Государственное управление Российской империи при Николае I

Сенат

Государственный совет

В 1810 г. был создан Государственный совет, а с 1811 г.
начал действовать важный законодательный акт, определяющий
основные принципы организационного устройства министерств
и порядок их деятельности — «Общее учреждение министерств». Принятие этого документа завершило министерскую
реформу, начало которой относится к 1802 г.

Председателем Государственного совета был император. Общее количество членов Совета составляло от 40 до 80. В их
число входили все министры и некоторые другие высшие чиновники, часть членов Совета назначалась императором по своему
усмотрению.

На Государственный совет была возложена функция разработки законопроектов, утверждаемых императором. Главная за-
дача Государственного совета была определена как приведение
всей правовой системы страны к единообразию.

Государственный совет включал пять департаментов — дел
военных, дел гражданских и духовных, законов государственной
экономии. В 1831 г. к ним был добавлен еще один — департамент царства Польского. Деятельность Государственного совета

была организована в форме общих собраний и заседаний по департаментам. Все текущее делопроизводство было сосредоточено в канцелярии Государственного совета, которой руководил
государственный секретарь.

Высшим судебным органом Российской империи был Сенат,
однако эти его функции четко обозначились не сразу. В 1802 г.
Александром I была предпринята попытка придать Сенату важные управленческие функции. Сенат был объявлен верховным
учреждением империи и в соответствии с этим должен был
контролировать деятельность коллегий и губернаторов, проводить ревизии деятельности местных органов власти, для чего
собирал и обобщал необходимые материалы, которые затем передавал в случае необходимости компетентным органам. Кроме
того, на Сенат были возложены функции конституционного
суда, т. е. представлять императору данные о несоответствиях
издаваемых указов существующим. Однако эта попытка оказалась неудачной, и постоянно шел процесс сужения компетенции Сената, который из высшего органа суда и надзора за
правительственными учреждениями превратился в 20-е гг.
XIX в. в высший судебный орган империи. Департаменты Сена-
та являлись высшими апелляционными инстанциями для судов
губерний.

Организационно в первой половине XIX в. Сенат представлял
собой совокупность ряда полу самостоятельных учреждений — департаментов. В состав каждого департамента входили несколько
сенаторов, назначаемых царем, также несколько генералов, а во
главе каждого департамента стоял обер-прокурор. Число департаментов Сената к середине XIX в. увеличилось до 12.

Работа Сената характеризовалась медлительностью в принятии
решений и огромным наплывом дел. В канцеляриях департаментов Сената процветали взяточничество и волокита, чиновники Сената нередко покрывали нарушения законов. Сенат постепенно
превращался в своеобразную организацию для престарелых
высших чиновников, и деятельность его в целом была малоэффективной. Все попытки реформировать Сенат, предпринимаемые, в
частности, Сперанским, ни к чему не привели.

В отличие от Сената система центральных органов отраслевого управления претерпела в этот период значительные изменения.

Министерства

В 1802 г. был издан указ об учреждении вместо коллегий министерств: военного, морского, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Военное министерство ведало военными сухопутными силами, морское военными морскими силами. В первой половине XIX в. эти два министерства были важнейшими в общей структуре министерство Российской империи, и именно на них приходилась огромная долей государственного бюджета.

Министерство иностранных дел велело внешними сношениями; на Министерство внутренних новое в структуре центральных учреждений — были возложены функции по организации и поддержанию общественного порядке таким образом, оно возглавило всю систему полицейских органом страны. Другой его важной функцией было управление государе венной промышленностью и строительством. Министерство юстиции осуществляло судебное управление, Министерство финансы должно было контролировать собираемость налогов, доходы и расходы государства. На Министерство коммерции возлагалась задача содействия торгово-промышленному развитию страны. Министерство просвещения ведало образованием граждан, подготовкой кадров для государственного аппарата, а также контролировало деятельность университетов, институтов, Академии наук, библиотек, музеев и типографий. Важнейшей задачей этого нового для России министерства было осуществление цензуры. Число министерств и приравненных к ним учреждений на протяжении первой половины XIX в. постоянно возрастало. В 1810 г. на базе Министерства внутренних дел было создано Министерство полиции, наделенное чисто полицейскими полномочиями. Однако этот опыт оказался не очень удачным, и уже в 1819 г. оно было ликвидировано, а его функции вновь былипереданы Министерству внутренних дел. Более эффективной была организация Государственного казначейства, в ведении которого находились вопросы исполнения государственного бюджета и выпуска казначейских билетов, а также создание ревизии государственных счетов контрольного финансового органа. Было также образовано Главное управление путей сообщения, в ведении которого находились, в частности, вопросы строительства железных дорог.

