По результатам: – конечные и промежуточные цели. 2 страница

Конституция Республики Беларусь в общих чертах предусматривает политическую ответственность Президента Республики Беларусь, Национального собрания, Совета Министров. Так, статья 88 предусматривает возможность смещения с должности Президента в связи с совершением им государственной измены или иного тяжкого преступления; статья 94 предусматривает досрочное прекращение полномочий Палаты Представителей, статья 102 – лишение депутатской неприкосновенности, статья 106 – отставку Правительства.

Нравственная ответственность в государственном управлении нормативно не зафиксирована. Это показатель отношения человека к самому себе, к нормам морали. Если у власти находятся люди с двойной моралью: одна для имиджа, другая – для себя, то это чревато для общества опасными последствиями.

Юридическая ответственность следует в случае нарушения конкретных правовых норм. Она распространяется как на субъект, так и на объект управления и наступает в том случае, если произошло правонарушение, в результате чего были ущемлены права и интересы других граждан. Юридическая ответственность всегда связана с применением санкций (лат. sanctio – строжайшее постановление).

Одним из видов юридической ответственности является административная ответственность. Лица, совершившие административные правонарушения, несут ответственность перед государством в лице полномочного административного органа, либо компетентного лица, имеющего соответствующие полномочия по применению мер административного взыскания.

Дисциплинарная ответственность связана с нарушением правил (норм) труда, трудового распорядка и исполнения государственной должности. Существует специальное дисциплинарное законодательство, которое конкретизировано применительно к различным категориям служащих и работников. Дисциплинарные взыскания накладываются, как правило, вышестоящим руководителем в порядке подчиненности. Они имеют определённый срок действия – могут накладываться временно, или носить долгосрочный характер.

Виды и уровни государственного управления

В настоящее время в научной литературе выделяют различные уровни и виды государственного управления, которые определяются различными признаками:

· характером взаимоотношений центральной власти и органов административно-территориальных единиц. Здесь можновыделить субординационное и координационное управление.

Координационное управление присуще федерациям или конфедерациям, когда, наряду с центральными едиными органами власти, существуют и периферийные, обладающие полной, или частичной самостоятельностью. Для координации действий (например, в области обороны) создаются специальные объединенные органы.

Субординационное управление основано на административном подчинении периферии центру, что характерно для унитарных государств, которые не имеют в своем составе самостоятельных административных единиц. В таком государстве органы государственного управления всех уровней действуют по единым стандартам.

· по воздействию на объект и в зависимости от самого объекта управления выделяют отраслевое и функциональное управление.

Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия и реализуется через функциональные и отраслевые министерства. Наиболее эффективно оно реализуется через министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции.

Функциональное управление осуществляется органами исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность и т.д., что позволяет государству проводить соответствующую внутреннюю и внешнюю политику. К примеру, в экономической сфере республиканские органы исполнительной власти выполняют функции планирования и прогнозирования, управления собственностью, регулирования предпринимательства, налогооблажения и т.д.

· в зависимости от масштаба временных рамок, управление может быть стратегическим, тактическим и оперативным.

Стратегическое управление определяет долгосрочную перспективу развития общества как по всем, так и по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, задает программу деятельности каждому звену управления.

Тактическое управление – это кратковременное управление, которое предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей. В случае необходимости тактическое управление предполагает корректировку некоторых показателей стратегического плана (если, например, выявляется действие каких-либо ранее неучтенных факторов). Этот вид управления предполагает высокий профессионализм, гибкость мышления, инициативность управленческого персонала.

Оперативное управление направлено на решение текущих задач, а также возникающих в процессе управления новых проблем. Этот вид управления предполагает четкую постановку задачи исходя из конкретной ситуации.

Можно выделить также такой специфический вид управления, как антикризисное, которое вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий.

Можно выделить также доверительное управление, которое носит договорной характер между органами государственного управления и предприятиями на основе паритета сторон и осуществляется специальными управляющими.

Все виды государственного управления обусловлены формой правления, территориально-административным устройством, политическим режимом, что, в конечном счете, определяет социальную сущность государства.

Территориально-административное деление государств во многом определяет структуру уровней государственного управления. В большинстве стран их три: национальный, региональный и местный. Каждому из уровней управления отведена особая, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д. (в соответствии с законом).

