Программирование как инструмент городского управления

Понятие «программно-целевое управление» используется в самом широком смысле: и как метод программного решения управленческих решений, и как реализация комплексного подхода при решении сложных социально-экономических проблем. Основной смысл использования этого метода в управленческой практике состоит в его универсальной логике, принятие управленческих решении - от самой их постановки до реализации - осуществляется субъектом управления на основе разработки системы целей, которые определяют все управленческие воздействия на объект управления и ориентируют в целом весь процесс управления.

Содержание программно-целевого метода управления составляет планирование от конечных результатов. Метод предусматривает выявление наиболее важных проблем и определение системы целей экономического и социального развития; разработку и реализацию взаимоувязанных программ достижения этих целей; координацию, объединение усилий предприятий и организаций, министерств и ведомств, территориальных органов на выполнение программ.

Использование программно-целевого метода управления имеет свои особенности на каждом уровне управления и обусловливается спецификой объекта управления, его местом в общественном разделении труда степенью развитости производственной и социальной инфраструктуры. Применительно к городу как объекту управления этот метод являете: выражением системного подхода к рассмотрению основных аспектов его развития. Поскольку программно-целевое управление - это управление, осуществляемое на основе из целевых установок, то естественно возникает вопрос о том, зачем выделять целевое управление в качестве самостоятельного вида? В пользу правомерности такого выделения свидетельствует тот факт, что цель управления не просто существует и формулируется самим субъектом управления, но и глубоко анализируется, обосновывается, ранжируется. Причем с позиций применения, а темного подхода к управлению такой сложной системой, как город, рассматривается не только главная цель, но и вся система, иерархия соподчиненных целей (вторичных, третичных и т.д.) и вытекающая из нее совокупность целевых задач, на основе которых вырабатывается программа действий, надавленных на решение этих задач.

Однако смысловую нагрузку и главное значение в определении понятия «программно-целевое управление» имеет такое его ключевое понятие, как «программное управление». Программное управление в качестве определяющего алгоритма действий субъекта управления предусматривает следующие основные этапы: определение целей развития объекта правления, выбор путей их достижения, увязка и согласование способов достижения поставленных целей с необходимыми средствами и ресурсами. Следовательно, этот алгоритм можно описать в виде системы управленческих действий: цели - пути -результат.

Несмотря на простоту данной схемы, каждый ее элемент представляет ложный комплекс действий. На практике они воплощаются в определенную программу действий, ведущих к намеченным целям. Таким образам, термин «программа» - базисное понятие программно-целевого правления. Программа является главным признаком программно-целевого управления, показывающим каким образом будут достигаться цели управления, в какие сроки, при каких результатах и затратах ресурсов. Программы распространены в различных областях человеческой деятельности. Однако как особый инструмент управления в обществе, они появляются тогда, когда возникают крупномасштабные проблемы, решение которых требует принятия особых мер, сосредоточения усилий, сочетания действий различных организаций и общественных сил. В настоящем разделе речь идет о программах развития города, которые называются «комплексными» или «целевыми». Комплексность в названии программы подчеркивает, что она имеет обширную совокупность действий и мер, объединенных в единое целое. Присоединение слова «целевая» определяет направленность таких программ на достижение заранее установленной и обозначенной цели, имеющей социально-экономическую природу.

Таким образом, в числе методов регулирования развития города, органически сочетающих возможности государства, регионов, самих городов и субъектов хозяйствования, программно-целевой метод занимает особое место. Поскольку город (прежде всего крупный) представляет собой, как уже отмечалось, особую разновидность микрорегиона, то и применение программно-целевого метода к управлению его развитием имеет определенные особенности, связанные с рассмотрением города как особого объекта регионального программирования, т.е. определенного территориального образования того или иного масштаба. Это формирует особый подход к оценке мультипликативного эффекта, который должен рассматриваться в пределах данной территории. Специфичным является в городах весьма значительное воздействие внешних и внутренних факторов на процессы, которые должны регулироваться с помощью целевой программы.

