Федеративные отношения и специфика регионального управления 1 страница

Особенности государственного устройства и органы власти субъектов Российской Федерации

Лучшее государственное устройство

для любого народа — это то, которое

сохранило его как целое.

М. Монтень

Федерализм - конституированный федерализм - особенности российского федерализма - органы власти субъекта федерации -законодательные органы власти субъекта федерации - высшее должностное лицо субъекта федерации - органы исполнительной власти субъекта федерации: правительство, орган отраслевого управления (министерство), областная (краевая) администрация -аппарат главы администрации, комитеты, управления, отделы краевой (областной) администрации - федеральные округа

Формирование современной российской государственности базируется на принципах федерализма. Под федерализмом понимается форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации; субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом; компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной Конституцией, каждый субъект федерации может иметь свою правовую и судебную системы и др.

В социально-политическом отношении принципы федерализма внутренне связаны с философией естественного права и теорией конституционализма (парламентаризм, представительная демократия), с формированием гражданского общества и рождением института нации как согражданства населения разных этнических групп, объединенных данной государственностью. Формы федерализма отражают изменение возможностей властных структур разных уровней в рамках общих принципов, заложенных в основу федеративного государственного устройства.

Федеративные отношения, складывающиеся на данном историческом этапе российской государственности, вносят новый аспект в государственно-управленческие процессы. Становление новой системы управления тесно связано с особенностями государственного устройства и тенденциями развития федеративных отношений в России, с выработкой новой региональной стратегии управления.

С точки зрения теории государственного управления представление о принципах федерализма связано в первую очередь с разделением объемов полномочий между уровнями управления. Так, например, отечественный исследователь Б. Задорновский определяет федерализм как «принцип территориально-политической организации общества, на основании которого, отдельные административно-территориальные образования получают в числе других распределительных сфер и функций самостоятельного ведения часть функций государственного управления». Встречается и расширительная трактовка федерализма. Американский автор У. Райкер ввел понятие «конституированный федерализм». Согласно данной концепции, два уровня власти осуществляют свои полномочия относительно одной и той же территории и одного и того же населения; при этом каждый уровень имеет хотя бы одну полностью автономную область действий; есть гарантии, пусть даже только декларированные в конституции, автономности каждого уровня в своей собственной сфере. Однако, если исходить из положений конституированного федерализма, то он существует в большинстве стран мира.

В истории развития государств встречаются различные виды федерации. Большинство из них сформировано по однородному принципу деления (штаты, кантоны, земли, провинции), некоторые делятся на государственно-территориальные образования и автономии (Бельгия, Испания, Канада),иные могут быть основаны на союзе суверенных государств (СССР, Чехословакия, СФРЮ). Однако все федеративные государства базируются на некоторых общих принципах. Субъекты федерации имеют свои собственные территории, внутреннее законодательство и собственные органы власти, которые в пределах предоставленных им полномочий обладают всей полнотой государственной власти. Объем прав и полномочий зависит от исторических традиций, уровня развития и ряда других факторов. При этом равенство субъектов является непременным условием федерации (за редким исключением: Индия, Канада, Танзания). Федерализм предполагает сохранение целостности государства, поэтому субъекты не обладают правом выхода из федерации (право выхода не признается ни одной конституцией), а также не обладают полным верховенством на своей территории и ограничиваются в правах самостоятельно действовать в сфере международных отношений.

Существует немало различных точек зрения на модели управления в унитарных и федеративных государствах. Некоторые исследователи считают, что при сопоставлении современных унитарных и федеративных государств, например, Испании, Германии, Франции, Великобритании, Италии, примерно равных по территории, численности населения, можно прийти к выводу, что с точки зрения эффективности управления больших различий между ними нет. Сильная централизация управления свойственна лишь авторитарным режимам, в условиях же демократии структуры гражданского общества, действующие на уровне регионов, вполне способны заставить считаться с их спецификой. Примером тому является положение регионов Шотландия и Уэльс в Великобритании, Ломбардия - в Италии. Думается, это справедливо только для устойчивых демократических систем, так называемых старых демократий. Другие (например, В. И. Ефимов) формулируют тезис в пользу существенного отличия системы управления в условиях федерализма: в федеративном государстве имеется не одна, а несколько систем государственной власти, точнее столько систем государственной власти, сколько существует субъектов федерации. В федеративном государстве задачи и полномочия распределяются между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Поэтому к классической схеме разделения властей по горизонтали добавляется «вертикальное» разделение властей между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. В результате, если в унитарном государстве имеется два уровня управления: центральный и местный, то в федеративном государстве - уже три уровня: федеральный, региональный и местный, что создает проблему разделения объемов полномочий между тремя уровнями управления.