На национальном уровне государственное управление осуществляется центральными органами, представляющими все общество. К таким органам относятся главы государства, парламент, правительство, министерства и ведомства и др. Они имеют широкие полномочия и призваны, прежде всего, решать вопросы обороны, внешней политики, экономического и социального развития, связи, транспорта, всего жизнеобеспечения государства. Принятые ими решения носят общеобязательный характер.

На региональном уровне управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации, комплексное развитие территорий и выравнивание уровней их экономического и социального развития.

На местном уровне, вне зависимости от формы территориально-административного устройства, выполняются следующие функции:

· обеспечение общественной безопасности;

· решение проблем здравоохранения;

· социальные программы;

· регулирование (защита потребителей, дорожная безопасность);

· обслуживание (школы, парки, библиотеки и т.д.);

· владение и распоряжение государственными предприятиями.

Представительство интересов в государственном управлении

Требования и ожидания общества, его отдельных слоев, групп выражают различные институты гражданского общества, важнейшим из которых является представительство интересов, которые предопределяют воздействие социальной среды на механизм государственного управления.

Представительство интересов в государственном управлении является механизмом, позволяющим государству учитывать и согласовывать не совпадающие, а иногда противоположные интересы, цели различных групп населения, проводить на практике политику улаживания конфликтов и достижения стабилизации общества.

В зависимости от масштабности, можно выделить следующие виды социальных интересов: общественные; государственные; местные; национальные; религиозные; профессиональные; корпоративные; частные.

В систему представительства интересов входят институты прямой и представительной демократии: выборы, референдумы, общественное мнение, политические партии, организованные группы. Основными объектами их воздействия являются органы государственной власти. Воздействуя на процесс выработки и принятия решения, субъекты представительства интересов обеспечивают более тесную связь между обществом и государством.

Система представительства интересов выполняет следующие функции:

· посредничество между государством и гражданами;

· коррекция государственных решений, причем как на этапе их подготовки, так и при необходимости – на стадии их принятия.

Система представительства интересов включаетполитическое представительство и функциональное (прямое) представительство. Оба вида носят общественный характер и направлены на принятие наиболее значимых государственных решений.

Политическое представительство представляет собой прямое и опосредованное участие населения в органах государственной власти через избирательный процесс, в котором ведущую роль играют политические партии. Представительство – это публичная государственная власть, институциональная форма осуществления народной воли, проводниками которой выступают депутаты.

Функциональное представительство является органической частью системы государственного управления. Без такого представительства и взаимодействия с государственными органами нормальное функционирование общественного организма было бы невозможным. В разных странах сложились собственные системы функционального представительства, но практически у всех есть общие черты и особенности, что предполагает наличие специальных институтов и учреждений, в рамках которых осуществляется «диалог» представителей организованных групп интересов и государства. Основными формализованными структурами функционального представительства являются партии, группы интересов, группы давления.

Группы интересов – это по преимуществу добровольные объединения, приспособленные или специально созданные людьми для выражения и отстаивания своих интересов в отношениях с государством, а также другими политическими институтами. Они являются одним из каналов активности граждан и представляют собой устойчивые организации разной направленности: профсоюзные, крестьянские, предпринимательские, молодежные, женские, ветеранские, семейные. В отличие от партий, они не претендуют на политическую и административную власть.

Различные группы интересов владеют широким набором ресурсов для воздействия на власть: экономическими, финансовыми, информационными и т.д. Те группы интересов, которые имеют возможность поддерживать постоянные связи с правительством, чаще всего становятся органичной частью механизма управления обществом.

Группы давления – это заинтересованные группы, не стремящиеся к овладению властью и ограничивающиеся давлением на нее с целью принятия конкретных решений в свою пользу. К ним можно отнести, например, бастующих рабочих. Группы давления чаще всего не имеют прямых и регулярных, юридически установленных каналов взаимодействия с органами власти. Они оказывают косвенное влияние посредством механизма экономических, финансовых, персональных связей.

Группы интересов выполняют следующие функции:

· артикуляции интересов. Это означает преобразование потребностей отдельных личностей в конкретно выраженные требования, облеченные в форму диалога с государственными органами. Например, профсоюзы выдвигают требование перед правительством о повышении заработной платы, увеличении продолжительности отпуска и т.д.;

· агрегации интересов. Это процесс согласования множества частных требований, выстраивание их иерархии и определение наиболее значимых коллективных целей;

· интеграции интересов различных групп, разъяснение рядовым членам смысл предполагаемых действий.

