Целеполагание и цели в государственном управлении

Тема 6. Функциональная составляющая системы государственно-административного управления

Вопросы для размышления и самоконтроля

1.Какие задачи и функции призвана обеспечить администрация субъектов РФ?

2. Какими моделями представлена структура администрации в раз­личных субъектах РФ?

3. Усматриваете ли вы двусмысленность статусного положения высшего должностного лица субъекта РФ и какие решения можете предложить?

4. Какие меры предусмотрены ФЗ № 106 по восстановлению право­порядка в нормотворческой сфере? Разделяете ли вы позицию федераль­ного законодателя?

5. В чем, на ваш взгляд, суть реформы по созданию федеральных ок­ругов?

• Целеполагание и цели в государственном управлении

• Классификация целей государственных органов

• Ресурсы органов государственного управления

• Функции государственного управления

• Критерии формирования функций ведомств

• Распределение задач между различными уровнями (звеньями) государствен­
ного аппарата управления

Функция (лат. шпсНо — отправление, деятельность) — родовое по­нятие, заимствованное обществоведами из биологии и ныне широко используемое при исследовании социальной действительности.

Перефразируя высказывание известного классика мировой литера­туры, можно сказать: звезды кому-то нужны именно потому, что они «загораются», отправляют свой свет землянам, Земле и оказывают че­рез это свое воздействие.

Функция — это объективно необходимое воздействие, налажива­ние связей в общей среде, деятельность, наполненная конкретным со­держанием в пространстве и времени (как тут не вспомнить другое высказывание классика: «светить всегда, светить везде — вот лозунг мой и солнца»).

Но если в природе функции — естественная данность, то в соци­альной среде функционируют системы искусственно созданные, а зна­чит, первично то, зачем, с какой целью они создаются, во имя какого воздействия?

В системе государственного управления функции производим от целей, которых намерен достичь субъект управления, актор посредст­вом своего воздействия, действий, а управление начинается с целепо-лагания.

Целеполагание — это процесс обоснования целей развития управ­ляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и ре­альных возможностей их наиболее полного удовлетворения.

Обоснование цели имеет свои закономерности, обязательные про­цедуры (действия), выступая системообразующим этапом управляю­щего воздействия и совсем не простым делом.

I. Первая закономерность (и процедура) целеполагания определя­ется тем содержанием, какое мы вкладываем в понятие «цель».

Цель управления — это исходная категория управления, она отра­жает желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто; это тот идеал, та логически обоснованная конструкция (образ), которую требуется создать, вопло­тить в жизнь (достичь).

Цель объективирует потребности общественной жизни, интересы различных социальных групп, граждан. И, значит, нужно просчитать, проанализировать, выявить, учесть все потребности и интересы. Управлять — значит, просчитывать.

2. Другая закономерность (и процедура) целеполагания определя­ется субъективацией этого процесса. Цель формулируется людьми, вы­ступает необходимым опосредующим фактором между объективными, реальными тенденциями, потребностями и волевой, субъективной, мыслительной деятельностью субъекта управления.

Цель — «предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлены действия»[42]. И здесь очень важно предвидеть, как субъективное формулирование цели будет понято, принято други­ми субъектами, гражданами, которым эта цель адресуется. Лишь буду­чи осознанной, цель как выражение объективных общественных инте­ресов получает свою определенность и выступает как непосредствен­ная положительная задача. Управлять — значит, предвидеть различные возможные реакции людей.

3. Отсюда исходит и третья закономерность (процедура) целепо­лагания — необходимость альтернативных социальных прогнозов (проектов), их прозрачное обсуждение и на этой основе структуриро-. вание целей (задач) по приоритетности. Очевидно, что ни одна груп­пировка политиков (администраторов) не обладает правом на абсо­лютную истину. Только на пути взаимных договоренностей, открыто­го поиска оптимума целей возможны стабильность и развитие жизнедеятельности людей. Управлять — значит, прогнозировать.

4. Цель без материализации, без деятельности — мертва. Этим обусловлена еще одна закономерность (процедура) целеполагания — переложение целей на формат программ, действий как стратегию раз­вития на ближайшую, средне-, долгосрочную перспективу. Програм­мы содержат концепцию развития общества (отдельной территории, отрасли, организации), ориентированную на повышение качества жизни граждан, обоснованный механизм ее реализации. Наличие та­ких программ - показатель интеллекта и профессионализма управ­ленцев, условие доверия к власти граждан. Управлять — значит, программировать развитие, решение общественных проблем.

5. Программы трансформируют в конкретные планы, содержащие четко обозначенные сроки реализации программы, этапность, ресурс­ное обеспечение, методы, субъектов действий и степень ответственно­сти за действия, выполнение плана. Управлять — значит, планиро­вать.

В общем, можно сказать, что обоснование целей, процесса целеполагания — это формула «пяти П»: просчитать, предвидеть, прогнозировать, программировать, планировать.