Следует отметить, что в действующих федеральных нормативно-правовых документах уровень городских программ, как и региональных в целом, по значимости (масштабам) не выделяется.

Принципиальные изменения, произошедшие в экономике, государственном устройстве и системе управления, с одной стороны, усилили зна­чение целевых программ как одного из основных методов государственного регулирования, но с другой стороны, существенно усложнили процесс разработки и реализации программ. Государство использует программно-целевой метод управления как способ перераспределения компетенций между уровнями власти в области социально-экономического регулирования и осуществляет согласование мероприятий регионального характера в масштабе страны. С помощью региональных программ, частично субсидируемых государством, обеспечивается широкое и представительное вовлечение региональных органов самоуправления в деятельность федеральных структур законодательной и исполнительной власти при соблюдении баланса интересов государства и регионов, включая города. С участием городских органов управления программы региона увязываются между собой. При необходимости городские программы координируются с действующими федеральными программами.

Таким образом, система управления программами включает в себя общегосударственный, межрегиональные, собственно региональный и городской (муниципальный) уровни, как это видно на рис. I.

№ п/п	Масштабы программ	Типы региональных программ
Комплексные	Экономические	Социальные	Экологи-ческие
1.	Общегосударственные
2.	Межрегиональные
3.	Региональные
4.	Городские (муниципальные)

Puc. 1. Типология региональных программ.

Общегосударственный уровень управления представлен органами исполнительной власти России (министерства, госкомитеты и т.п.), которые обеспечивают формирование единой стратегии регионального развития России. К основным функциям исполнительных органов Правительства РФ в области программирования социально-экономического развития страны в отдельных административно-территориальных единицах относятся следующие:

· координация программ (государственных, межрегиональных, муниципальных (городских));

· формирование нормативно-правовой базы программирования;

· разработка методологических основ программирования регионального развития;

· осуществление специализации отдельных видов программ с учетом региональных особенностей и др.

Участие в управлении региональными программами на общегосударственном управления в значительной мере осуществляется через распределение финансовых средств, определение механизма, способов и условий. их предоставления через федеральный бюджет. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации исполняет непосредственно координационно-методологические функции в области программирования социально-экономического развития страны в целом и отдельных ее частей. В городах управление программами осуществляют исполнительные органы власти (городов, городских районов, муниципальных округов и т.д.).

К основным функциям городских органов власти в области программирования относятся:

· принятие к исполнению новых программ;

· координация их с основными направлениями и приоритетами правительственной политики Российской Федерации;

· подготовка концепции развития территории;

· утверждение и принятие программы к исполнению;

· распределение бюджетных ассигнований между мероприятиями, программными и непрограммными потребностями;

· внесение изменений в действующие программы и т.д.

При программно-целевом подходе к управлению развитием городов обеспечивается участие всех предприятий и организации независимо от формы собственности и подчиненности, которые способны оказать содействие и помощь при выполнении программных заданий, а также происходит увязка действий органов программно-целевого управления со всей совокупностью управленческих структур города. В случае разработки программ отраслевого характера осуществляется координация с соответствующими федеральным отраслевым органом.

Таким образом, органы управления программами не нарушают сложившиеся взаимоотношения в устоявшихся линейно-функциональных структурах. Каждая из них получает дополнительные обязанности и права применительно к задачам целевой региональной или городской программы.

Управление программами реализуется с помощью административно-правовых и экономических рычагов. Регулирование программных работ сопровождается наделением органа, ответственного за программу, финансовыми средствами и материально-техническими ресурсами и правом их распределения между организациями-исполнителями. Организация управления программой в ходе ее исполнения может модифицироваться в случае, если она признана недостаточно эффективной. Все уровни управления программами, включая города, должны функционировать во взаимодействии и координировать процессы формирования и осуществления отдельных видов программ. Следовательно, важная особенность программно-целевого метода управления состоит в системном подходе к обоснованию эффективности программ. Любые изменения в каждом отдельном звене программы следует рассматривать в связи с их влиянием на программу в целом.

