Принципы организации городского управления

Экономический эффект городской агломерации, высокий уровень квалификаций работников, концентрация знаний, информации стимулируют наращивание производства в крупных городах. Это вступает в противоречие с интересами города как целостности - увеличиваются антропогенные нагрузки на природу, обостряются проблемы транспорта, связи, водо-, тепло-, электроснабжения и т.д. Городу не достает средств и возможностей поддерживать фактическое состояние инфраструктуры, при котором он сохраняет компактность территории, характерность архитектурного облика, специфичность материальной базы, быта, культурных и хозяйственных навыков, повседневно проявляемых большинством населения. Кроме того, для выполнения социальных и экономических функций в обществе, городу также требуются определенные финансовые, административные и прочие ресурсы. Следовательно, различные сферы города, представляющие особые направления его функционирования или развития (социального, экономического, материально-пространственного), требуют целенаправленного воздействия на них, т.е. управления ими для поддержания в определенном состоянии или перевода из одного состояния в другое.

Первостепенное значение имеют здесь воспроизводственные связи социального и экономического характера, локализованные на территории крупного города. Однако всякие изменения в социальной и экономической сферах города получают также свое пространственное выражение. Так, например, в крупном городе процессы разделения и интеграции общественного труда приводят к формированию особых территориальных зон и узлов, в рамках которых создаются наиболее благоприятные условия для развития межотраслевых производств, возникновения межотраслевой кооперации, образования тесных технологических и организационных связей промышленного производства. Развитие производственной базы крупного города и ее пространственная организация самым тесным образом связаны с размещением нового жилищного и коммунально-бытового строительства, с развитием внутригородского транспорта и сетей инженерного оборудования. В процессе социально-экономического развития крупного города изменяется пространственное соотношение и взаимное расположение промышленных, рекреационных зон и мест обслуживания населения. Территория города, как правило, увеличивается, изменяются показатели ее использования, происходят изменения в архитектурном облике города.

Город - это «открытая» система, управляемая как городскими органами, так и различными министерствами и ведомствами и их органами на местах. В этой связи необходимо различать «управление городом» и «городское управление», так как второе понятие является более узким. Схожесть эволюции многих городов мира указывает на то, что не всякий город развивается, т.е. переходит от одной стадии развития к другой, более высокой. Некоторые города стабилизируются в своем развитии. Так как под управлением городом обычно понимается управление его развитием, то в данном случае более правильным было бы говорить об управлении его развитием и функционированием. Понятие «управление развитием города» - более широкое. Речь идет об определении границ и масштабов регулирующего воздействия на важнейшие сферы города, о возможностях влиять на отдельные аспекты городского развития. И в этом смысле оно является тождественным понятию «городское управление». Но города развиваются не только во времени, но и в пространстве. При этом изменяется их архитектурный облик (материально-пространственная среда). Эти процессы очень многогранны и взаимосвязаны со сложным комплексом элементов, которые определяют качество жизни населения в той или иной стране.

Следовательно, «управление развитием города» можно понимать как процесс целенаправленного воздействия на характер внутренних и внешних связей города и выбранные параметры развития для достижения их определенных значений. Регулирование экономики и социальных отношений в городах является составной частью региональной политики каждой страны. Оно решает различные задачи. Конкретные направления, формы, масштабы регулирования определяются характером и остротой территориальных проблем в той или иной стране в конкретный исторический период. Регулирование развития городов включает в себя определение миссии и роли городов в национальной региональной системе, оптимизацию соотношения различных типов городов и их функционального назначения, основные подходы к оценке оптимальных вариантов эффективного функционирования отдельных городов, сфер деятельности, которые играют решающую роль для будущего развития города, городских «точек роста» и т.д. Основными элементами этого механизма являются субъекты, объекты, цели, инструменты или средства управления развитием городов различных типов.

Следовательно, в государственной политике регулирования крупных городов можно выделить два основных направления. Первое - это действия, направленные на решение проблем собственно городского управления, те, с которыми не в состоянии справиться городские органы власти. А второе направление связано с регулированием процессов расселения населения и размещения производства по территории страны, с воздействием на масштабы и рост городов.

Очевидно, что управление развитием крупного города должно исходить отнюдь не только из собственно городских проблем. Это понятие в широком смысле можно определить как воздействие на узлы и системы территориальной организации общества, которое позволяет существенно изменять территориальную структуру производства и его организацию на обширных территориях. Показателен в этом смысле опыт развитых стран Запада, когда объектом регулирующего воздействия выступают не только сами города, и, зачастую, даже агломерации, но и обширные регионы.

