Федеративные отношения и специфика регионального управления 3 страница

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов федерации осуществляют координирующую деятельность непосредственно, а также через подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого управления. Свою деятельность по осуществлению регионального управления эти органы осуществляют с учетом: а) взаимоотношений региона и федерации; б) взаимоотношений региональных органов и органов местного самоуправления; в) обеспечения комплексного развития региона как единой системы. Органы исполнительной власти общей компетенции любого уровня осуществляют свои полномочия также и в зависимости от их характера непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить порученными им отраслями и сферами.

Таким образом, система регионального управления функционирует на основе общих для федеральных и региональных органов целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на жизнедеятельность региона, выраженных обычно в правовых формах, и включает: а) систему государственных органов (федеральных и региональных); б) систему государственной службы; в) совокупность реализуемых государственными органами функций и используемый комплекс методов, средств и ресурсов; г) систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управления, а также необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.д. Решение вопроса формирования системы органов регионального управления субъектов федерации требует выделения приоритетных для конкретного субъекта сфер деятельности. В зависимости от специфических особенностей региона (численного, национального и демографического состава населения, климата, географического положения, удаленности от центра и т.д.) набор приоритетных направлений, на которых сосредоточиваются основные управленческие усилия, может быть различным. Между тем есть сферы управления, которые одинаково важны для всех субъектов федерации. Среди них выделяют управление:

• политической жизнью;

• сферой материального производства;

• финансово-кредитным комплексом;

• потребительским рынком;

• социально-бюджетным комплексом;

• использованием природных ресурсов;

• общественной безопасностью;

• информационной средой.

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания общегосударственных и региональных интересов в деятельности государственных органов, определяющие общие контуры региональной политики, ее цели и задачи, представлены в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ № 803 от 3 июня 1996 г. В нем под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти (федеральных и региональных) по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

Основными целями региональной политики в Российской Федерации являются:

- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов;

— выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления. Среди важнейших положений региональной политики в Российской Федерации;

- децентрализация власти путем закрепления за субъектами Российской Федерации возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти;

- обеспечение действия принципа равноправия субъектов федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них путем достижения реального конституционно-правового равенства субъектов федерации, соблюдения прав и интересов субъектов федерации в ходе подготовки и принятия правовых актов федеральных органов государственной власти.

Эти меры призваны способствовать повышению эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации, обеспечению стабильности развития и укреплению единства России.

Региональная политика как со стороны регионов, так и со стороны федерального центра реализуется преимущественно путем активного проведения: а) региональной экономической политики; б) региональной социальной политики; в) национальной политики.

Экономическую основу деятельности органов субъекта федерации составляет собственность субъекта федерации, а финансовую - бюджет субъекта федерации.

После распада Советского Союза утратили свое значение административно-командная система хозяйствования и бывшая государственная (общенародная) собственность СССР. Перед Российской Федерацией встала проблема формирования новой системы институтов собственности как экономической основы федеративных отношений.

Перед федеративными государствами, имевшими отличную от социалистической систему отношений собственности и устойчивую систему налогообложения, данная проблема никогда не стояла так остро, как перед Россией. В них (с большим или меньшим успехом) применяются принципы бюджетного федерализма, в то время как Россия находится в самом начале пути по формированию экономического механизма федеративных отношений.

Современное российское законодательство и практика по вопросам института собственности обладают некоторыми особенностями. Во-первых, в законодательстве России отсутствуют единые критерии отнесения имущества к федеральной собственности или собственности субъекта федерации. Во-вторых, разграничение государственной собственности предполагает два часто несовпадающих процесса: разграничение владения имуществом и разграничение полномочий по управлению имуществом. Разграничение владения имуществом интенсивно проходило в 1991-1995 гг. и к настоящему моменту почти завершено. Поэтому в настоящее время в России в основном идет процесс разграничения полномочий по управлению и распоряжению собственностью.

В Гражданском кодексе РФ государственная собственность определяется как имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации и субъектам федерации. Это определение отражает лишь одну сторону проблемы - кому принадлежит правомочие владения имуществом. Однако для государства наиболее важными являются полномочия по управлению и распоряжению. Некоторые объекты собственности могут находиться, например, в собственности Российской Федерации, но управление ими осуществляться совместно. К такому имуществу применяется понятие «собственность, находящаяся в совместном ведении федерации и ее субъекта», поскольку наиболее важно знать кто этим имуществом управляет.