Государственные масштабные цели системы государственного управления с необходимостью конкретизируются в целях-заданиях для каждой государственной организации. Умение связывать базовые общезначимые, поставленные перед конкретной организацией госап­парата цели и задачи — важнейшее качество государственных служа­щих. На основе общих ценностей они должны сами осознавать и дру­гим (клиентам, объектам управления) показывать, что важно и чего они добиваются (если не знаешь, куда идешь, никогда не узнаешь, дошел или нет). Это справедливо и для политического руководителя, и для профессионала-чиновника, и для всех людей в целом.

6.2. Классификация целей государственных органов

Если взять за основу общественное предназначение как социальный заказ, то у государственных органов (организаций) различаются три вида целей: 1) цели-задания; 2) цели-ориентации; 3) цели самосохра­нения.

Цели-задания госорганов (организаций) — это собственно управ­ленческие цели, т. е. цели управления социальной системой, содержа­тельно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели.

Цели-задания ставятся вышестоящим субъектом управления и, как правило, нормативно закрепляются в положении, уставе, "регламенте и т. д. В них отражается назначение данной организационной структу­ры, место и роль в системе госуправления, т. е. то, ради чего она соз­дана.

Перед госорганизацией, как правило, стоит не одна цель-задание, а непростой набор задач. И очень важно, чтобы они четко были сфор­мулированы в статутном акте. Социальные цели — обеспечение обще­ственной безопасности, поддержка малоимущих и т. д. — впечатляют, но обличаются слишком общим смыслом. Чтобы организационная деятельность была эффективной, нужны более конкретные цели и за­дачи организации и ее коллективу: каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель определяет поведение, а целе­направленная деятельность — механизм, обеспечивающий работу ор­ганизации.

Здесь следует видеть (предвидеть) такие проблемы: сохранение цели, которая может не найти полного отражения в поставленных за­дачах и какая-то ее часть «рассеется», будет утрачена; неадекватное восприятие целей-заданий той организацией, перед которой они по­ставлены; противоречие между высоким пафосом задач и низким уровнем ресурсных возможностей коллектива.

Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива, призванного осуществлять поставленные цели-задания. Определение содержания данного "вида целей весьма сложно, поскольку мотивы деятельности отдельных участников управления могут быть достаточ­но разнородными и труднодоступными для выявления.

Выявление и формирование целей-ориентаций коллектива госор­гана (организации) — важный элемент и показатель готовности, нали­чия мотивационной культуры и профессионализма госслужащих.

Цели-ориентации управляющей организации в любой сфере воз­действия должны соответствовать социальным целям-заданиям, сво­диться к поиску правильного ответа на вопрос: что является конеч­ным результатом функционирования коллектива, каждого его должно­стного лица и работника? (В Управлении здравоохранения, например, — это количество лиц, прошедших лечение или, может, общее снижение заболеваемости). Социализация целей-ориентаций подразумевает установление прямой зависимости между материаль­ным, должностным, политическим статусом работника и коллектива в целом, с одной стороны, и достижением конечных результатов — с другой.

Идеальной здесь является такая модель ориентации коллектива, когда бездействие при наличии потребности управляющего воздейст­вия воспринимается самими госслужащими (управленцами) как несо­ответствие целям-заданиям (занимаемой должности), а отказ в приеме заявления-сообщения о криминальном деянии сотрудника порождает в коллективе однозначно негативное отношение.

Формирование социальных целей-ориентаций в коллективе встре­чает определенные трудности. Проблема ведомственности, местничест­ва проявляется именно тогда, когда цели-ориентации не соответству­ют социальному характеру целей-заданий, подменяют их, вытесняют. Управление в данном случае выступает как самоцель, а действитель­ная цель, ради достижения которой, собственно, и был создан орган управления, уходит на второй план.

Проблема методологического подхода к определению целей-ориен­таций означает уяснение того, является ли цель коллектива суммой индивидуальных целей, либо целью большинства его членов, либо це­лью лидирующего ядра. Ее решение чаще всего сводится к определе­нию «чего хотят все».

Негативно сказывается на целеполагании и целедостижении так называемый «эффект атомизации», когда цели организации могут вы­тесняться целями отдельных групп в организации, иногда находящих­ся на различных иерархических уровнях. Каждая группа стремится за­щититься от других групп организации. Каждая группа утверждает свою уникальность и важность для организации в целом. Кроме того, те, кто обладает опытом в какой-то конкретной области, обладают и властью, потому что их деятельность не может быть подчинена де­тальным предписаниям и регламентам. Это может привести к пара­доксальной ситуации «замещения целей», что приводит к возникнове­нию трудностей в отношениях с клиентами, с внешним миром, ухуд­шению результативности организации. Цели,,, определенные для организации, не достигаются.

Цели самосохранения организационной структуры управления как относительно автономного образования отражают ее стремление со­хранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодей­ствии с окружающей средой. Именно в этом виде целей проявляются усилия системы, направленной на совершенствование своей структуры, обеспечение необходимыми ресурсами и т. д.

Устойчивость — это постоянная цель и условие самосохранения организации, осуществление которой равнозначно приобретению но­вых ресурсов. Здесь имеется в виду преодоление текучести, уменьше­ние числа реорганизаций, снижение конфликтности. Но при этом же и возникают проблемы. Во-первых, когда организация достигает опре­деленной устойчивости, она обретает и такую же степень инерционно­сти, которая является источником консерватизма, нежелания перемен, неспособности реагировать на изменения внешней среды. Во-вторых, сам процесс достижения устойчивости грозит превращением ее в само­цель.