Таким образом, управление развитием города, по существу, смыкается непосредственно с управлением региональным и является составной частью государственного регулирования развития регионов страны.

Выделим основные требования, предъявляемые к построению системы городского управления:

· возможность обоснованно определять производственные и непроизводственные потребности экономики и населения города в продукции и услугах, учитывать и отражать особенности функционирования и раз­вития отраслей материального хозяйства, социальной сферы, городской среды и других областей жизнедеятельности города;

· учет особенностей города как сложной многоуровневой системы и характера его внешних связей, формирование которых оказывает влия­ние на развитие в городе общественных потребностей и уровней их удовлетворения;

· сочетание различных подходов к управлению социально-экономическим развитием;

· отражение целевой направленности и стратегического характера развития.

Для методологически правильных оценок крупнейших городов в региональных системах расселения и выявления причин происходящих процессов, а не только их последствий необходимо учитывать не только основные социально-экономические, территориальные, но также и эколого-ресурсные факторы. Это позволяет рассмотреть динамичную городскую социально-экономическую систему с более полным учетом соотношения всех действующих в ней факторов, создать оптимальную модель организации расселения с учетом возможностей и ограничений природно-ресурсного потенциала территории.

По вполне понятным причинам размещение городских видов деятельности осуществляется как в соответствии с предшествующим хозяйственным освоением территории, так и с учетом наличия и возможностей рационального использования природных материальных, трудовых и иных ресурсов. Из сущности механизма управления социально-экономическим развитием города в новых условиях вытекают задачи системы управления. На первый план в соответствии со спецификой периода настоящего развития российского общества для городских властей, как представляется, выдвигается разработка и реализация новой городской социально-экономической политики, осно­ванной на современных принципах организации управления.

Необходимо отметить, что организация (в том числе территориальная) понимается либо как присущее обществу свойство, либо как процесс развития этого свойства. На городском уровне процесс организации состоит в формировании внутренних структур муниципального (городского) организма, предназначенных для решения стоящих перед ним задач в данных конкретных условиях, а также в изменении этих структур, если со временем изменяются задачи или условия их решения. Поэтому организация городского управления напрямую связана со структурой управления городом.

Под городской (муниципальной) структурой управления понимается характерный для данного территориального образования набор элементов (органов), взаимосвязанных по некоторым определенным правилам. К этим элементам относятся как жители города, так и избираемые ими советы и комиссии, а также назначаемые последними исполнительные учреждения.

Как уже отмечалось, основным формообразующим фактором, практически определяющим внутреннюю структуру города, является государственное законодательство. Однако специфика крупного города, приводящая к его уникальности как объекта управления, состоит не только в большом количестве жителей, проживающих на относительно большой территории, но и в принадлежности значительного числа элементов города к объектам общегосударственной значимости. Центральной проблемой, как представляется, в организации городского управления в крупном городе является, с одной стороны, отсутствие возможности организовать его по достаточно простой одноуровневой модели, а с другой стороны - пересечение реальных сфер удовлетворения потребностей населения

Поэтому город образует самостоятельный тип хозяйственного формирования, который отличается высокой концентрацией и значительной связанностью всех элементов производства и социальной сферы. Здесь совпадение функций административного и экономического управления закономерно. Помимо общих принципов управления, применительно к городам наука развивает специфические принципы организации управления, использование которых позволяет решить задачи городского управления.

Под принципом организации городского управления следует понимать объективную категорию теории городского развития, выступающую в качестве основополагающего понятия, которое выражает совокупное действие ряда законов развития города как объекта управления, самой практики городского управления и определяет задачи, направления и возможности управления городом как особой социально-экономической системой.

До недавнего времени важнейшим принципом организации управления хозяйством в городе являлась соподчиненность организационно-управленческих структур разного уровня. Этот принцип выступал главной образующей силой, обеспечивающей устойчивость организационных конструкций системы управления.