Одной из форм деятельности организованных групп является лоббизм (от англ. lobby – кулуары). Лоббистские организации первоначально возникли в США, где в 1946 г. был принят закон о его регулировании. Позднее они стали появляться и в других странах. В настоящее время институт лоббизма, как средство влияния различных заинтересованных групп на органы государственной власти и управления, стал распространенным явлением и немаловажным звеном в отношениях между государственными органами и бизнесом. В Вашингтоне, например, число лоббистов превышает количество депутатов обеих палат парламента. Учитывая этот факт, некоторые американские ученые называют институт лоббизма «третьей палатой» Конгресса США.

Лоббирование – это процесс деятельности представителей групп интересов в органах законодательной и исполнительной власти. Она имеет форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро. Их задача – добиться в принимаемых нормативных документах отражения или закрепления своих частных интересов. Лоббисты являются, как правило, профессионалами. Это эксперты, консультанты, часто из числа бывших политиков, депутатов, должностных лиц в правительстве, государственных служащих, военных, юристов, специалистов по связям с общественностью, политологов и т.д. Спектр лоббистской деятельности достаточно широк: сбор информации и предоставление ее законодателям; выступления на слушаниях в парламенте; участие в разработке законопроектов; информирование парламента о последствиях принятия того или иного закона; неформальные контакты; пропагандистские кампании; финансирование избирательных кампаний; воздействие на законодателя через влиятельных избирателей и другие.

Выделяются две основные модели лоббизма:

· англосаксонская (США, Канада), предполагающая обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение допустимых рамок их деятельности;

· континентальная (Франция, Италия), при которой лоббистские организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных советов, комитетов, комиссий во властных структурах.

Лоббизм, являясь частью функционального представительства, несет соответствующую долю его позитивной нагрузки. Он необходим и для государственных органов, и для тех, кого затрагивают решения государства. Представляя ценную информацию о реальной ситуации и о возможных последствиях принимаемых мер, он создает более надежную базу для принятия решений государственными органами и способствует восприятию этих решений теми, кого они непосредственно касаются.

К негативным сторонам лоббизма следует отнести склонность многих его участников к удовлетворению их корыстных устремлений, создания благоприятной среды для возможной коррупции и злоупотреблений. Однако вместе с расширением практики лоббизма, растет и арсенал средств, способных ограничить такого рода действия. К ним относятся: жесткая правовая регламентация лоббизма, расширение круга его участников и поощрение конкуренции между ними, повышение профессионализма и требований к профессиональной этике государственных служащих и членов представительных учреждений, совершенствование самого механизма лоббирования.

В Беларуси лоббистская деятельность пока не легализована, хотя и признается де-факто. Так, функции лоббирования часто выполняют Конфедерация промышленников Республики Беларусь, союзы предпринимателей, а также частные лица. Несмотря на то, что Конституция Республики Беларусь позволяет им вступать в контакты с властными структурами, доводить до их сведения информационные и аналитические материалы, вносить соответствующие предложения, тем не менее, следует признать, что необходимо правовое регулирование лоббизма. Это позволило бы существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших решений государства.

Эффективному функционированию системы государственного управления во многом содействует потенциал трипартизма, который можно охарактеризовать как механизм, создаваемый для достижения согласия по широкому кругу проблем, в том числе и социальной политике, между представителями рабочих, работодателей и правительства. Организации рабочих и предпринимателей, необходимые для трехсторонних переговоров, формируются и успешно работают, в первую очередь, в тех странах, которые имеют значительную промышленную базу, высокую степень урбанизации. В Москве такие организации уже на протяжении нескольких последних лет работают на законодательной основе.

Экономическая структура Беларуси, размеры её территории, географическое распределение населения вполне благоприятны для развития трипартизма. Успешному его функционированию содействует демократический плюрализм.

Для утверждения социального партнерства между рабочими, работодателями (независимо от формы собственности) и государством требуются следующие условия:

· наличие сильных профсоюзов;

· осознание работодателями бесперспективности конфронтации с профсоюзами, необходимости социального мира для эффективного развития производства;

· осуществление государством организационно-правовых и политических мер по созданию механизма регулирования социально-экономических интересов всех сторон трудовых отношений;

· наличие широкого спектра институтов, механизмов и процедур социального диалога, а также норм поведения, признаваемых сторонами трудовых отношений;

· выработка системы санкций за нарушение принятых обязательств;

· донесение информации до органов, принимающих решения.