25 июня 1811 г. было подписано «Общее учреждение министерств» документ, определивший единообразие организаций

делопроизводства министерств, систему взаимоотношений их
структурныхчастей, а также взаимоотношения министерств
другими учреждениями.

Коллегиальное делопроизводство сменилось исполнительным —
былрегламентирован порядок ведения дел: определенные формерегистрации, движение документа внутри министерства
указанием сроков исполнения, отправка документов, проверка
Исполнения и отчетность; только в одном департаменте мини т ерства каждый документ подергался 34 последовательным опе-
рациям.

Руководящим органом министерств был Комитет минист ров. Будучи высшим административным учреждением России, осуществлял надзор за деятельностью государственного аппарата, толковал законы, разрабатывал проекты законов, рассматривал дела, которые затрагивали интересы несколькихведомств. Постановления Комитета министров приводились в исполнение только после утверждения их царем, за исключением незначительных дел, которые решались на месте, например, назначение пенсий, пособий и т. д. По мысли создателей этого учреждения, Комитет министров должен был объединять деятельность министров. На самом же деле вследствие множества
вопросов, которые он обсуждал, Комитет министров сделался
одним из совещательных органов при царе. Председателем коми-
тетаявлялся царь или по его поручению один из членов Коми-
тета министров.

Созданная система администрации имела и отрицательные
стороны.

Во-первых, компетенция министерств и других высших орга-
нов, которые также занимались административными вопросами,
определялась недостаточно четко. Во-вторых, не были установлены пределы власти министров и характер их ответственности за свои распоряжения. В-третьих, деятельность министров практически не контролировалась, что порождало их безответственность.

В целом образование министерств усилило централизацию государственного аппарата. Их преимуществами по сравнению
с коллегиальной формой управления были значительно более
высокая оперативность в делах управления, установление пер-
сональной ответственности руководства и непосредственных
исполнителей, которым поручалось ведение конкретного дела.
Также были значительно расширены возможности канцелярий,
возросло их влияние.

Реформа 1801 —1811 гг. значительно укрепила центральный государственный аппарат. С этого времени местные правитель-
ственные исословные учреждений значительно более тесно, раньше, были связаны с центром.

Синод

Синод по-прежнему являлся высшим органом управления де -
лами православной церкви. Постепенно Синод утратил важный
хозяйственные функции, которые перешли к государственный
чиновникам, и государство практически полностью подчинил
себе церковь как в плане организационном, так и администра -
тивном.

* * *

Таким образом, функции центральных высших учреждений -
Комитета министров, Государственного совета и Сената —
нередко неизбежно переплетались: Комитет министров занимал-
ся не только делами высшейадминистрации, Государственный
совет был не единственным органом, в котором обсуждались за-
конопроекты, Сенат — не единственным органом межведомст-
венногонадзора. Ведущим органом можно считать Комитет ми -
нистров, воплотивший характерное для феодальной монархи
преобладание управления над законностью.

Естественно, что в таких условиях особое значение приобре-
тали личные качества высшихчиновников и императора.

С течением времени Александр I все более склонялся к мисс-
тицизму, его мрачное настроение сказывалось на жизни всего
общества. Многие его начинания, в том числе в сфере государ-
ственного управления, были приостановлены. Дажедо стадии
общественного обсуждения не были доведены важнейшие для
страны проекты: конституции, освобождения крестьян, подготов -
ленные ближайшими сподвижниками Александра I Н.Н. Ново-
сильцевым, Н.С. Мордвиновым, А.А. Аракчеевым и др.

