Потенциалы развития муниципального образования, разработка концепции и постановка целей развития 1 страница

муниципальное образование как сложная социально-экономическая система должно одновременно обладать и устойчивостью к неблагоприятным внешним воздействиям, и нацеленностью на благоприятные изменения. Управление состоянием муниципального образования позволяет поддерживать на достигнутом уровне все системы его жизнеобеспечения, объемы и качество муниципальных услуг. Управление развитием нацелено на повышение этого уровня исходя из генеральной цели муниципальной деятельности: повышения качества жизни населения.

Управление состоянием и управление развитием - две взаимосвязанные стороны муниципального управления.

В предыдущих главах при характеристике управления отдельными сферами муниципальной деятельности так или иначе затрагивались вопросы развития территории. Настоящая глава посвящена вопросам управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования.

Обеспечение устойчивого социально-экономического развития муниципального образования включает в себя ряд взаимосвязанных и последовательно решаемых задач (рис. 7.1.1).

┌───────────────────────────┐ ┌──────────────────────────┐

│ Анализ текущей социально- │ │ Анализ внешних │

│ экономической ситуации в │ │ условий │

│ муниципальном образовании │ │ │

└──────────────┬────────────┘ └───────────┬──────────────┘

└──────────────┬─────────────┘

\/

┌───────────────────────────────────┐

│ Выбор цели, направления и общей │

│ стратегии дальнейшего развития │

└─────────────────┬─────────────────┘

\/

┌───────────────────────────────────┐

│ Разложение общей цели развития на │

│ систему взаимосвязанных целевых │

│ программ (подпрограмм) │

└─────────────────┬─────────────────┘

\/

┌───────────────────────────────────┐

│ Разработка механизмов достижения │

│ целей развития │

└─────────────────┬─────────────────┘

┌──────────────────┬────┬┴─────┬─────────────┐

\/ \/ │ \/ \/

┌──────────┐┌──────────────┐│┌──────────────┐┌──────────────────┐

│Маркетинг ││Инвестиционная│││ Создание ││ Поиск │

│территории││ политика │││инфраструктуры││ и использование │

│ ││ │││ развития ││кредитных ресурсов│

└──────────┘└──────────────┘│└──────────────┘└──────────────────┘

\/

┌──────────────────────────────────────┐

│ Градоустройство и градостроительство │

└──────────────────────────────────────┘

Рис. 7.1.1. Система целей и задач комплексного

социально-экономического развития

муниципального образования

Исходной базой для планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования является анализ существующей социально-экономической ситуации, включая внутреннюю и внешнюю среду. Анализ внутренней среды позволяет делать выводы об имеющихся ресурсах, возможностях, направлениях и перспективах социально-экономического развития муниципального образования. Анализ внешних условий развития, включая общую социально-экономическую ситуацию в государстве, состояние нормативно-правовой базы, систему и подходы к управлению социально-экономическим развитием в стране и конкретном регионе, позволяет диагностировать и учитывать те проблемы, которые могут возникнуть при разработке и реализации планов и программ развития муниципального образования.

Взаимосвязь социально-экономического развития государства

и муниципальных образований

Планомерное развитие общества - одно из основных достижений человеческой цивилизации. В странах с развитой рыночной экономикой стратегическое планирование уже давно является действенным инструментом государственного регулирования экономического и социального развития.

В основе социально-экономического развития СССР лежали государственные пятилетние планы, составной частью которых были планы развития макрорегионов (крупных экономических районов), отраслей народного хозяйства, территориально-производственных комплексов, республик, краев и областей и отдельных локальных территорий (нынешних муниципальных образований). Эти планы были увязаны по срокам, объемам капитальных вложений, мощностям строительных организаций, поставкам оборудования и т.д. Основные мероприятия планов развития финансировались соответствующими министерствами и ведомствами. Для городов разрабатывались и утверждались генеральные планы развития на срок до 15 - 20 лет. Хотя они зачастую вели к неэффективному использованию ресурсов в угоду отраслевым интересам и практически никогда не выполнялись в полном объеме, они все же служили определенными ориентирами развития.

При переходе России к рыночной экономике и многообразию форм собственности прежняя система всеобщего директивного планирования социально-экономического развития страны и отдельных территорий была разрушена. В начале 90-х был выдвинут тезис о несовместимости рынка и плана. Однако вскоре стало очевидно, что необходима не отмена всякого планирования, а лишь переход от прежних методов директивного планирования к прогнозированию и индикативному планированию.

Управление социально-экономическим развитием России регулируется Федеральным законом "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". В нем содержатся положения о необходимости проведения на федеральном и региональном уровнях работ прогнозно-аналитического характера, формирования концепций и программ развития, которые используются органами законодательной и исполнительной власти при принятии конкретных решений в области социально-экономической политики. Наиболее важные положения Закона могут и должны быть использованы при разработке прогнозов, концепций и программ комплексного социально-экономического развития на муниципальном уровне.