Анализ опыта программирования в развитых зарубежных странах и в России (например, в Нижнем Новгороде, Самаре, Астрахани, Твери и др.) подтверждает высокую эффективность программно-целевого метода управления социально-экономическим развитием территориальных образований. Как в городах, так и в регионах совокупность различных программ определяет оптимальную меру концентрации ресурсов и необходимые структурные сдвиги, выступает как своего рода социальный заказ народного хозяйства.

Большинством методических рекомендаций по разработке программ развития отдельных территорий предусматривается их деление на три основные группы: межгосударственные, государственные (федеральные) региональные программы, разрабатываемые и осуществляемые по инициативе центральных государственных структур, и собственно региональные, или местные (муниципальные) программы, формируемые и реализуемые территориальными органами власти.

Отмеченные специфические черты города как объекта исследования и управления позволяют также рассматривать его в качестве объекта программирования. Учет общих закономерностей и специфики города как объекта управления предполагает отнесение понятия целевой программы социально-экономического развития города к особому классу программ.

Отметим, что существуют различные подходы к определению понятия программы, исследованию ее места и роли в системе управления городом. Ряд авторов рассматривают программу как документ, отражающий совокупность мероприятий, направленных на реализацию одной или нескольких социально-экономических целей. Другие понимают под программой способ достижения поставленной цели, основанной на построении новой системы из действующих систем или их частей. Третья точка зрения основывается на том, что программа в качестве особого инструмента управления представляет комплекс мероприятий, обеспечивающих целенаправленное развитие хозяйственной системы, существенное изменение территориальной структуры народного хозяйства.

Следовательно, для городского уровня управления программу можно определить как систему, объединяющую в единый комплекс формирование целей, способ их достижения с процессами организации, регулирования, учета и контроля мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей. Более того, целевая программа задает определенную организационную структуру аппарата городского управления, призванного реализовать поставленные цели, задачи, формы и методы взаимодействия городских органов власти и различных субъектов экономической жизни. Не случайно в отраслевом управлении был осуществлен переход от линейно-функциональных к проблемно-целевым и программно-целевым организационным структурам управления.

Городские программы, как и программы развития отдельных территорий (регионов), можно классифицировать по нескольким признакам (территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, масштабность программной задачи, отраслевая локализация, характер возникновения проблем и др.). Выделение признаков и соответствующих им классов программ служит условием поиска общих закономерностей в процессе их формирования и реализации. Классификационные признаки отражают содержание проблемы, характеризуют ее объекты, особенности управления ими и т.д. (см. рис. 2).

Рис 2. Классификация региональных целевых комплексных программ

Классификационные признаки Виды региональных программ

Самоокупаемые

Как видно из представленной схемы, каждая программа в отдельном городе или регионе может одновременно характеризоваться при помощи нескольких классификационных признаков. Например, конкретная городская (муниципальная) программа может быть по территориальной принадлежности региональной или локальной по функциональной ориентации - экологической; по масштабности (комплексности) программной проблемы - узкоспециализированной; по продолжительности реализации - среднесрочной и т.д.

Изучение практики программирования свидетельствует о недостатках в использовании этого метода управления. Среди них следует отметить перенос способов общегосударственного программирования на региональный и городской уровень, бессистемность в разработке и принятии территориальных программ. Не устранены попытки разработки чрезмерного количества одновременно реализуемых не увязанных между собой мелких и частных программ.

Среди преимуществ программно-целевого подхода в управлении развитием регионов и территориальных агломераций следует отметить, во-первых, то, что объект программирования здесь не отождествляется с каким-либо определенным элементом организационной структуры управления экономикой или социальной сферой, что позволяет учесть взаимосвязи, которые при отраслевом и ведомственном подходе могут быть учтены лишь частично. Однако до сих пор, к сожалению, не созданы четкие организационно-управленческие и нормативно-законодательные основы регионального программирования, не организованы на должном уровне сбор и обработка статистических данных по выполнению отдельных видов программ в городах и регионах России. Поэтому совершенствование регионального программирования предполагает решение целого комплекса вопросов, связанных с изменением методологии и технологии управления, преобразованием организационных структур, разработкой определенной системы стимулов и экономических нормативов с учетом требований рынка.