Особенно важную роль в управлении государством играл
Л.Л. Аракчеев (1769—1834). Он имел немалый опыт работы
в государственных структурах: в 1808 г. он стал военным мини-
стром и сделал немало положительного для упорядочения дея-
тельности министерства, усовершенствовав структуру мини-
стерства и улучшив качество его работы. В 1810 г. он возглавил
Департамент военных дел в Государственном совете. Постепенно

он фактически сосредоточил в своих руках руководство государственным
советом, Комитетом министров и Императорской канцелярий. Он имел почти неограниченное влияние на императора и в конце концов стал единственным докладчиком царю по всем вопросам. Министры, деятели церкви, другие высшие чиновники — все представляли свои доклады Аракчееву, а тот уже информировал царя. Многие были недовольны Аракчеевым и теми методами управления государством, которые при нем установились. Но жаловаться Александру I на его любимца
было бесполезно: жалобы или не доходили до царя, или он им
просто не верил. Главной заботой и тем новшеством, которое
нвнес в жизнь России начала XIX в., было устройство воен-
ныхпоселений. В их основе лежала идея создания резерва обученных войск без увеличения расходов на армию.

После смерти Александра I в 1825 г. Аракчеев лишился всех
своихдолжностей, за исключением поста начальника военных
поселений. Но методы управления армией и страной, установ-
ленные при Аракчееве и получившие название аракчеевщины,
сохранились в значительной степени и при преемнике Александ-
ра I — Николае I.

Император Николай I (1796—1855) был третьим сыном
Павла, и его не готовили к управлению государством. Однако
у Александра I не осталось наследников, а Константин Павло-
вич, который должен был по закону наследовать Александру I,
отказался от престола. Александр I назначил своим преемником
Николая, но— таковы были условности в царской семье — не
сказал ему об этомпрямо, а лишь однажды в тесном семейном
кругу за обедом намекнул, что Николая ждет высокий государ-
ственный жребий. Неудивительно поэтому, что, когда Александр I
скоропостижно скончался, Константин в Варшаве присягнул Ни-
колаю, а Николай в Петербурге — Константину.

Итогом стало междуцарствие и восстание декабристов. Таким
образом, начало царствования Николая I было трагичным. Эти
обстоятельства вомногом определили отношение Николая к го -
сударственному строительству и методам управления государ-
ством. Важными в этом плане были также личные качест-
ва Николая I. Это был очень волевой, дисциплинированный

и решительный человек жесткого и крутого нрава. Для
императора он не был достаточно образован, но был человеком
умным, желающим и способным предвидеть последствия важнейших решений.

Главным для него всегда было служение России. Николай I
переоценивал успехи своего собственного царствования и
во смотрел на внутреннее состояние России. Умирая, он сказал
своему сыну, будущему императору Александру II: «Мне хоте -
лось принять на себя все трудное, тяжкое, оставить тебецар-
ство мирное, устроенное и счастливое. Провидение судить
иначе».

Центральные государственные учреждения приНиколае делились на органы верховного и подчиненного управления. Органами верховного управления царь руководил сам, а орган подчиненного управления находились в ведении специальных должностных лиц, осуществляющих свои функции от имени по поручению царя. Деление управления на верховное и подчиненное было введено М.М. Сперанским.

К органам верховного управления относились Государев
венный совет, председателем которого являлся царь, кабинет министров, Канцелярия. Императорская канцелярия стала прея
вращаться в высшее государственное учреждение еще при Александре I, а в царствование Николая I приобрела огромным
значение. Канцелярия делилась на четыре постоянных и раз
личные временные отделения.

Первое отделение исполняло личные поручения царя, предоставляло емупоступающие на его имябумаги, ведало личным
составом чиновников.

Второе отделение занималось кодификацией законодательства.

Третье отделение руководило тайной полицией и жандармерии-
ей, а четвертое — ведало благотворительными учреждениями.

