Концепция демократического государственного управления

Эффективность деятельности администрации территории измеря­ется социальными (не всегда количественными) показателями, степе­нью соответствия предоставляемых услуг и товаров в государственном секторе, общественным запросам и потребностям, повышением каче­ства жизни населения данной территории. Порядок начинают ценить, когда он исчезает.

Вывод: нерешенной проблемой в рамках парадигмы «нового госу­дарственного управления» (государственного менеджмента) осталась задача (знаем, что делать, но не знаем как) создать адекватные регу­лирующие связи между политическими, правовыми и экономически­ми механизмами управления. Другими словами: как интегрировать в целостную систему государственного управления ее политико-адми­нистративную, правовую и экономическую системы (подсистемы). Ре­шение этой проблемы ведется в различных странах и в России в том числе.

Административная модернизация осуществляется на основе демо­кратического государственного управления (Россия), «отзывчивой бюро­кратии» (США). В США это не означает отказ от менеджеризма как основной черты американской бюрократии, административного госу­дарства. Что же внедряют современные административные реформы?

I. Контракты рассматриваются предпочтительной формой обще­ственных отношений (не директивы, предписания, приказы). Вместе с тем понятно, что контрактное управление, выходящее за рамки об­щепринятого государственно-административного управления, воз­можно только в узких областях; контракты и административные до­говоры не отменяют порядок субординации, утверждают отношения между административным органом публичной власти и подрядчиком (физическим или юридическим лицом) не координационные, а су­бординационные. Вместо достижения соглашения относительно це­лей и задач контракта они могут быть просто предписаны. В строго придерживающихся буквы закона бюрократиях контрактное управле­ние сталкивается с жестким пространством закона, поскольку дейст­вия в сфере государственной администрации, как правило, сильно зарегулированы.

2. Новые подходы возникают в процессе формирования бюджета. Известно, что разрабатывается бюджет (как проект) административной подсистемой, а принимается как закон парламентом, утверждает­ся президентом, т. е. политической подсистемой. Рационализация по­литического процесса могла бы состоять в предоставлении парламенту не только соответствующих финансовых и налоговых данных, но и информации по учету затрат и результатов. Конечно, это не будет означать полный контроль политических инстанций в бюджетном процессе, так как, во-первых, речь идет не о текущих затратах и ре­зультатах, а о будущих, т. е. прогнозных, и, во-вторых, с учетом массы процедур политический сектор будет также зависеть в этом отношении от оценок, сделанных административными инстанциями.

Модель государственного менеджмента в России находит своих сторонников, и все же решительное большинство теоретиков и прак­тиков государственного управления в нашей стране не абсолютизиру­ют концепцию государственного менеджеризма, а пытаются «приспособить» ее в пользу «новых основ демократического государственного управления ». Каковы основания этой новой парадигмы?

Ведущаяся во всем мире широкая дискуссия о правах человека показывает, что идея врожденного достоинства человека и прав лично­сти завоевывает все большее распространение. Было бы трудно понять, если бы государство и администрация в рамках трансформационных процессов направили свой путь развития в сторону потребителя, в то время как исторически он ведет к гражданину, который не является ни просителем, ни даже потребителем (участником рынка на стороне спроса), но который наделен правами и возможностью их защиты перед государственной администрацией в суде.

Современное государство не только защищает своих граждан от вмешательства государственной власти в смысле соблюдения конвенций о правах человека. В конституционном правовом государстве развились многообразные личные права на общественные действия, на­пример, право обращения к закону. В государстве благосостояния этот положительный статус расширился, охватив право на материальную помощь со стороны государства.

В этом контексте старая конституционная идея о необходимости социальной гарантии необходимого минимума для достойной жизни должна быть интерпретирована как личное право на государственные пособия и программы социального обеспечения. В конечном счете гражданин как студент, получатель, пособия, пользователь обществен­ной инфраструктуры, бизнесмен, работодатель, а также и нарушитель, имеющий дело с полицией, налогоплательщик и т. д. интегрирован в социальную систему, состоящую как из прав, защищающих от госу­дарства, так и прав по отношению к нему. Гражданин обладает личными правами, которые не являются сферой государственных менед­жеров.

Однако основания и формы такого наделения правами зависят от многих факторов — правовой культуры, политических интересов и не в последнюю очередь от социальной дифференциации общества. В рыночной экономике с ее плюрализмом объединений и правом свободного выбора рода занятий невозможно установить личное пра­во на занятость, но полная занятость может являться конституцион­ной целью. Все материальные права по отношению к государству и особенно права на денежные выплаты вызывают вопрос о наличии соответствующих ресурсов. Ярким примером тому являются консоли­дирующие бюджеты, сопровождаемые законами, резко сокращающи­ми гарантированное социальное обеспечение.

• В классической государственной администрации действия пред­принимаются не кем-либо, а ответственным должностным лицом. Существует строгая система полномочий и, кроме того, действует принцип устранения множественности полномочий. Если, тем не ме­нее, возникает потребность в дублировании ответственности, действуют соответствующие нормы, например, правило, согласно которому действие предпринимается теми полномочными инстанциями, кото­рые первыми имели дело с рассматриваемым вопросом.

Существуют нормы, регулирующие конфликты полномочий, на­пример предписывающие определение ответственности вышестоящим органом. Таким образом, модели управления классической государст­венной администрации направлены либо на устранение соперничест­ва, либо на разрешение спорных моментов на правовой основе. Пере­ход от такой нормативной ситуации к концепции квазирынка закончит­ся присутствием одного действующего лица на стороне предложения общественных благ, т. е. монополией. Виртуальная организационная конкуренция не будет работать. Передача полномочий на места будет иметь результатом региональные монополии.

• Поскольку в государственном секторе существует острая про­блема ограниченности ресурсов, здесь, как и в рыночном секторе экономики, необходим подход, основанный на экономической эффек­тивности. И этот подход закладывается в политику управления.

• При социальной экономике остаются сферы общественных обязательств, где граждане могут выбирать между различными учреж­дениями, предоставляющими общественные услуги: в секторе куль­туры (музеи, театры, библиотеки и т. д.), в области образования (университеты, школы для взрослых, учреждения среднего образова­ния), в секторе социального обеспечения (дома для престарелых, дет­ские сады, социальное обслуживание и т. д.).

Дата добавления: 2015-04-29