Степень участия организованных групп в государственных решениях зависит от множества факторов. Одним из решающих факторов являются финансовые возможности группы. Дело в том, что попытка влияния на государственные структуры связана с расходами на оплату специалистов по лоббированию.

Следующий фактор – умение преодолевать узкогрупповые интересы, находить общий стержень, позволяющий создать коалицию, которая расширяет поле деятельности, и, как следствие, помогает достичь более широкой поддержки у населения. Немаловажным фактором является авторитет группы у государственных органов.

Для оказания влияния на парламент и правительство, организованные группы используют разнообразные методы:

· подачу письменных предложений, касающихся конкретных решений;

· участие в открытых обсуждениях законопроектов;

· участие в консультативных комиссиях;

· создание коалиций с другими фирмами и организациями;

· финансирование подготовки законопроектов, правительственных решений и их экспертизу;

· неофициальные контакты с должностными лицами после обнародования проекта решения;

· обращение в судебные органы;

· организация публичных акций (митинги, пикеты, сбор подписей и т.д.).

Иногда применяются и противоправные формы: подкуп чиновничества, шантаж и другие.

В системе взаимодействия важна позиция органов государственной власти, их отношение к запросам общества. Управленческое решение, принятое с учетом интереса гражданского общества, как правило, является более рациональным и оптимальным. При этом важно, чтобы влияние групп интересов носило «прозрачный» характер, ибо в противном случае может нарушиться баланс власти: от государственных органов она перейдет к олигархическим структурам. В данном случае политика будет определяться узкой группой, которая постарается обеспечить себе особые привилегии, что приведет к подрыву рыночной конкуренции, социального согласия.

Значительную роль во взаимодействии государства и общества играют отделы по связям с общественностью, создаваемые в структурах управления. Например, в состав Администрации Президента Республики Беларусь входит пресс-служба, управление по работе с обращениями граждан. Задача этих подразделений – не только информирование общественности, не только сбор информации и анализ социально-экономической и политической ситуации, но и контроль за результатами управленческих решений, налаживание постоянного партнерства, сотрудничества органов государственного управления с обществом, с его организованными группами интересов в процессе подготовки решений, разработки программ общественного развития.

Предмет и задачи курса
«Теория и методология государственного управления»

Государство как форма и способ упорядочения и обеспечения нормальных условий для жизнедеятельности людей проявило себя как универсальная общественно-политическая организация, обладающая публичной властью и специализированным аппаратом управления в пределах определенной территории, на которую распространяется его суверенитет. Развитие государства и общества вызвало появление такой науки как управление, а также государственное управление.

Предмет курса «Теории и методологии государственного управления» можно определить как приложение научных теорий, наиболее общих принципов, методов и средств при реализации властно-управленческих полномочий государства, его регулирующих и служебных функций как в отношении общества в целом, так и отдельных протекающих в нём процессов и явлений.

Содержанием курса теории и методологии государственного управления является изучение целенаправленного управленческого воздействия государства на объекты в заданном направлении.

Содержание курса теории и методологии государственного управления реализует следующие цели: дескриптивную, в соответствии с которой описывается предмет исследования; прагматическую, в соответствие с которой государственные служащие получают знания для решения практических проблем, и теоретическую, достижение которой помогает описать причины и следствия, функциональные взаимосвязи. Способы и приемы достижения этих целей представляют собой в совокупности методологию изучения государственного управления.

Цель изучения курса «Теория и методологии государственного управления» – получение совокупности знаний в области государственного управления и, в частности, теории и методологии государственного управления.

Задачи курса:

1. Изучение сущности государственного управления как целостной системы;

2. Изучение методологии государственного управления (функций, методов, принципов и т.д.);

3. Изучение основных подходов к оценке эффективности и результативности государственного управления;

4. Изучение основных научных школ государственного управления (американской, английской, французской, немецкой).

Развитие науки государственного управления тесно связано со многими научными дисциплинами, такими как теория государства и права, политология, социология, теория управления, менеджмент, экономическая теория, философия и другими.

Контрольные вопросы к теме 1

1. Дайте определение термину управление, раскройте его сущность.

2. Что такое управленческая парадигма? Покажите процесс ее формирования.

3. Охарактеризуйте понятие государственного управление, его природу и специфику.

4. Рассмотрите государственное управление в широком и узком смысле.

5. Чем вызвана необходимость государственного управления? Какова целевая направленность и границы государственного управления?

6. Охарактеризуйте принцип субсидиарности.