Безусловно, комплекс городских программ также призван объединить широкий круг разносторонних и взаимодополняющих мероприятий, каждое из которых направлялось бы на достижение стратегических целей развития города. Количество таких программ должно учитывать объективные условия и возможности городского хозяйства. Как правило, на городском уровне значительный удельный вес занимают программы социальной направленности (здравоохранение, просвещение, культура, торговля, коммунальное хозяйство, туризм, отдых и т.д.). Их спецификой являются относительно небольшие по сравнению с государственными программами объемы работ и ресурсных затрат и строго целевая направленность, адресность, конкретные ограничения временных интервалов. Они должны быть увязаны с общегосударственной концепцией регионального развития и политикой размещения производительных сил России, а также согласованы с системой аналогичных межрегиональных программ и программ развития приграничных территорий.

Среди основных задач городских программ можно выделить следующие:

· выравнивание межрайонных различий на территории города по показателям экономического, социального и научно-технического развития;

· формирование оптимальной территориальной и отраслевой структуры экономики;

· сбалансированное (бездефицитное) хозяйствование в условиях рынка;

· максимально полное и эффективное использование городских природных, материальных и трудовых ресурсов;

· охрана окружающей среды;

· формирование инфраструктуры информационного обеспечения органов управления и хозяйствующих субъектов;

· духовное возрождение городов, сохранение их исторического наследия, укрепление культурного потенциала;

· стабилизация общественно-политической и правовой обстановки.

Исходя из указанных задач, можно определить главные этапы составления программ, их структуру, а также сформулировать основные характеристики работ принятого к реализации программного проекта. В настоящее время разработано большое количество методических указаний и рекомендаций по составлению региональных программ.

Рассмотрим типовую структуру целевой программы, которая может быть разработана для крупного города. Как правило, такого рода программы включают в себя следующие разделы:

· анализ исходного состояния проблемы, подлежащей решению на программной основе;

· конечные результаты и этапы программы, которые должны быть достигнуты на основе ориентированных в пространстве и во времени средств, мер и действий, согласованных по содержанию, срокам, исполнителям, ресурсам;

· рекомендации по конкретным программным мероприятиям и видам работ;

· механизм управления программой;

· методика расчетов предстоящих затрат;

· обоснования по согласованию действий всех организаций, участвующих в осуществлении программы.

В первом разделе программы - «Анализ исходного состояния проблемы, подлежащей решению на программной основе» - должны содержаться рекомендации по описанию программной ситуации и ее последствий для региона. В нем обосновываются решения проблемы в приоритетном порядке и целесообразности использования программно-целевого подхода при ее реализации, наличию научной поддержки. Во втором блоке «Цели и задачи программы» - описываются конечные результаты, которые должны быть достигнуты на основе ориентированных в пространстве и во времени этапов, средств, мер и действий, согласованных по содержанию, срокам, исполнителям, ресурсам. Цель программы формируется при анализе проблемной ситуации и направлена на ее полное или частичное решение. Задачи представляют собой относительно самостоятельные части программы (подпрограммы). Они формируются путем разделения цели на подцели и включают задания и мероприятия, направленные на реализацию программы. Каждая подпрограмма может быть разбита на подпрограммы более низкого уровня. Число уровней определяется исходя, из учета масштабов и степени сложности программной пели. Подпрограммы могут формироваться по отраслевому, функциональному и проблемному признакам. В этом разделе должно быть представлено технико-экономическое обоснование программы.