При определении понятия разграничения государственной собственности следует говорить о трех аспектах его проявления: о разграничении предметов ведения, связанных с государственной собственностью, о разграничении полномочий по управлению имуществом и о разграничении самого имущества.

Разграничение предметов ведения осуществляется на основе Конституции РФ и Федеративного договора. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к федеральному ведению, например, относятся: денежная эмиссия; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные энергетические системы; ядерная энергетика; оборона и безопасность; метеорологическая служба; стандарты, эталоны; федеральная государственная служба и т.д. В соответствии со ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся: вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; обеспечение экологической безопасности и т.д. Непосредственно вопрос о разграничении государственной собственности относится к предметам совместного ведения.

Разграничение предметов ведения, как показала практика, осуществляется путем подписания договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации.

Основные полномочия по управлению объектами собственности определяются федеральными законами. До последнего времени таким путем разграничивались полномочия в сфере управления природными ресурсами: землей, недрами, лесами, водными ресурсами, животным миром и т.д. Например, п. 2 ст. 4 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г. определяет, что лицензия на пользование участком недр, которая удостоверяет право пользования таким участком, указанным в соглашении о разделе продукции, выдается инвестору органом исполнительной власти соответствующего субъекта федерации и федеральным органом управления Государственным фондом недр или его территориальным подразделением. Федеральными законами также регулируется разграничение полномочий по управлению оборонным комплексом, средствами бюджетов и внебюджетных фондов и т.д.

Соглашения о разграничении полномочий между Правительством РФ и высшими органами исполнительной власти субъектов федерации или между конкретными органами государственной власти заключаются на основе договоров и являются их составными частями. В соглашениях проводится разграничение полномочий по управлению отраслями промышленности, сельским хозяйством, социальной сферой, энергетикой, транспортом, связью, природопользованием и т.д.

Объекты, относящиеся к федеральной собственности или собственности субъектов федерации, изначально определялись Постановлением Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и о порядке оформления прав собственности, утвержденным Распоряжением Президента РФ № 114-РП от 18 марта 1992 г., Указом Президента «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г. РФ № 2144 и другими актами. После того как процесс разграничения собственности в основном закончился, объекты федеральной собственности стали передаваться в собственность субъектов «поштучно». Передача объектов оформляется постановлениями Правительства РФ или решениями высшего органа исполнительной власти субъекта федерации.

На федеральном уровне к органам, в ведении которых находится разграничение государственного имущества, относится Правительство РФ, которое осуществляет управление и распоряжение имуществом через Министерство государственного имущества (ныне - Министерство имущественных отношений) и отраслевые органы исполнительной власти. Подобные органы действуют на уровне субъектов федерации.

Для координации деятельности по разграничению собственности и подготовке решений о передаче имущества в собственность субъектов федерации на федеральном уровне действует ряд комиссий. Это, например, Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Комиссия Правительства РФ по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции и др.

Существует несколько направлений формирования собственности субъектов федерации, среди которых можно выделить следующие:

1) перевод федеральной собственности в собственность субъектов федераций на основе договоренностей с федеральным центром;

2) расширение собственности субъектов федерации через решения региональной власти о «национализации» собственности в свою пользу (прецедент - объявление федерального пакета акций КАМАЗа собственностью Татарстана);

3) акционирование предприятий с переводом контрольного пакета акций в распоряжение региональных комитетов Мингосимущества РФ. Для этого региональные власти, формально действуя в рамках общероссийской программы приватизации, пытаются осуществить полный контроль над этим процессом на своей территории, часто оказывая прямое давление на руководителей предприятий;

4) выкуп субъектами федерации значительных (в основном контрольных) пакетов акций ранее акционированных и приватизированных предприятий, если не остается иного способа предотвратить банкротство и развал социально значимых предприятий (пример - выкуп Правительством Москвы пакета акций завода ЗИЛ). Однако такая тенденция не получает широкого распространения,так как большинство регионов не обладает достаточными ресурсами для осуществления подобных действий;

5) формирование собственности субъектов федерации за счет получения пакетов акций или целостных имущественных комплексов предприятий добывающего и энергетического комплекса. При этом следует учитывать целесообразность владения таким имуществом с получением от соответствующих федеральных органов выгодных лицензий, квот и прочих льгот на производство и экспорт производимой продукции;

6) создание новых предприятий путем инвестирования средств из бюджета развития субъекта федерации, средств, полученных за счет реализации различных программ заимствования на финансовых рынках.