Природа зависимости вышестоящих и подчиненных органов может быть различной. Мировая практика хозяйствования свидетельствует о преобладании имущественной зависимости в качестве основы принципа подчиненности. В России в советский период в результате огосударствления экономики принцип подчиненности базировался в основном на императивных, властных отношениях. Во-первых, прямым следствием такого порядка являлась многоуровневая структура управления и возможность неограниченной централизации управленческих функций и хозяйства. Во-вторых, наблюдалось тяготение структур управления экономикой к структурам государственного управления вплоть до их совмещения. Наиболее наглядно это проявлялось в сфере территориального управления народным хозяйством, базирующегося в конце 1980-х годов не на объективно формирующихся территориальных комплексах, а на административных территориальных образованиях. В-третьих, присущее государству стремление избежать дублирования в области государственного управления переносилось на экономику, что вело к сверхмонополизму в хозяйственном управлении, к ведомственности и местничеству. В-четвертых, экономика города преимущественно строилась на административно-командных методах руководства. В-пятых, господство принципа подчиненности придавало городским организационным струк­турам жесткость, малую подвижность, вело к единообразию их организационных форм, обусловливало преимущественно вертикальные организационные связи.

Общие принципы организации городского управления находятся в непосредственной связи со специфическими. К специфическим принципам организации городского управления относятся: системность, комплексность, целостность, пропорциональность, целенаправленность, сбалансированность, оптимальность, многовариантность, непрерывность, сопровождаемость, эффективность.

Принцип системности ориентирует на рассмотрение проблем управления городом как составной частью более крупной общественной системы и на ее связь с другими частями данной сложной системы. Системность в управлении городом служит надежной гарантией против односторонности в формировании городской социально-экономической политики. Системный подход, как уже было отмечено, способствует сбалансированному функционированию всех составных частей социально-экономической системы, ликвидации диспропорций и противоречий между различными сторонами социально-экономических процессов.

Соблюдение принципа комплексности является одним из важнейших условий рациональной территориальной организации общества и производства. Каждая социально-экономическая общность, на базе которой формируется соответствующая региональная система расселения, центром которой, как правило, является крупный город, должна развиваться на основе комплексности, т.е. такого сочетания народнохозяйственных отраслей, которое в наибольшей степени отвечает интересам данного региона и страны в целом. Комплексность развития города и достижение не только экономического, но и максимального социального эффекта в управлении означает, во-первых, определенное рациональное сочетание отраслей материального производства; во-вторых, оптимальное соотношение между отраслями материального производства и социальной сферы. Речь, следовательно, идет не о каком-то абсолютном соответствии важнейших параметров, а о конкретно-историческом количественном и качественном соответствии, обеспечивающем сохранение и эффективное функционирование городской системы, отражении местной специфики и ее особенностей в организации управления.

Целостность управления предполагает сохранение внутренней взаимосвязи частей города. Для городов можно указать набор количествен­ных и качественных социально-экономических характеристик в процессе реализации управленческих решений, по которым можно было бы оценить степень взаимосвязанности его составных частей, т.е. вынести суждение об уровне целостности системы.

Пропорциональность в управлении городом означает учет его особенностей как среды и как многокомпонентного сочетания разных видов деятельности при ограниченности ресурсов на основе научно обоснованного выделения взаимных видов пропорций всех его компонентов. Пропорциональность выступает важным фактором принятия управленческих решений для сложных систем. Если на макроэкономическом уровне классификация пропорций в экономике и социальной сфере достаточно разработана, то на уровне городов они мало исследованы. Здесь можно использовать различные признаки классификации. Например, городские пропорции можно классифицировать по характеру и времени проявления, по иерархической структуре его внутренних социально-экономических комплексов, по охвату производственной и социальной сферы и т.д.

Как правило, в качестве основы классификации городских пропорций используют системные признаки города. Например, пропорции на уров­не системы «город» в целом - основные, отражающие количественные соотношения между его подсистемами и выражающие структуру всего города, а также пропорции на уровне отдельных городских подсистем - частные или вспомогательные.

К общегородским пропорциям относятся, например, демографическая пропорция; пропорция в развитии градообразующей и градообслуживающей сферы; соразмерность социально-экономического и градострои­тельного развития, экологическое равновесие и др. Общегородские про­порции, выражающие сбалансированность городских подсистем, в свою очередь подразделяются на частные пропорции (например, соответствие рабочих мест уровню и квалификации трудовых ресурсов; пропорции между уровнем занятости в отдельных районах города; соотношение между размером официальной и скрытой безработицы; соотношение числа родившихся и умерших; соотношение прибывающего и выбывающего населения; напряженность пассажиропотоков в центральных и периферийных районах и т.д.). Следовательно, только при условии обеспечения внутренней сбалансированности пропорций воспроизводственная деятельность городов может быть эффективной и приносить пользу обществу.

