Автономия

Зарубежная федерация

Федерация – это государственный союз, в который входят государственные образования, имеющие юридическую самостоятельность, формально ограниченную лишь правами этого союза. Слова «союз» и «договор» лежат в основе этого понятия.

Исходя из происхождения этого понятия, федерации можно разделить на две группы: договорные и недоговорные федерации. Первая группа федераций – договорные федерации – это такие союзные государства, которые возникли на основе договора будущих субъектов федерации, как правило, независимых государств. К договорным федерациям принято относить США, Швейцарию, Австралию, Малайзию и др. Второй тип федерации – недоговорная федерация – это такой случай, когда центральная государственная власть предоставляет значительную самостоятельность административным единицам, и те превращаются в субъекты федерации. Такая перестройка проводится как бы по доброй воле унитарной власти. К таким странам относится Канада, Индия, Пакистан, Нигерия. В последнем случае у субъектов федерации компетенция меньшего объема.

Характеризуя наиболее специфические отличительные черты федерации, можно выделить две группы наиболее характерных существенных признаков. Первая – это признаки фактические, вторая – юридически закрепленные или обычно закрепляющиеся в праве признаки.

К первой группе мы бы отнесли следующие четыре момента.

1. Большинство зарубежных федераций образуются не на основании национальных или этнических признаков. Зарубежные федерации объединяют государственно–политические образования по географическому признаку, признаку соседства или общих экономических, военных, таможенных, торговых интересов. США, Канада, Мексика, Австралия, ФРГ, Австрия и т.д.

2. «Отсутствие права на сецессию» (на отделение).

3. Признак неравенства членов федерации друг с другом. Иногда это называют асимметрией федерации. Штаты, провинции, земли большие по площади, по количеству населения в федерациях обычно имеют больше прав, чем штаты, меньшие по площади и менее населенные.

4. Территория федерации, союзного государства состоит из территорий субъектов федерации.

Называют также юридические (специальные) признаки федерации, которые можно свести к следующему набору:

1. Федерация, как государство, имеет общую конституцию. Федеральной конституции должны соответствовать конституции субъектов федерации и законодательство этих субъектов.

2. У субъектов федерации имеются свои конституции, которые являются признаком самостоятельного государства, но по содержанию, по духу, по букве они не могут противоречить конституции федеральной.

3. Федерация имеет законодательную, исполнительную и судебную власти, полномочия которых распространяются на территорию союзного государства. Эти органы имеют перечень предоставленных им федеральной конституцией прав, т.е. имеют свою компетенцию. Она не абсолютна, она, как правило, является «абсолютно ограниченной».

4. У субъектов федерации имеются собственные законодательные, исполнительные и судебные органы, которые имеют свою специальную компетенцию, свои полномочия. Их компетенция не совпадает с компетенцией центральных органов.

5. Существует четкое разграничение компетенции в сфере законодательства, управления и зачастую в судебной сфере между союзным государством и субъектами федерации. Это означает, что ряд вопросов решают только союзные органы, а ряд вопросов – только субъекты федерации.

6. Верховные суды федерации являются высшей судебной инстанцией для всех судов страны, включая суды субъектов федерации, и осуществляют конституционный надзор за законодательство субъектов федерации.

7. Существует федеральное гражданство, хотя в некоторых случаях формально признается гражданство субъектов федерации.

8. Важным юридическим признаком федерации следует назвать двухпалатную структуру федерального парламента.

Одним из самых важных вопросов, которые имеют значение для существования федерации, является вопрос о распределении компетенции между федерацией (центральной властью) и ее субъектами. Совокупность зафиксированных полномочий разделяется на некоторые виды:

а) есть исключительная компетенция федерации (союза);

б) есть исключительная компетенция субъекта федерации (земли, штата, провинции);

в) есть совместная или конкурирующая компетенция союза и его членов. В некоторых источниках еще называется остаточная компетенция – о ней мы поговорим чуть позже.

Исключительная компетенция федерации или союза, как правило, закрепляется в федеральной конституции. К этой компетенции (к ведению союза) обычно относятся:

· Вопросы обороны страны

· Это также иностранные дела – внешние сношения.

· Это вопросы денежного обращения – т.е. общая валюта

· Это сбор важнейших налогов, т.е. накопление средств на общеферадальные дела.