Россия представляет собой уникальный тип федерации, что сказывается на особенностях управления федеративными отношениями и требует выработки особой региональной политики государства.

Современный федеративный характер российской государственности получил законодательное закрепление в Конституции РФ 1993 г. В гл. 3 «Федеративное устройство» закрепляются основные принципы федерализма, дается перечень наименований всех входящих в состав Российской Федерации субъектов (ст. 65); определяется порядок регулирования их статусов и взаимоотношений между ними (ст. 66); говорится о распространении суверенитета и юрисдикции Российской Федерации (ст. 67), а также конкретизируются предметы ведения Российской Федерации (ст. 71); совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72); устанавливаются нормы законодательного регулирования по предметам исключительного и совместного ведения (ст. 76). Субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти на своей территории в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Правосубъектность и компетенция региональных органов власти определяются на основе положений Конституции РФ, федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г, и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.

Однако общие конституционные принципы не отражают всей сложности федеративного устройства и многообразия федеративных отношений в России, которые тем не менее необходимо учитывать при выработке региональной стратегии управления. Охарактеризуем основные особенности российского федерализма.

Российская Федерация - самое большое и многочисленное в мире федеративное государство. Оно состоит из 89 субъектов федерации шести видов, в их числе: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 2 города федерального значения и 10 автономных округов. Между ними существуют громадные различия по площади территории, по численности населения, по этно-конфессиональному составу и культурно-образовательному уровню, по удельному весу городского населения, по стадии социально-экономического развития и климатическим условиям. Все эти факторы накладывают свой отпечаток на сложности федеративного устройства и федеративных отношений. Россия представляет собой особый усложненный тип федерации

Многие особенности и проблемы современной Российской Федерации коренятся в принципах ее построения. Она создавалась не традиционным для федераций способом, т.е. не по воле субъектов, передающих часть полномочий центру, а «сверху»: центральные власти провозгласили части государства субъектами федерации своими актами (хотя и по их добровольному согласию). Поэтому в сознании многих руководителей и в политике официальных структур сохраняется унитаристский тип управления. Центр по инерции считает, что региональное многообразие подрывает единство страны, и даже ослабев пытается регулировать федеративные отношения преимущественно командно-административными методами. Результатом является стремление региональных элит к сепаратизму и независимости. Одновременно федеральный центр заигрывает с региональными властями, пытаясь обеспечить лояльность региональных элит, закрывает глаза на факты несоблюдения российской Конституции, устанавливает с местной властью особые отношения, создающие систему параллельного права.

Своеобразие построения федерации проявляется в смешанной модели федеративно-территориального деления. Смешанный принцип построения предполагает как национально-территориальное деление (республики, автономные территории), так и административно-территориальное (края, области, города федерального значения). Поэтому можно считать, что в основу построения Российской Федерации положены два противоречащих друг другу принципа: этнический и территориальный. Данное обстоятельство порождает этнические противоречия и конфликты, определяет сложности федеративных отношений.

Еще одной особенностью территориального устройства России является особая «матрешечная» структура федерации, т.е. одни ее субъекты входят в состав других. Неопределенным является положение автономных округов и автономной области: с одной стороны, они имеют по конституции равные с другими субъектами права, с другой - входят в состав краев или областей. Это создает правовой парадокс: равноправие субъекта в составе другого субъекта. Автономные округа и область обладают элементами учредительной власти: могут иметь свои уставы, законы и иные нормативные акты, образуют свои органы власти, являются равноправными участниками международных отношений и внешнеэкономических связей. Взаимоотношения между автономными округами, находящимися в составе краев и областей, определяются уставами этих краев и областей а также уставами соответствующих автономных округов. На практике органы власти автономного округа и соответствующего края или области строят свои отношения на основе договоров и соглашений о разделе полномочий с учетом взаимных интересов, при этом не исключается возможность передачи со стороны области (края) части полномочий автономным округам. В целом данная схема построения федерации не исключает конфликтов.

Управленческой проблемой номер один является асимметричность Российской Федерации, что порождает целый ряд противоречивых тенденций, которые необходимо отслеживать и учитывать при выработке основ региональной политики. Дело в том, что равноправные по Конституции РФ субъекты федерации имеют разные государственно-правовые статусы:

республики признаются государствами и могут иметь свои конституции, государственный язык и государственную символику;

края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа - административно-территориальные образования, имеют свой устав и свое законодательство.