7. Раскройте, как Вы понимаете свободу и ответственность в государственном управлении.

8. Что такое дискреционная деятельность в государственном управлении? Ее черты и виды.

9. Свобода действий и мера ответственности за них. Как Вы это понимаете? Виды ответственности.

10. Охарактеризуйте виды государственного управления.

11. Что такое субординационное управление?

12. Что такое отраслевое и функциональное управление? Раскройте их суть.

13. Какие бывают виды управления в зависимости от его масштабов и временных рамок? Раскройте их.

14. Какие бывают виды управления по способам учета интересов объектов управления и используемых методов? Раскройте их суть.

15. Охарактеризуйте уровни государственного управления.

16. Что такое представительство интересов в государственном управлении и что включает в себя система представительства интересов?

17. Что такое лоббизм? Основные модели лоббизма.

18. Что такое трипартизм? Какова его суть?

19. Перечислите факторы, оказывающие воздействие на управляемую систему.

20. Охарактеризуйте предмет, содержание, цель и задачи курса теории и методологии государственного управления.

ТЕМА 2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Лекция 2. Методологические основы государственного управления

Основные понятия:

целеполагание в государственном управлении; древо целей; классификация целей; принципы государственного управления; функции государственного управления; формы государственного управления; методы государственного управления.

Понятие и основные элементы методологии
государственного управления

Методология – это система наиболее общих принципов, положений, логической организации, методов и средств, составляющих основу той или иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания относительно объектов социальной действительности.

Применительно к государственному управлению методология представляет собой совокупность субъектов и объектов, целей и задач, принципов, подходов и функций, критериев и показателей, форм и методов управления.

Важнейшим составным элементом государственного управления являются методологические установки и подходы, которые оказывают определяющее воздействие на все составляющие методологии управления.

Методологические установки и подходы к государственному управлению могут существенно отличаться друг от друга, что ведет к формированию различных школ, объединяющих ученых-единомышленников. Например, можно выделить тоталитарный, демократический и государственно-религиозный методологические подходы.

При тоталитарном подходе к управлению акцент делается на необходимость сильной государственной власти (речь может идти о диктатуре вождя, правящей элиты), о слиянии органов государства и правящей партии, о подчинении им общественных объединений. Это административно-командная система управления.

Демократические концепции государственного управления представлены множеством самых различных школ, отстаивающих идеи «государства – добра», «государства – ночного сторожа» и др.

При всех различиях демократических концепций государственного управления все они опираются на принципы демократии, общечеловеческие ценности, общие, а не классовые интересы, политический и идеологический плюрализм, господство права и т.д.

Концепция государственного управления многих мусульманских стран основана на государственно-религиозных подходах. Например, концепция мусульманского фундаментализма основана на идеях халифата как лучшей формы управления, отрицании выборов в органы государственного управления.

Методология государственного управления основывается на законах общественного развития. И хотя законы не зависят от воли и сознания людей и являются объективными, люди не бессильны перед ними. Познавая объективные законы, они предопределяют и объективную необходимость своих действий, сознательно организуют свою деятельность.

Это позволяет утверждать, что деятельность людей определяется не только закономерностями, но и субъективным фактором – их сознанием, что обусловливает возможность воздействия на поведение людей через систему государственного управления.

Правильное отражение и использование в системе государственного управления законов общественного развития обеспечивает продвижение общества вперед. В случае обратного действия – возникают диспропорции, противоречия, конфликты.

Суть управленческих решений отражается в целях управления. Отсюда вытекает, что формирование целей государственного управления и их обоснованность – крайне сложная и ответственная задача. Поставленная цель отражает необходимость достижения заданного состояния объекта в соответствии с намеченными перспективами в установленные сроки.

Свое наиболее обобщенное выражение государственное управление находит в функциях государства, которые определяют его деятельность по решению задач и поставленных целей. Функции государства отражают природу государства, его волю и власть. При этом следует различать функции государства и функции государственных органов. Последние имеют более конкретный характер, зависят от органа управления, его назначения.

Принципы государственного управления – это основополагающие правила и рекомендации, которые должны учитываться и выполняться в практической деятельности на всех уровнях управления.

Использование основополагающих принципов государственного управления существенно повышает эффект управленческой деятельности. Принципы связывают теорию управления с управленческой практикой, и каждый управленец на уровне своего познания, общей и профессиональной культуры использует их в своей практической деятельности.

Дата добавления: 2015-04-29