Третий раздел - «Перечень мероприятий и работ по реализации программы» - содержит рекомендации по конкретным программным мероприятиям и видам работ. Мероприятия и работы определяют содержание, объем, ресурсоемкость, исполнителей, этапы и сроки выполнения, механизм осуществления конкретных видов деятельности. При этом особое внимание здесь должно быть уделено детализированным графикам проведения работ, оценке каждого программного мероприятия соответствующими количественными и качественными показателями. В четвертом блоке этого управленческого документа «Механизм осуществления программы» - излагаются предложения по взаимоувязке мер и действий, экономических рычагов, обеспечивающих решение проблемы. Рекомендуется определить и сопоставить альтернативные варианты, разработать прогнозную модель реализации программы.

Пятая управленческая процедура «Ресурсное обеспечение программы» - содержит методику расчетов предстоящих затрат. Отдельно представляются расчеты по источникам поступления для финансовых ресурсов, по видам продукции - для материальных, земельных, информационных ресурсов, по профессионально-квалификационным группам - для трудовых ресурсов и т.д. Из общего объема ресурсов выделяется та их часть, которая поступает из собственных источников города.

В шестом блоке «Координация программных мероприятий» - должны быть представлены обоснования по согласованию действий всех организаций, участвующих в осуществлении программы, по организации сотрудничества с сопредельными территориями России, зарубежными государствами. В специальном разделе «Оценка эффективности осуществления программы» приводятся примеры расчетов экономической эффективности программы.

Рекомендуется разработать организационно-функциональную структуру управления процессом реализации программы, технологию осуществления контроля с учетом специфики программы города и региона. По данной методике разделы программы должны содержать все необходимые обоснования и пояснения. Кроме того, содержание разделов 2,3, 4, 5 и 6 предлагается формировать в целом на весь период реализации программы и по годам.

Программные задания могут оцениваться системой количественных и качественных показателей. Обычно используются следующие основные типы показателей: показатели целей программы и показатели эффективности конечных результатов. Оцениваются экономические, социальные, научно-технические, экологические и другие эффекты, в полной мере отражающие полезность (ожидаемую, полученную) осуществления программы.

Различают показатели прямого эффекта (результат от реализации программы); перераспределенного эффекта (воздействие программы на сопряженные сферы деятельности); полного эффекта (сумма прямого и перераспределенного эффекта).

Отметим, что показатели эффекта программы могут быть как абсолютными, так и относительными (исчисляются как прирост по сравнению с началом осуществления программы).

Для характеристики конечных результатов могут быть использованы также показатели, отражающие отношение эффекта к затратам.

Помимо перечисленных, при разработке целевой программы в каждом конкретном городе для характеристики отдельных ее направлений могут быть использованы следующие группы показателей:

· специфические показатели (в зависимости от характера и особенностей каждой программы);

· показатели выполнения работ в рамках программы (этапы и промежуточные результаты);

· параметры и оценки клиентных групп программы (характеризуют пользователей результатами программы);

· показатели ресурсных затрат (финансовых, материальных, земельных, трудовых, информационных), необходимых для выполнения заданий программы.

Необходимость и состав таких специфических показателей устанавливаются в зависимости от характера и особенностей каждой программы. Требуется также оценить прямые затраты (необходимые для достижения целей программы), сопряженные затраты (связанные с компенсацией негативных последствий программы) и общие (сумма прямых и сопряженных за вычетом доходов, полученных по программе). Опыт показывает, что, помимо названных показателей, нужно разработать программные мероприятия и отдельные подпрограммы, а также другие характеристики, необходимые для эффективного использования программно-целевого метода в деятельности городской администрации.

Теория современного программирования определяет три основных этапа отбора территориальных проблем, подлежащих решений на программной основе.

Процесс отбора проблем является многоэтапным и предшествует процессу разработки самой программы. Как видно на рис. 3, в нем выделяются:

· отбор проблем, требующих решения;

· обоснование возможности решения проблем программным методом;

· независимая экспертная оценка целесообразности решения проблем программным методом.