Таким образом, республики обладают практически всеми признаками государственности, в результате чего складывается политико-правовая асимметрия между статусами национальных республик и остальных субъектов федерации.

Федеративное устройство предполагает разграничение предметов ведения между федеральными и региональными уровнями власти. Поэтому наиболее важной управленческой проблемой регулирования федеративных отношений в России является проблема разделения властей «по вертикали». Несмотря на то, что Конституция РФ разграничивает полномочия федерального центра и регионов (субъектов федерации), проблема разделения властей по вертикали остается неурегулированной до конца. Наибольшую проблему по разграничению полномочий составляют вопросы совместного ведения. Дело в том, что в Конституции Российской Федерации выделяются вопросы, относящиеся:

- к исключительному ведению федерации;

- к совместному ведению федерации и ее субъектов; — к ведению субъектов федерации.

Подобная практика имеется и в конституциях других стран. При этом к вопросам совместного ведения Конституция РФ относит 14 позиций. Этот слишком широкий перечень создает правовую неопределенность. В результате очень большое количество вопросов совместного ведения требует дальнейшего правового регулирования, например такие, как природопользование, лесопользование, разграничение государственной собственности, землепользование и т.п. Всего по оценкам специалистов требуется разграничить предметы ведения по 44 направлениям (70 вопросов совместного ведения).

Вопросы же, отнесенные к ведению субъектов, не перечисляются, а в Конституции РФ отмечается, что вне пределов ведения федерации и совместного ведения субъекты «обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73). В результате такой неопределенности многие субъекты федерации, особенно республики, относят к «своим» ряд вопросов, относящихся к ведению федерации.

В результате политико-правовая асимметрия субъектов федерации значительно усугубляется имеющим место несоответствием республиканского законодательства федеральному, что порождает разбалансированность между федеральной властью и властью субъектов федерации. В большинстве Конституций республик, особенно тех, которые были приняты до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., содержится много противоречий с федеральной Конституцией. В конституциях республик Саха (Якутия), Тыва, Башкортостан, Дагестан и других закрепляется государственный суверенитет, прослеживается различная степень суверенности в вопросах государственного устройства, разграничения предметов ведения и полномочий с федеральным центром, провозглашается верховенство республиканских законов. Ряд республик стремится взять на себя решение вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации в таких сферах, как оборона, экономика, гражданство, внешняя политика. В конституции некоторых республик введены нормы, закрепляющие особую роль титульных наций, без учета многонационального их состава.

Внутреннее государственно-политическое устройство субъектов федерации также имеет большие различия. Региональный уровень власти можно определить как «многоуровневый». Конституция РФ и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не определяют конкретную структуру органов государственной власти субъекта федерации. В результате в национальных республиках сложились различные формы правления:

• президентская - в Чувашской, Бурятии, Коми, Саха (Якутии);

• парламентская - в Хакасии, на Алтае, в Удмуртской, Карелии, Марий Эл;

• смешанная - в Адыгее, Башкортостане, Карачаево-Черкесской, Мордовии, Северной Осетии-Алании, Татарстане и др.

С точки зрения принципов организации федерации могут быть договорные и конституционные. Российская Федерация пошла по пути заключения отдельных дифференцированных договоров с каждым своим субъектом. Смешанное конституционно-договорное построение является еще одной важной особенностью Российской Федерации. Следует отметить, что заключение сепаратных договоров между отдельными субъектами федерации и центром - прецедент, не имеющий аналогов в мировой практике. Поэтому очевидно, что отсутствует достаточная правовая база для дальнейшего развития федеративных отношений на договорной основе. Требуется создание более четкой правовой основы для заключения таких соглашений. Негативный аспект существующей практики заключается в том, что из процесса заключения договоров с субъектами федерации исключаются федеральные и региональные законодательные органы власти. Это ставит такой договор как бы над Конституцией и законами, делает его подготовку и заключение не подконтрольными соответствующим законодательным представительным органам власти. Неоднозначными являются и последствия заключения таких договоров: выравнивают ли они политико-правовую и экономическую асимметрию субъектов Российской Федерации или усугубляют ее. Например, особые статусы республик Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия) получили дальнейшее закрепление в договорах о разграничении полномочий, которые дают им огромные льготы. Так, Саха (Якутия), добывающая 98% российских алмазов, получила монопольное право на их добычу и продажу. В Татарстане и Башкортостане выведены из под юрисдикции федерального центра основные рентабельные отрасли: нефтепереработка, нефтедобыча, энергетика.