Еще одним органом верховного управления было Министерство двора и уделов, которое обслуживало царя и членов
царской фамилии.

Органами подчиненного управления (были Сенат, Синод
и министерства.

Личная канцелярия царя, возникшая еще до 1812 г., с созданием 3 июня 1826 г. 3 отделения превратилась в орган верховной власти, концентрировавший в своих руках почти все стороны управления государством и, по существу, подменявший ряд министерств. Как часть императорской канцелярии, III отделение, подчиняясь только Николаю I, стояло вне общей

системы государственных учреждений и даже в известной сте-
пени над ними. Министры и главно управляющие должны были
выполнять все его указания по поводу непорядков и злоупот-
ребленийв их ведомствах, генерал-губернаторы и губернаторы по
вопросам, входившим в сферу деятельности III отделения, до-
носили не Министерству внутренних дел, а непосредственно
императору через главного начальника отделения. В 1827 г. в рас-
поряжение III отделения был предоставлен корпус жандармов.

Россия была разделена на несколько жандармских округов,
которыеподчинялись Главному жандармскому управлению.
Вкаждый округ были назначены жандармские генерал и не-
сколькоштаб-офицеров. Должности начальника III отделения
Вшефа жандармов совмещались, как и должности управляюще-
го III отделения и начальника штаба корпуса жандармов.

Личный состав III отделения никогда не был велик. В 1826 г.
внемсостояло на службе, не считая, разумеется, агентуры,
16человек, в 1855 г. — 40 человек. Новое учреждение возглавил
генерал-адъютант А.Х. Бенкендорф, пользовавшийся особым дове-
риемцаря.

Структура III отделения с конца 20-х гг. включала восемь
отделов. Первый отдел организовывал сбор данных по всем вопросам, входящим в компетенцию III отделения. Второй отмел — контроль за деятельностью религиозных сект и раскольников. Назначение третьего отдела — борьба с подделкой денег иценных бумаг, четвертого — организация надзора за гражданами, пятого — координация усилий по административной высылкеподнадзорных. Шестой отдел осуществлял руководство Местами лишения свободы. Цель седьмого отдела — организация наблюдений за иностранными подданными на территории
империи. Основной задачей восьмого отдела было проведение
научных изысканий по всем вопросам, интересующим III отделение, для чего собирались и обобщались статистическиеи прочие материалы, готовились справки и доклады. В состав Канцелярии также входили еще три отделения: четвертое, созданное в 1827 г., должно было контролировать и направлять работу женских учебных заведений и благотворительных учреждений. Пятое отделение было образовано в 1836 г. специально для выработки проекта реформы по управлению государственными крестьянами. Шестое отделение, функционировавшее с 1842 г., было призвано готовить материалы, относящиеся к управлению территорией Кавказа. Все шесть отделений Канцелярии представляли собой фактически самостоятельные высшие государственные учреждения,

и между ними существовала постоянная внутренняя связь. Кан -
целярия, таким образом, вполне может рассматриваться высший правительственный орган с самыми широкими полно -
мочиями и важнейшими функциями.

Во внутренней политике Николая I можно условно выделить
два периода, границей между которыми является общеевро -
пейская революция 1848 г. Если первый период царствования
ознаменовался реформами внутри страны, то революции 1848—
1849 гг. вызвали усиление реакции во внутренней политике
и попытки реформирования больше не предпринимались.

Идеалом государственного устройства для Николая I являлась
армия, строго регламентированная уставами и регламентами, с же -
лезной дисциплиной и подчинением командованию. «Здесь, в ар -
мии, порядок, строгая безусловная законность... никто на
приказывает, прежде чем сам не научится повиноваться... все
подчиняется одной определенной цели...» Встав во главе государ-
ственной армии чиновников, Николай полностью сосредоточил
бразды правления в своих руках.

Разросшийся бюрократический аппарат свидетельствовал
о попытках правительства контролировать бюрократию силами
самой бюрократии. В целом государственное управление было
следующим:

Дата добавления: 2015-04-29