Рассмотрим более подробно первый этап. Он включает в себя следующие процедуры:

· комплексное изучение принятой концепции и прогнозов функционирования экономики региона;

· анализ складывающейся социально-экономической ситуации (экономический потенциал, внутренние и внешние тенденции развития, динамика товарного рынка, движение основных факторов производства, конъюнктура межрегиональных связей и внешней торговли, уровень удовлетворения производственных, научных, социальных потребностей

и др.);

· определение узких мест в хозяйстве города, порождающих проблемные ситуации (фиксация неудовлетворенности какой-либо потребности, разрыва между желаемым и достигнутым уровнями развития и др.);

· выделение и описание проблем, требующих неотложного решения;

· структурный, качественный анализ выделенных проблем (выявление соподчиненности и взаимосвязей выделенных проблем; рассмотрение проблем, подлежащих решению в увязке с совокупностью уже решаемых региональных проблем);

· рассмотрение предлагаемых к реализации проблем на предмет увязки их с аналогичными проблемами приграничных регионов и зарубежных государств).

Для того чтобы определенная городская проблема была включена в целевую комплексную программу для решения, требуется, чтобы она имела следующие объективные признаки:

· конечность во времени реализации;

· локализуемость проблемного объекта;

· неразрешимость в заданные сроки на основе других методов и форм управления и др.

Обоснование возможности решения проблем с помощью программирования включает также анализ преимуществ и недостатков использования этого метода для устранения выявленных проблемных ситуаций применительно к условиям города (региона), обобщения и систематизации накопленного в этой области опыта и оценок возможностей его применения в условиях рыночных отношений и «открытости» экономики города.

Отбор проблем, как правило, осуществляется с помощью формальных и неформальных методов качественного анализа по принятым критериям. Для этого в городе создается соответствующий банк данных.

Практика программирования предполагает тщательное ресурсное обоснование возможности решения проблем программным методом, чтобы показатели программы были выполнены, а задачи реализованы. Сформулируем характерные процедуры ресурсного обоснования при программировании городского развития:

· предварительная ресурсная оценка каждой из предлагаемых к ре­шению проблем (потребность в финансовых, материально-технических, земельных, трудовых, информационных и временных ресурсах);

· определение ресурсных возможностей региона и сопоставление их с потребностями для решения проблем;

· расчет полезной результативности решения каждой из проблем, конкретизация конечных результатов;

· определение экономической эффективности реализации проблем программным методом;

· формулирование перечня проблем, ориентированных на программную разработку, обоснование главных целей программ;

· ранжирование проблем для программирования по значимости и приоритетности, формирование каталога проблем;

· принятие решения о разработке конкретных программ.

Инициаторами постановки проблем для программирования могут выступать в городе как органы власти и управления, так и предприятия, а также отдельные граждане. Ежегодно перечень программ для программирования должен пересматриваться и обновляться. Безусловно, это внесло новые элементы управления городом на основе программно-целевого подхода в переходный к рыночным отношениям период. С помощью программирования городского развития на качественно новой основе, включая упорядочение и установление связей между отдельными городскими управленческими структурами, сформировались предпосылки для ускоренного продвижения этих проблем к реализации, ресурсной увязке, приоритетности. В городе появляется возможность самостоятельно систематизировать источники привлечения средств на реализацию проектов из различных источников путем формирования перечней инвестиционных проектов по группам стран, зарубежных и отечественных фирм, банков и т.д.

Технология разработки целевых комплексных программ развития города, таким образом, включает в себя следующие основные этапы:

· формирование перечня реализуемых программ;

· определение органа, ответственного за формирование и реализацию программ;

· определение головного разработчика проекта программы и соисполнителей;

· разработка технического задания на подготовку программы;

· проектирование программы.

Таким образом, использование программно-целевых методов управления, по-нашему мнению, позволяет дать городской администрации новый эффективный инструмент целенаправленного воздействия на сложный социально-экономический организм, каким является город.

Дата добавления: 2015-04-29