Беспрецедентные региональные контрасты представляют собой и экономические статусы различных субъектов федерации. Их политико-правовая асимметрия дополняется экономической асимметрией. Можно считать, что именно она лежит в основе многих остальных различий. Переход к рыночным механизмам хозяйствования усилил неравномерность социально-экономического развития регионов. На конец 1999 г. из 89 субъектов Российской Федерации только 10 являются прибыльными, остальные в разной степени дотационные (в 1994 г. их было 64, в 1995 г. - 75). В результате все регионы России можно разделить на две неравные группы: «приспособившихся» к новым условиям и «неприспособившихся». В неблагоприятной перспективе это означает деление федерации неразвивающуюся и стагнирующую части.

Характер взаимоотношений между центром и регионами определяется в основном объемом и порядком распределения финансовых ресурсов. Через федеральный бюджет на нерыночной основе перераспределяется между регионами 10% валового внутреннего продукта. Методы распределения (какие регионы и в каких размерах должны получать трансферты из федерального бюджета) несовершенны. В результате оказывается, что ни один регион не способен покрывать свои текущие расходы за счет собственных доходов. Регионы-доноры тоже финансируются из федерального бюджета. Между тем за счет федерального бюджета финансируется около 70% общих расходов на народное хозяйство, 80 - на образование, 88 - на здравоохранение и 70% - на социальное обеспечение. Ввиду этого нагрузка на регионы-доноры постоянно возрастает. При этом некоторые регионы, получающие поддержку, живут лучше доноров. Данное обстоятельство вызывает нарастающее напряжение в федеративных отношениях. Например, многие специалисты считают, что Москва превратилась в финансовый центр России, сконцентрировав более 60% хозяйственного оборота страны и основную часть капиталов. Складывается союз регионов-доноров, который может обернуться диктатом экономически развитых регионов и сокращением перечислений в федеральный бюджет. Центр пока не научился регулировать федеративные отношения с помощью существующей трансфертной схемы, что способствует усугублению экономической асимметрии.

Таким образом, особенности современного государственного устройства России порождают целый ряд проблем, связанных с развитием и регулированием федеративных отношений. Все это свидетельствует в пользу того, что необходима дальнейшая разработка научных основ региональной стратегии и специальной региональной политики в рамках государственного управления.

Обозначенные особенности федеративного устройства Российской Федерации - асимметрия, различие политико-правовых статусов субъектов федерации, сложный, многоуровневый характер федерации - оказывают существенное влияние на формирование и функционирование органов власти субъектов федерации.

В соответствии с основами конституционного строя система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно. Правовой основой образования и деятельности органов государственной власти субъектов федерации являются Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов федерации.

Конституция РФ определяет основные базовые принципы, на которых должна строится их деятельность:

- самостоятельность и независимость органов власти субъектов Российской Федерации, которые вне предметов федерального и совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти;

-государственная целостность и единство органов государственной власти;

- защита прав граждан на всей территории Российской Федерации; -разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов федерации.

Государственную власть в субъекте Российской Федерации осуществляют образуемые в нем законодательные (представительные) и исполнительные органы власти а также федеральные органы исполнительной власти и суды, образованные и действующие на его территории. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» более детально определяет полномочия и основы деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов федерации. Согласно закону систему органов государственной власти в субъекте Российской Федерации составляют законодательный (представительный) орган власти, высший орган исполнительной власти, а также иные органы государственной власти, образованные и действующие на территории субъекта федерации в соответствии с российским законодательством.

Существенно отличаются системы органов государственной власти в президентских и парламентских республиках, в других субъектах Российской Федерации.

Закон предусматривает две схемы организации власти в субъектах Российской Федерации. Согласно первой субъект федерации может иметь институт «высшего должностного лица» (президента или главы администрации), согласно второй такого института может не быть. В результате на региональном уровне складывается несколько моделей организации государственной власти по выбору субъектов федерации.

Законодательные представительные органы власти субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими органами государственной власти. Структура их, официальное название и численность депутатов определяются самими субъектами с учетом местных, национальных и иных исторических особенностей.

Федеральный закон определяет полномочия регионального законодательного представительного органа власти по 29 основным позициям. Наиболее важные их них - принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации, соответствующих законов и иных правовых актов; утверждение бюджета, схемы управления и в соответствии с ней - структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, программ и планов социально-экономического развития; установление основ организации и деятельности органов местного самоуправления, налогов, сборов, пошлин, тарифов, платежей и порядка их взимания, общего порядка управления и распоряжения собственностью, утверждение договоров; толкование конституции (устава) и законов, осуществление контроля за их соблюдением, а также за исполнением бюджета и программ социально-экономического развития.