В данной обстановке в организации начинают создаваться специ­альные службы, подразделения, должности, предназначаемые исклю­чительно или главным образом для поддержания и сохранения систе­мы. Как правило, им придаются контрольные полномочия. Не вклю­ченные непосредственно в осуществление целей-заданий, такие службы нуждаются в повышенном самоутверждении. Это проявляется в их стремлении расширить свои властные полномочия, контролиро­вать не только результат, но ]Л сам процесс деятельности тех подразде­лений, которые реально выполняют цели-задания. В результате такой практики возникают ситуации, когда, например, решение может быть принято работником подразделения по контролю и оказанию помо­щи, а нести ответственность за его правильность будет сотрудник, осуществляющий оперативно-управленческую деятельность, либо ру­ководитель курируемого «контрольником» подразделения.

Все указанные виды целей не находятся в отношении соподчине­ния. Они могут быть и взаимодополняемыми, и противоречащими одна другой. Связь между ними имеет весьма сложный характер. Если цели-задания будут абсолютно адекватно отражать цели-ориентации (что практически невозможно), а также обеспечивать все условия для сохранения и упорядочения организации (что тоже маловероятно, по­скольку последняя создается обществом для решения своих задач, а не ради самого факта существования данной организации), то тогда содержание трех видов целей будет одинаковым. В любой иной ситуа­ции между ними существует своеобразная конкуренция. Это естест­венно, поскольку каждая организация ориентирована не только на достижение целей, заданных «сверху», но и на выполнение внутрен­них задач.

Кроме видовой классификации цели различают и по другим при­знакам. Можно построить логическое «древо» целей. Стволом являют­ся стратегические цели-задания, связанные с качеством жизни обще­ства, его сохранением и развитием. Стратегические развертываются в оперативные, фиксирующие крупные ветви (блоки) действий по достижению стратегии, оперативные — в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вто­рых целей.

По мере распределения целей по иерархии звеньев аппарата гос­управления крупные цели конкретизируются сообразно специфике каждого звена, образуя «древо целей».

Иногда вместо названных выше встречаются другие характеристи­ки целей: приоритетные, главные, обеспечивающие.

Цели различают по объему — общие, частные; по результатам — конечные и промежуточные; по времени — отдаленные, близкие_> и непосредственные (пилотные); по содержанию — общественно-по­литические, экономические, социальные, духовные, производствен­ные, организационные, информационные и т.д.; по отношению к стратегическим целям — ведущие, основные и побочные, т. е. не связанные напрямую с реализацией главной цели-задания, но возни­кающие непредвиденно, порой как нежелательные, тормозящие про­цесс достижения главной цели — и с ними приходится считаться.

Построить «древо» целей — значит осмыслить соотношение целей, их согласованность и субординацию в каждом конкретном случае при принятии управленческого решения. Конечно, деление целей в гос­управлении во многом условно, является предметом логических раз­мышлений, но оно позволяет лучше понять управленческую практику с точки зрения того, что она должна дать и что дает обществу., Цели, представленные в определенном «древе», должны соответст­вовать главному требованию — быть социально мотивированными, объективно обусловленными и обоснованными. На практике процесс согласования общественного взаимодействия осложняется (порой бло­кируется полностью) целым рядом объективных и субъективных при­чин. К их числу относятся:

— жесткие сроки, устанавливаемые для принятия решений;

— ограниченность не только временного ресурса, но и финансо­вых возможностей для проведения консультаций, совещаний, экспер­тизы и т. д.;

— недостаточность опыта и культуры (политической, правовой) у общественных институтов и граждан, что отражается негативно на характере переговорных процессов, затрудняет согласование различ­ных позиций, мнений, формирование единых целей и решений;

— низкий уровень профессионализма и административной этики у ряда служащих, отсутствие знаний и навыков общественных связей («public relation») — именно этим зачастую определяется закрытость, «глухота» бюрократии, укоренившаяся у отдельных чиновников при­вычка решать общезначимые вопросы келейно, за закрытыми дверя­ми, по формуле «им сверху видно все».

На дереве целей, конечно, обозначаются цели достижимые. Но иногда нужно осмыслить, озвучить и определить иерархию недости­жимых целей. К примеру, президент (мэр, глава администрации, должностное лицо) публично признает, что знает о существующей проблеме, надежде людей на ее скорое решение. Знает, но считает не­обходимым признать, что на данный момент нет ресурсов йа решение проблемы и этот факт не означает отказ вообще решать данную про­блему. Обозначение таковых целей — недостижимых пока — будет оз­начать откровенный разговор с людьми как с партнерами, а не как с «управляемыми» и укрепляет доверие к власти.

Все цели совокупно и каждая в отдельности должны быть обеспе­ченными в ресурсном отношении как с материальной стороны, так и с интеллектуальной — только тогда цели станут возможными.

Дата добавления: 2015-04-29