Финансовой основой деятельности органов власти субъектов федерации является бюджет субъекта федерации. Под последним понимается фонд денежных средств правительства субъекта федерации, его финансовый план на текущий финансовый год. Термин бюджет субъекта федерации употребляется как правило в значении консолидированного бюджета, т.е. бюджета собственно субъекта федерации и бюджетов местных органов власти, расположенных на территории данного субъекта федерации. Доходы бюджета формируются за счет собственных налогов, различных форм разделения федеральных налогов и неналоговых поступлений. К неналоговым поступлениям относятся различные виды доходов от внешнеэкономической деятельности, поступлений из федерального бюджета, займы и кредиты различных видов и т.д.

Основными направлениями расходов бюджета региона являются: народное хозяйство; содержание органов власти и управления субъекта федерации, органов охраны правопорядка, здравоохранения; образование, социальное обеспечение, культура, искусство; финансовая помощь местным. бюджетам, финансовые ссуды.

Бюджеты субъектов федерации являются одним из уровней бюджетной системы государства. В странах с федеративным устройством формой функционирования бюджетной системы является бюджетный федерализм, который базируется на соблюдении таких основных принципов, как: 1) равноправие всех членов федерации в их финансовых взаимоотношениях с центром, допускающее при определенных условиях выбор того или иного типа взаимоотношений членов федерации с центральным бюджетом при соблюдении законодательно установленных режимов этих отношений; 2) разграничение сфер деятельности и ответственности между федеральным центром и членами федерации, т.е. фактическое разграничение сфер финансирования расходов за счет бюджетов того или иного уровня; при этом могут иметь место устанавливаемые законодательно как наличие права финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции того или иного уровня власти, так и, отсутствие такого права; 3) самостоятельность бюджетов различных уровней, предполагающая, что каждый из них имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств.

В идеальной схеме объем доходных полномочий субъектов федерации полностью адекватен расходным полномочиям, закрепленным за данным Уровнем власти. Однако реальная ситуация в России другая. К настоящему времени на территории Российской Федерации сформировались три группы регионов с качественно различным состоянием экономики и социальной сферы. Важным инструментом преодоления (выравнивания) региональной экономической и социальной асимметрии является основанная на принципах бюджетного федерализма система межбюджетных отношений.

Действующая в настоящее время в Российской Федерации модель межбюджетных взаимоотношений в существующем в настоящее время виде в основном сложилась в 1994 г. Она характеризуется едиными нормативами расщепления федеральных налогов между федеральным центром и субъектами федерации и едиными подходами к выделению централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки регионов России (ФФПР). Одновременно продолжают существовать некоторые иные формы финансовой поддержки.

В принципе можно выделить четыре основных направления оказания финансовой поддержки субъектам Российской Федерации.

Во-первых, - в ходе межбюджетных расчетов через ФФПР выделяются дотации, субвенции, оказывается поддержка завоза продукции в районы Крайнего Севера и др.

Во-вторых, - через финансирование базовых отраслей народного хозяйства и промышленности по линии различных министерств и ведомств, (например в ходе осуществления государственной поддержки угольной отрасли учитываются потребности в поддержке ее социальной сферы).

В-третьих, - в ходе исполнения различных федеральных программ (особенно это характерно для программ, направленных на социально-экономическое развитие субъектов федерации).

В-четвертых, - через выделение средств из федерального бюджета на возвратной основе (бюджетные ссуды и кредиты, выдача гарантий Правительства РФ под кредитование социальной сферы и др.).

Вместе с тем межбюджетные отношения не исчерпывают всего спектра мер, которые должны быть применены для исправления региональной социально-экономической асимметрии. Важное значение имеют:

- система налоговых, таможенных, кредитных, ценовых, тарифных и иных льгот и привилегий, предоставляемых регионам;

- инвестирование строительства производственных объектов, объектов инфраструктуры и социальной сферы, в том числе в рамках федеральных целевых региональных и отраслевых программ;

- государственные заказы на производство продукции и оказание услуг предприятиям поддерживаемой территории;

- товарные интервенции для ценового регулирования рынков;

- субсидирование научно-исследовательских, проектно-конструкторских, геологоразведочных работ, проводимых для нужд региона;

- изменение хозяйственного законодательства в интересах создания более благоприятного климата для предпринимательской деятельности в регионах.