Необходимо обеспечить взаимосвязь и взаимообусловленность развития страны, отдельных регионов и муниципальных образований. Особенно важна взаимосвязь задач регионального и муниципального развития, поскольку любой хозяйственный комплекс, являющийся объектом регионального планирования, дислоцируется на территории какого-то конкретного муниципального образования. Именно здесь протекают основные процессы социально-экономического развития. Поэтому принципы региональной политики государства и регионального планирования могут стать методологической базой для планирования социально-экономического развития муниципальных образований.

Региональное прогнозирование и планирование должно предусматривать экологически обоснованное размещение производств, что напрямую затрагивает интересы муниципальных образований. Без разрешения противоречия между развитием производства и сохранением экологического равновесия говорить об устойчивом развитии муниципальных образований не приходится.

КонсультантПлюс: примечание.

Выдержки из стенографического отчета о заседании Государственного Совета РФ "О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов" включены в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2006, N 8.

Сегодня в стране возрождается система планирования перспективного социально-экономического развития территорий. Выступая в июле 2006 года на заседании Государственного совета Российской Федерации "О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов", Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что "у субъектов Федерации появляются более широкие возможности для привлечения инвесторов в свои территории... Однако для этого потребуется системная работа по развитию инфраструктуры, по созданию благоприятной деловой среды, по совершенствованию механизмов привлечения инвесторов... При этом надо продумать пути совершенствования механизмов взаимодействия различных уровней исполнительной власти... Стратегические планы развития - это всегда крайне сложная и ответственная тема... Вместе с тем формирование планов и программ вполне совместимо с рыночными условиями хозяйствования... практически все развитые экономики и крупнейшие бизнес-корпорации вырабатывают такие стратегии развития в рыночных условиях... Критериями состоятельности региональных программ должны быть прежде всего рост объемов производства и доходов консолидированных бюджетов регионов, а также эффективное использование имеющихся финансовых, материальных и людских ресурсов".

В качестве основных рекомендаций было предложено создание и развитие отвечающей современным условиям комплексной системы социально-экономического планирования в стране, регионах и муниципальных образованиях, а также принятие федерального закона об организации разработки и реализации государственной региональной политики в Российской Федерации, которая должна обеспечить взаимосвязь региональных приоритетов страны с разрабатываемыми на региональном и муниципальном уровнях концепциями, стратегиями и программами развития.

Механизмом реализации задач социально-экономического развития всей страны и отдельных территорий являются целевые программы. Существует множество видов целевых программ, которые можно классифицировать по статусу, назначению, срокам, направленности и механизмам реализации (рис. 7.1.2).

┌──────────────────────────────────────────┐

│ Классификация целевых программ │

└─┬────────┬────────┬──────────┬─────────┬─┘

\/ │ \/ │ \/

┌────────────┐ │ ┌────────────┐ │ ┌───────────────┐

│ По статусу │ │ │ По срокам │ │ │ По механизмам │

│ │ │ │ реализации │ │ │ реализации │

└──────┬─────┘ │ └─────┬──────┘ │ └───────┬───────┘

│ │ │ │ │

┌─────────┴───────┐│┌───────┴────────┐ │ ┌─────┴──────┐

│ Федеральные │││ Краткосрочные │ │ │ Заказные │

│ Межрегиональные │││ Среднесрочные │ │ │ Конкурсные │

│ Региональные │││ Долгосрочные │ │ └────────────┘

│ Муниципальные ││└────────────────┘ │

└─────────────────┘│ │

\/ \/

┌───────────────┐ ┌───────────────────┐

│ По назначению │ │ По направленности │

└─────────┬─────┘ └────────┬──────────┘

┌────────┴────┐ ┌────────┴───────────┐

│ Комплексные │ │ Социальные │

│ Проблемные │ │ Экологические │

└─────────────┘ │ Экономические │

│ Научно-технические │

│ Специальные и иные │

└────────────────────┘

Рис. 7.1.2. Классификация целевых программ

По статусу целевые программы делятся на федеральные, межрегиональные, региональные и муниципальные.

По назначению различают комплексные целевые программы, обеспечивающие социально-экономическое развитие страны, региона или муниципального образования, и проблемные целевые программы, обеспечивающие решение одной определенной проблемы. Среди муниципальных программ преобладают проблемные.

По срокам реализации различают краткосрочные (1 год), среднесрочные (3 - 5 лет) и долгосрочные (10 - 15 и более лет) целевые программы.

По направленности решаемых проблем различают социальные, экологические, экономические, научно-технические и иные целевые программы.

По механизму реализации различают заказные целевые программы с заранее определенными исполнителями и конкурсные, когда исполнители выбираются комиссией после утверждения программы и объемов ее финансирования.

