────────┐ │

\/ \/ │

┌─────────────────────┐ ┌─────────────────────┐ │

│ Собственные расходы │ │ Фонд финансовой │ │

│ муниципальных │ │ поддержки поселений │ │

│ районов │ └────────────┬────────┘ │

└─────────────────────┘ /\ │ │

┌─────────────────┘ \/ │

┌─────────┴──────┐ ┌────────────────────────┐ │

│ Перечисления │ │ Дотации на │ │

│ из бюджетов │ │ выравнивание бюджетной │ │

│ высокодоходных │ │ обеспеченности │ │

│ поселений │ │ поселений │ │

└────────────────┘ └───┬────────────────────┘ │

/\ │ │

│ \/ │

┌───┴───────────────┐ │

│ Бюджеты поселений │<────────────────┘

└───────────────────┘

Рис. 6.8.4. Схема межбюджетных отношений в субъекте РФ

Система этих отношений начинается с ключевого момента - ежегодного установления субъектом РФ, начиная с 2006 года, критериального (порогового) уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя для городских округов и муниципальных районов с возможной передачей муниципальным районам права установления таких уровней для поселений по единой методике. Этот уровень по сути является региональным минимальным социальным стандартом бюджетной обеспеченности. Кроме того, субъект РФ может вводить для отдельных муниципальных образований индексы бюджетных расходов (ИБР), характеризующие объективную разницу в стоимости набора бюджетных услуг, вызванную местными различиями (плотность населения, размеры территории, удаленность от регионального центра, социально-демографический состав населения). Для одного муниципального образования ИБР может быть больше единицы, для другого меньше.

Величина критериального уровня устанавливается субъектом РФ на основе прогноза доходов его консолидированного бюджета с учетом трансфертов из федерального бюджета. Получив от субъекта РФ численное значение критериального уровня на очередной финансовый год и зная свой индекс бюджетных расходов и формулу расчета дотаций, муниципальное образование имеет все исходные данные для самостоятельного расчета объема получаемых им дотаций, а следовательно, для разработки и утверждения своего бюджета. Субъект РФ имеет в своем распоряжении два механизма выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований - налоговое и бюджетное, в различном сочетании.

Налоговое регулирование состоит в том, что органы государственной власти субъектов РФ могут устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и долей федеральных налогов, закрепленных за субъектами РФ.

Особенность налогового регулирования состоит в том, что нормативы отчислений должны быть бессрочными (постоянными) и едиными для всех муниципалитетов, относящихся к одному типу (иначе произойдет возврат к системе регулирующих налогов). Поэтому объем средств, передаваемых местным бюджетам в виде дополнительных налоговых отчислений, должен зависеть от равномерности распределения налоговой базы по муниципалитетам. В тех субъектах РФ, где эта база распределена относительно равномерно, целесообразно закреплять за местными бюджетами больше налоговых доходов. В тех, где дифференциация между отдельными муниципальными образованиями велика, целесообразнее перераспределять больше средств из региональных фондов финансовой поддержки. Аналогично могут поступать муниципальные районы в отношении поселений.

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в расчете на душу населения не предполагает обязательного доведения уровня бюджетной обеспеченности всех дотационных муниципальных образований до критериального, поскольку это лишило бы их стимулов к наращиванию собственного налогового потенциала. Могут быть использованы следующие методы выравнивания.

1. Метод предоставления одинакового объема дотаций на душу населения. Так, если критериальное значение составляет 4000 рублей на человека, то объем дотаций с учетом возможностей бюджета субъекта РФ может быть установлен, например, в размере не более 2500 рублей на человека. Те муниципальные образования, в которых отставание от критериального уровня составляет менее 2500 рублей (собственный налоговый потенциал более 1500 рублей), получат дотации, позволяющие достичь критериального уровня. Те, у которых отставание превышает 2500 рублей, получат только по 2500 рублей на человека.

2. Метод пропорционального выравнивания, когда размер дотаций будет пропорционален уровню отставания бюджетной обеспеченности муниципальных образований от критериального уровня. Например, если у одного муниципального образования уровень отставания от критериального составляет 20%, а у другого - 80%, то размер дотации второму муниципальному образованию будет в 4 раза больше, чем первому, при этом ни одному из них достижение критериального уровня не гарантируется.

3. Метод выравнивания до максимально возможной (по возможностям бюджета субъекта РФ) степени достижения критериального уровня. Например, если эта цифра составляет 70% критериального уровня, то муниципальные образования с уровнем налогового потенциала свыше 70% критериального дотаций не получат, а остальные получат дотации, обеспечивающие уровень бюджетной обеспеченности 70% от критериального.

4. Комбинированные методы, предполагающие сочетание в разных пропорциях перечисленных выше методов.

Выбор того или иного метода выравнивания или их сочетания устанавливается законом субъекта РФ.

Другая модель выравнивания бюджетной обеспеченности предусмотрена для муниципальных образований, уровень обеспеченности в которых за счет доходов, собираемых на своих территориях, превышает критериальный. Если это превышение составляет не более 2,0 от среднего уровня по субъекту РФ (обсуждается вопрос о снижении данного показателя до 1,3), то все полученные доходы муниципальное образование может использовать для своих нужд. Те муниципальные образования, уровень доходов которых превышает расчетный более чем в 2 раза, оставляют у себя доходы по формуле 2 + 50% сверх этого. Излишки, изымаемые у доноров, используются для финансовой поддержки других муниципальных образований. Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым муниципальным образованиям в бюджете субъекта РФ образуется региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов. В муниципальных районах могут образовываться фонды выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в их состав.

Новый механизм бюджетного выравнивания будет стимулировать муниципальные образования (в особенности "доноров") к наращиванию своего экономического потенциала и собственной доходной базы, тем самым будут прирастать и доходы бюджетов других уровней.

Дата добавления: 2015-04-29