· Это организация федеральных государственных органов, которые мы называем ветвями власти;

К компетенции субъектов федерации обычно относят:

· вопросы организации местных органов самоуправления и самоуправления;

· охрану общественного порядка;

· устройство дорог и обслуживание их;

· охрану и защиту окружающей среды;

· принятие местного законодательства (гражданского и уголовного);

· вопросы культуры, образования, медицины.

Хотя в большинстве федераций наблюдается право союзных властей вмешиваться во внутренние дела членов федерации (вводить там чрезвычайное положение, контролировать законодательство).

Субъектам федерации в ряде случаев также запрещается предпринимать какие–то действия, которые относятся к исключительной компетенции союза, причем такие ограничения прямо перечисляются. Например, запрещается печатать собственную валюту, содержать войска, заключать международные договоры, вводить какие–то ограничения или льготы для граждан своего штата (провинции), которые отличались бы от привилегий, прав или ограничений жителей других провинций или штатов. Запрещается нарушать федеральную конституцию и т.д.

Понятие совместной компетенции подразумевает наличие вопросов, которые могут решаться как союзной властью, так и субъектами федерации, т.е. есть такие вопросы, которые могут решаться и наверху – союзом, и в более нижней части государственной иерархии – у субъекта федерации. Существует такое правило, что, если по вопросам совместной компетенции субъектом федерации принят акт, противоречащий федеральному закону, то он будет считаться недействительным, или может признаваться недействительным, поскольку приоритет всегда сохраняется за союзным (федеральным) законодательством.

Понятие конкурирующей компетенции является разновидностью понятия совместной компетенции. Под таким названием она закреплена в законодательстве ФРГ, Австрии и Швейцарии. Конкурирующей компетенцией, согласно ст. 30 Конституции ФРГ, является такой порядок, при котором вопросы решаются субъектом федерации, если союзные органы не принимают их к своему рассмотрению. Поэтому преимущество федерального права всегда вступает в силу, если федеральное правительство заинтересовано в этом.

В настоящее время насчитывается 20 зарубежных федераций. Федеративную форму имеет пять государств Европы (Австрия, Бельгия, ФРГ, Швейцария, Югославия). Есть четыре азиатские федерации – Индия, Малайзия, Пакистан и, с некоторыми оговорками, Объединенные Арабские Эмираты. Четыре африканские федерации – Коморские острова, Нигерия, Танзания и, тоже с оговорками, Эфиопия. Шесть федеративных государств в Америке – Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика и США. Федеративным государством является Австралия, которая относится к части света, именуемой Австралия и Океания. Если посчитать названные государства, получается 20.

Не так давно в научной литературе появился термин «гибридные формы государственного устройства» – формы, которые занимают промежуточное положение между автономией и федерацией. Такие гибридные формы, т.е. государства, которые относят к таковым, могут в некоторых случаях именоваться федерациями, в некоторых – унитарными государствами, включающими автономные единицы. Такие государства, как Папуа–Новая Гвинея, Шри–Ланка, являются гибридными государствами. Это государства, которые формально являются унитарными, но их административные единицы имеют настолько большую политическую автономию, что практически статус этих административных единиц приближен к статусу субъекта федерации.

28. Субъекты федерации в различных государствах.

Число субъектов в зарубежной федерации бывает весьма различным – от 2 до 50. Например, в бывшей Югославии было 2 субъекта федерации, это две республики – Сербия и Черногория. Бельгия имеет три субъекта федерации (регионы): Фландрия, Валлония и столица Брюссель. В Австралии 6 штатов, в Австрии – 9 земель, в ФРГ – 16 земель. В Швейцарии 23 кантона. В Аргентине (22), в Канаде (10) и Пакистане (4) субъекты федерации называются провинцией. Самым распространенным названием субъекта федерации, очевидно, является штат. Самое большое число штатов в США (50), в Бразилии 46 штатов, в Венесуэле – 20, в Мексике – 31, в Индии – 25, в Нигерии – 21.

Субъекты федерации Объединенных Арабских Эмиратов называются эмираты (7). В федеративное государство Малайзия входит 9 штатов–султанатов и 4 штата–губернаторства.

Кроме равноправных, или равно–правосубъектных, элементов федерации в ряде случаев в союзное государство входят и территории со статусом менее значительным, чем субъекты федерации. Это могут быть союзные территории, автономные единицы и другие территориальные образования, обладающие менее значительной компетенцией, чем субъекты федерации.