Правовое регулирование отношений государственного управления должно обеспечивать рациональное сочетание, с одной стороны, единообразия и централизации управления, а с другой - дифференциации и децентрализации с учетом особенностей регионов России.

В соответствии с Конституцией РФ принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти. Роль и полномочия федеральных органов исполнительной власти в области правового обеспечения регионального управления ограничены законодательством и связаны с его исполнением. Их реализация должна исключать ущемление прав и интересов субъектов Российской Федерации.

Отсутствие единства органов законодательной (представительной) власти выражает особенность федеративных отношений, специфику разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве. Создание органов законодательной власти субъектов федерации является непременным условием эффективного функционирования субъекта федерации.

Главной задачей органов законодательной власти субъектов федерации является принятие законов, а также осуществление в пределах своих полномочий, непосредственно или через специально созданные органы, контроля за исполнением федерального и регионального законодательства.

Для эффективного функционирования законодательной власти федеративного государства важное значение имеет взаимодействие законодательных органов власти субъектов федерации (как правило, географически близко расположенных), и прежде всего взаимодействие в форме межпарламентского сотрудничества. Так, законодательные органы власти субъектов федерации Северо-западного региона России образовали Северо-западную Парламентскую Ассоциацию как консультативно-совещательный орган в целях выработки согласованных подходов к осуществлению конституционной и экономической реформ. Деятельность такого межрегионального органа позволяет осуществлять обмен нормативными документами для ускорения создания правовой базы всех субъектов Северо-западного региона, проводить согласованную политику на уровне палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Стандартной модели правового обеспечения управления в субъектах Российской Федерации не существует. Общие принципы и начала управления в той или иной мере определены в основных законах (конституциях, уставах) субъектов федерации. Положения конституций и уставов детализируются законами и иными правовыми актами субъектов федерации. Встречаются ситуации, когда статус органов исполнительной власти субъектов федерации не регламентируется нормативными актами. В ряде субъектов федерации отсутствуют законы или иные правовые акты о правительствах, министерствах, ведомствах, в которых бы определялась и разграничивалась их компетенция. Часто указанные органы действуют в соответствии с актами об их образовании либо нормами актов, регулирующих отдельные вопросы их компетенции. Практическая деятельность тех или иных органов исполнительной власти субъектов федерации во многом определяется их назначением.

Решение вопросов, связанных с формированием системы государственного управления в российских регионах, прямо зависит от создания непротиворечивого регионального законодательства, позволяющего четко определить организацию, функции, полномочия органов власти субъектов федерации. Таким образом, поступательное развитие демократического процесса преобразования России в подлинно федеративное государство делает проблему совершенствования правового обеспечения организации государственного управления в регионах особенно актуальной. Значимость определенности в разрешении данных проблем очевидна. От этого, несомненно, зависит оптимум единства и дифференциации в установлении правовых основ федерального и регионального управления с точки зрения рациональной организации и эффективного осуществления.

Контрольные вопросы

1. Каково значение правового статуса субъекта Российской Федерации для организации системы регионального управления?

2. Какова роль конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в организации системы регионального управления?

3. Как можно классифицировать правовые акты, принимаемые субъектами Российской Федерации?

Нормативные акты

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 28 июня 1999 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3176.

Указ Президента РФ № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 марта 1994 г. - СЗ РФ-1994. №24. Ст. 2598.

Литература

Алехин АЛ., Кармолицкий А.Д., Козлов ЮМ. Административное право: Учебник.-М., 1996.

Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. - М., 1996.

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова.-М., 1996.

Осавелюк A.M. Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах Российской Федерации. — М., 1996.

Конституции республик в составе Российской Федерации / Под ред. Н.А. Михалевой. - М., 1995.

Конституции республик в составе Российской Федерации. Ч. 1-2. - М., 1996.

Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма.-М., 1998.

Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1-3. -М., 1995-1997.

Дата добавления: 2015-04-29