Муниципальные образования, на территории которых реализуются мероприятия федеральных и региональных целевых программ, могут получать соответствующие инвестиции из федерального и регионального бюджетов.

В последние годы усиливается связь целевых программ с бюджетным процессом. Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 года N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, одним из направлений которой является расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования. Это предполагается осуществить, в частности, путем использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ, распределения части бюджетных средств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию целевых программ.

В Концепции предлагается замена "сметного принципа планирования бюджетных расходов" на "программно-целевой" путем преобразования сметных расходов в так называемые "ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения". При этом указано, что действующие сегодня - централизованные (федеральные, региональные, муниципальные) и новые - ведомственные целевые программы "должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ".

Основными различиями между централизованными и ведомственными целевыми программами являются:

- уровень утверждения (централизованные программы утверждаются высшим органом исполнительной власти соответствующего уровня, а ведомственные - соответствующими субъектами бюджетного планирования);

- межотраслевой (централизованные программы) или внутриотраслевой (ведомственные программы) характер и значение;

- содержание программных мероприятий (централизованные программы, как правило, включают крупные по объему работ, срокам и финансированию мероприятия, ведомственные предусматривают реализацию менее крупных мероприятий или программное объединение расходов на предоставление определенного вида услуг);

- источник финансирования (централизованные программы финансируются непосредственно из бюджетов, а ведомственные - за счет средств, выделенных бюджетами конкретным субъектам бюджетного планирования).

Таким образом, централизованные целевые программы являются инструментом экономической политики, а ведомственные - инструментом бюджетного управления (планирования, отчета, анализа) органов исполнительной власти соответствующего уровня.

Реализация Концепции на местном уровне будет иметь ряд особенностей, отражающих специфику конкретных территорий. Тем самым создаются предпосылки не только для создания системы муниципальных целевых программ и повышения результативности расходов местных бюджетов, но и для выхода с отдельными муниципальными мероприятиями на региональный и федеральный уровни с целью включения их в соответствующие централизованные и ведомственные целевые программы и подпрограммы.

Полномочия местного самоуправления

в сфере социально-экономического развития территорий

Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ относит к полномочиям органов местного самоуправления принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. К вопросам местного значения муниципальных образований разных типов Закон относит разработку и утверждение генеральных планов развития поселений и схем территориального планирования муниципальных районов, установление правил землепользования и застройки, территориальное зонирование земель, контроль использования земель, экологический контроль и другие действия органов местного самоуправления, необходимые для реализации планов и программ комплексного социально-экономического развития.

Базовым документом для разработки программ социально-экономического развития муниципальных образований является Указ Президента РФ "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации" (1996 год). В этом документе указано, что основной задачей органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития является обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения и достижение тем самым политической и социальной стабильности в регионе посредством взаимосогласованных действий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Отмечено, что только действительно самостоятельные, независимые в организационном, финансовом, правовом отношении органы местного самоуправления способны успешно осуществлять региональную политику, учитывающую потребности населения.

Особую роль в социально-экономическом развитии государства и регионов играет стимулирование развития городов, располагающих крупным экономическим и научно-техническим потенциалом и могущих стать "локомотивами" и "точками роста" экономики соответствующих субъектов РФ.

Анализ социально-экономического положения

Анализ социально-экономического положения муниципального образования является необходимой предпосылкой принятия органами местного самоуправления различных управленческих решений, в том числе и в сфере комплексного социально-экономического развития территории. Он проводится путем сопоставления фактических показателей анализируемого периода с плановыми и с фактическими показателями за предшествующие годы.

Целью этого анализа является установление причин и факторов отклонения фактических показателей от плановых и от показателей предшествующих лет, выявление позитивных тенденций, которые необходимо развивать, и негативных, которым необходимо противостоять, определение узких мест и диспропорций в развитии отдельных сфер муниципальной деятельности, выявление резервов роста.

С целью разработки планов и программ развития анализ социально-экономического положения муниципального образования обычно проводится за предшествующий трехлетний период по нескольким направлениям (рис. 7.2.1).

┌────────────────────────────────────────────────────────┐

┌──┤ Направления анализа социально-экономического положения │

│ │ муниципального образования │

│ └────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐

├┤ Демографическая ├─>│Рождаемость, смертность, продолжительность│

││ ситуация │ │ жизни, состояние здоровья, миграция │

│└──────────────────┘ └──────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐

├┤ Природные ├─>│ Наличие, возможности и эффективность │

││ресурсы территории│ │ использования │

│└──────────────────┘ └──────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐

││ │ │ Состояние образования, здравоохранения, │

├┤ Социальная сфера ├─>│ культуры, науки, занятость, уровень │

││ │ │ преступности │

│└──────────────────┘ └──────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐

Дата добавления: 2015-04-29