В некоторых случаях субъекты федерации делятся на части. Так 3 кантона Швейцарии (Аппенцель, Базель и Унтервальден) состоят из двух полукантонов: обычные кантоны делегируют по 2 представителя в Совет Кантонов, а эти укрупненные кантоны, которые делятся пополам, делегируют по одному представителю от полукантона.

Не все территории, входящие в состав федеративного государства, являются субъектами федерации. Есть союзные территории, автономные единицы. Это как бы составные части второго ранга. В некоторых странах создаются особые специальные единицы – федеральные округа. Идея федерального округа состоит в том, что это территория, включающая (образующая) столицу государства. Смысл создания федерального округа в том, что столица не должна подчиняться властям какого–то штата или провинции, а иметь определенную независимость и подчиняться либо своим избранным органам, либо непосредственно федеральному правительству. Такие федеральные округа есть в США, Бразилии, Мексике, Индии. В некоторых случаях от федеральных округов избираются представители в федеральный парламент.

Следует отметить, что статус субъектов федерации очень близок к статусу суверенного государства.

Нужно сказать, что атрибуты государства, государственно–правовые признаки у субъектов федерации весьма существенны. Субъекты федерации, кроме ранее названных признаков (система органов власти, конституция, свое законодательство, свое гражданство, особая судебная система и т.д.), имеют еще свою государственную символику: герб, флаг, гимн. Эта символика подчеркивает их самостоятельность.

Признаками суверенитета в ряде государств является право участвовать в международных отношениях, в некоторых случаях иметь свои представительства в других государствах. Например, ряд штатов США имеют свои представительства в Японии. Швейцарская конституция предусматривает, что за кантонами, в виде исключения, сохраняется право заключать с иностранными государствами договоры по вопросам народного хозяйства и по некоторым другим вопросам с тем условием, что эти договоры не будут противоречить правам и свободам конфедерации.

Если, с точки зрения союзной власти, субъект федерации явно нарушает конституцию, либо вступает в конфликт с другими субъектами федерации, либо пытается осуществить отсутствующее право на сецессию (право на выход), то в ряде стран предусмотрено право «федеральной интервенции», т.е. право вмешательства (как правило, вооруженного или полицейского), целью которого является восстановление нарушенного порядка. Основания для вмешательства – это сохранение национальной целостности, воспрепятствование национальному вторжению, угроза публичному порядку, обеспечение свободного осуществления властей штата (законодательной, исполнительной и судебной), необходимость реорганизации финансов и т.д. С точки зрения федеральной власти, это восстановление нарушенного правопорядка. С точки зрения, так называемых, сепаратистов, это будет нарушением права народа на самоопределение.

Само слово автономия в переводе с греческого языка означает «самоуправление». Применительно к конституционному праву автономия может быть определена, как внутреннее самоуправление определенной части государства, отличающейся от других некоторыми специфическими особенностями: историческими, культурными, религиозными, бытовыми, языковыми, географическими, иногда – национальными.

Классификация автономий:

политическая автономия и административнаяавтономия

Автономных единиц в мире достаточно много. Только в Западной Европе их около 40. Есть 10 территориальных единиц с автономным статусом в Испании, 3 единицы в Великобритании, Португалии, в Дании – 2,1 – в Финляндии и т.д. Есть такие единицы в Азии, Латинской Америке, т.е. во всех частях света.

Политическая автономия предполагает более высокий статус автономной единицы. Политическая автономия характеризуется тем, что субъекты политической автономии имеют практически все внешние признаки государства: там имеются парламент, правительство, гражданство, местное законодательство и ряд других важных атрибутов, в том числе и государственно–правовая символика. Иногда бывает конституция или акт, который выполняет функцию конституции. Статусом политической автономии обладает, например, Северная Ирландия, Нормандские острова и остров Мэн, Гренландия и Фарерские острова (входят в Данию).

Очень широка автономия (права) таких автономных единиц, как Страна басков, Каталония, Андалусия, Галисия в Испании. Эти автономные единицы наделены действительно полным набором государственно–правовых полномочий, автономия там настолько широка, что может быть, такими полномочиями не обладают некоторые субъекты федерации в недоговорных федерациях. Помимо существования парламента и правительства, там имеется свое гражданское право, собственная полиция, своя судебная система. Там имеется свой официальный (государственный) язык и служащие должны сдавать экзамен, подтверждая свою возможность изъясняться и применять его в отношениях с гражданами. Политическую автономию имеют Аландские острова, которые входят в состав Финляндии, и где проживают шведы. К политической автономии можно отнести две единицы – Минданао и Кордельера, которые входят в государство Филиппины. Политическая автономия имеется в Шри–Ланке и ряде других стран: Индии, Судане и др.