Виды региональных, представительных законодательных органов власти имеют своеобразные отличия. Среди них можно выделить институты с разными правовыми статусами:

• республиканские парламенты;

• краевые законодательные собрания;

• областные думы;

• городские думы (Москва, Санкт-Петербург);

• представительные органы власти автономных округов и области.

Только республиканские парламенты имеют право принимать конституции соответствующих республик и носят название «парламент»; другие региональные представительные органы власти имеют право принимать устав области, края или города.

В президентских республиках, которых большинство, полномочия представительных законодательных органов власти весьма ограничены, практически лишены контрольных функций над правительством, за исключением принятия бюджета; высшее должностное лицо, подписывает законы принятые представительным законодательным органом, самостоятельно формирует исполнительные органы власти.

В полупрезидентских республиках законодательный представительный орган участвует в формировании правительства и обладает частично контрольными полномочиями по отношению к нему; имеется должность главы правительства, председателя, т.е. повторяется общефедеральная схема, однако высшее должностное лицо не имеет права роспуска своих парламентов.

В парламентских республиках полномочия парламентов весьма широки. Так, Государственное Собрание Эл Курултай является высшим представительным, законодательным, контрольным и распорядительным органом власти на территории Республики Алтай. По Конституции Республики Марий Эл Государственное Собрание - не только высший представительный, но и постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти.

Различия проявляются и в названиях республиканских парламентов. Свыше 20 различных названий используется для их обозначения: народные, государственные, законодательные собрания, государственные советы, народные или великий хуралы, верховные советы, думы и т.д. Отличаются они по численности и структуре. Наиболее крупным парламентом является Государственное Собрание Республики Башкортостан (188 депутатов), самым малочисленным - Государственное Собрание Республики Алтай (27 депутатов). Абсолютное большинство региональных депутатов работает на непостоянной основе. Так, из 188 депутатов Государственного Собрания Башкортостан только 42 работают на постоянной основе, в Народном Хурале Бурятии из 65 депутатов - только 15. Подобная ситуация наблюдается и в законодательных органах власти краев и областей. В Московской Городской Думе и Санкт-Петербургском Законодательном Собрании депутаты работают на постоянной основе.

По структуре большинство региональных парламентов - однопалатные и только четыре имеют двухпалатную структуру: парламенты Республики Саха (Якутия), Республики Карелия, Кабардино-Балкарской Республики, Башкортостана.

Парламенты в большинстве своем состоят из комитетов и комиссий. Так, Государственное Собрание Алтайского края состоит из семи комиссий: по законодательству, по местному самоуправлению, по экономической политике, по социальной защите, по экологии, По аграрным вопросам, по культуре и образованию. Верховный Совет Хакасии состоит из восьми комиссий, парламент Чувашской Республики - из семи комитетов. Сложную структуру имеет парламент Башкортостана. Он состоит из двух палат: Палаты представителей и Законодательной палаты с равным количеством комитетов (по семь).

На уровне краев, областей и городов федерального значения наблюдается большее единообразие. Здесь в основном повторяется общефедеральная схема функционирования органов государственной власти.

Следует отметить факт становления областных законодательных собраний, так как области никогда не имели в полной мере самостоятельных законодательных представительных органов власти. Теперь по Конституции РФ они вправе иметь такой орган власти. Перед областными и краевыми представительными органами власти стоит новая задача - формирование собственного областного законодательства.

Законодательными представительными органами власти областей и краев являются областные и краевые думы. Их деятельность строится в соответствии с Конституцией РФ, другими федеральными законами, положением о думе и регламентом ее работы. Спецификой областных представительных органов власти является их небольшой состав, основной организационной формой их деятельности являются заседания. Несмотря на небольшой количественный состав в областных думах образуются комитеты и комиссии. Для обеспечения деятельности областных дум создаются аппараты, состоящие из отделов. Руководство ими осуществляет руководитель аппарата думы. В некоторых областных думах предусмотрено существование фракций, но здесь они формируются индифферентно и спорадически. Большинство областных и краевых региональных парламентов можно считать беспартийными, так как ни избиратели, ни сами депутаты чаще всего не отождествляют себя с какими-либо партиями.

Таким образом, характерным отличием региональных представительных органов власти является их огромное разнообразие, они отличаются по структуре, размерам, по выполняемым ими функциям. В целом можно отметить, что региональные законодательные представительные органы власти прошли стадию своего организационного и правового становления и оформились как полноценные органы государственной власти.

Дата добавления: 2015-04-29