Административно–территориальная автономия чаще создается в связи с каким–то особым географическим положением территориальной единицы. Например, в связи с тем, что данная территория представляет собой остров или расположена в труднодоступной местности, где–нибудь в горах.

В административной автономии, исходя из ее определения, уже круг прав и полномочий, компетенция у ее государственных органов не такая широкая, как в политической автономии. К административно–территориальной автономии часто относят, например, ряд областей с автономным статусом в Италии: Сицилию и Сардинию. Хотя там также есть свои законодательные органы, свое правительство, свое управление. К подобного рода единицам относят Азорские острова и остров Мадейра, которые являются автономией Португалии.

Весьма разработано законодательство о правовом положении автономных единиц с административным статусом в Китайской Народной Республике. Там есть специальный закон о национальной районной автономии. Согласно этому закону, в Китае есть три вида автономных образований: автономный округ, автономный район, автономный уезд.

Помимо понятий политическая и административная автономия, иногда используется термин «национально–культурная» автономия. На практике это означает предоставление какой–то этнической группе право развивать свою национальную культуру, иметь школы на национальном языке, национальные театры, издавать газеты, иметь свое радиовещание, телестанции и т.д. Такая национально–культурная автономия формально присутствует в Ираке по отношению к курдам, которые добились культурной автономии, но, естественно, хотят большего.

По отношению к автономии с этнической спецификой применяется еще другая специальная терминология. Наука называет еще три концепции автономии: персональная, корпоративная и национально–территориальная. Под персональной автономией понимается закрепление возможности и создание способов учета мнения национальных меньшинств, а также персональное присутствие этих меньшинств в специально создаваемых органах либо при центральном правительстве. Корпоративная автономия означает, что часть мест в государственных органах резервируется для государственных служащих, представляющих определенную национальность, т.е. определенная квота выделяется для людей местной национальности. Национально–территориальная автономия осуществляется в случаях компактного проживания национальных меньшинств. Тогда в названии единицы подчеркивается этот национальный характер. Например, Страна басков либо Каталония в Испании, поскольку и баски, и каталонцы – это этнические группы, отличающиеся от испанцев.

Большинство государств, которые имеют автономные единицы, являются унитарными государствами. В некоторых случаях и федеративные государства допускают существование автономных единиц. Например, Индия, помимо штатов, имеет автономию (9 союзных территорий). К автономным образованиям можно отнести полуавтономные или ассоциированные государства. Они пользуются определенной автономией в своих делах. Например, такая территория как Пуэрто–Рико – остров, который по американской терминологии называется «свободно присоединившаяся территория (государство)». Кроме Пуэрто–Рико, к владениям США, имеющим фактический статус типа политической автономии, можно отнести остров Гуам и Вирджинские острова. Франция имеет ряд заморских департаментов: Гваделупа, Мартиника, Ренюньон и т.д. Такие ассоциированные государства – это либо бывшие колонии, либо зависимые территории, добившиеся большей самостоятельности.

Автономные единицы, автономные образования, как правило, имеют Закон, особый Статут, который служит им конституцией. Такой особый закон принимается законодательным органом автономной единицы и, практически всегда, утверждается общегосударственным парламентом.

Компетенция автономных единиц закрепляется в законодательных актах, принимаемых центральной властью. Какие–то основные конкретные права закрепляются в специальных статутах, но центральная власть также принимает для автономных единиц еще и дополнительные законы. Самые важные положения, касающиеся статуса автономных единиц, могут закрепляться и в общегосударственной конституции.

В том случае, если автономные единицы начнут нарушать законы, принятые самостоятельно, либо установленные для них, центральное правительство может обязать или принудить автономную единицу выполнять свои, предусмотренные законодательством, обязанности.

Автономные единицы зачастую пользуются очень широким кругом прав и полномочий. К ним относятся: вопросы административной ответственности, местный транспорт, туризм, охрана окружающей среды, использование природных богатств, лесов, минеральных вод и т.д.

Дата добавления: 2015-04-29