Управление городами предусматривает определенную сбалансированность развития их подсистем. Сбалансированное потребление территориальных ресурсов выступает одним из важных условий обеспечения территориальной социально-экономической сбалансированности в целом. В экономической литературе проблема сбалансированности вообще и социально-экономической в частности освещается достаточно широко. Сбалансированность обычно определяют как взаимное соответствие используемых ресурсов и подлежащих удовлетворению потребностей в них, и все это рассматривается в динамике с учетом качественных характеристик. Для условий крупного города подобное определение сба­лансированности можно дополнить данными об анализе потребностей общества в высоких темпах научно-технического прогресса.

Сбалансированность развития крупных городов должна включать основные требования:

1. соответствие объема и структуры производимой в городе продук­ции объему и структуре потребностей в ней как со стороны промышленно-производственного комплекса, так и населения данного города;

2. соответствие структуры экономики города современному уровню научно-технического прогресса, направлениям прогрессивной специализации промышленно-производственного комплекса города и тем социально-экономическим задачам, которые позволяют городу развиваться по оптимальной для него траектории и максимизировать его вклад в развитие всей страны;

3. поддержание необходимого соответствия между доходами городского бюджета и расходами на содержание и развитие городской инфраструктуры;

4. сохранение не ниже среднего по региону уровня развития производственной и социальной инфраструктуры;

5. сбалансированное потребление на всех уровнях городского управления территориальных ресурсов и др.

Важнейшими сторонами сбалансированности развития крупных городов являются социально-экономическая, воспроизводственно-инвестиционная, воспроизводственно-структурная, товарно-денежная, эколого-производственная составляющие, которые охватывают динамичное и подчас противоречивое развитие сложного социально-экономического комплекса крупного города и необходимые территориальные ресурсы.

Целенаправленность управления предполагает разработку системы целей социально-экономического развития города, включающей социальные, экологические, экономические и другие цели. О принципе целенаправленности можно судить по степени достижения поставленных целей. Городское управление призвано обеспечивать достижение целей развития города (региона). Выявление этих целей - задача городской политики) Она разрабатывается в каждом городе с учетом региональной политики страны, наличных местных ресурсов и специфики потребностей населения. Отметим, что выработка городской политики осуществляется на основе демократических принципов, стратегического выбора города, экономических интересов и.требований различных слоев горожан, необходимости решения общегородских проблем. В конечном итоге городскую политику формирует городская власть, так или иначе представляющая интересы всех граждан города, в сотрудничестве с союзами и ассоциациями производителей, профсоюзами и различными общественными объединениями. Так как ведущим формообразующим фактором, практически определяющим структуру местных органов власти, является государственное законодательство, то главные цели развития управления в регионах областного типа, центрами которых являются крупные города, целесообразно рассматривать по уровням административно-территориального деления страны. Важнейшая посылка при этом - соблюдение требований системного подхода и учет экономической целесообразности решения этих или других вопросов на данном уровне. Следовательно, городская политика выступает в виде осуществляемых городской администрацией или инициируемых и контролируемых ею взаимосвязанных мер или действий перспективного и текущего характера, направленных на реализацию стратегии развития города, общественно признанных целей, задач и приоритетов.

Очевидно, что главная и конечная цель городской социально-экономической политики - улучшение качества жизни населения, образующего местное сообщество, и увеличение его вклада в развитие всего общества. Основными слагаемыми качества жизни являются: повышение уровня жизни населения; изменение в лучшую сторону его образа жизни; улучшение здоровья людей и увеличение на этой основе активной продолжительности их жизни. При разработке системы целей наряду с качеством жизни следует обязательно иметь в виду надежное обеспечение социального равновесия, защиту государственных интересов, единство и безопасность страны.

Следовательно, усилиями органов управления всех уровней должны решаться вопросы социального воспроизводства человека в региональных системах различных типов, а объектами местного, в том числе и городского, управления должны стать все виды деятельности на данной территории, обращенные непосредственно к человеку, независимо от того, на каких предприятиях эта деятельность осуществляется.

Управление воспроизводственным процессом в городе, таким образом, в качестве основных звеньев должно включать воспроизводство человека, материальных благ, производственных ресурсов, окружающей природной среды в их взаимной связи и зависимости. Если же хотя бы одна из сфер жизнедеятельности человека не получит своего достаточного развития, то это скажется на всей его жизнедеятельности. Следовательно, в качестве критерия и цели реформирования экономики может выступать только рост благосостояния всех членов общества на основе повышения эффективности производства. Конкретный состав, а также содержание целей зависят от потребностей в социально-экономических преобразованиях, учета объективных экономических законов, развивающихся закономерностей, реальных возможностей и способов достижения целей. Поэтому в узком смысле слова городское управление - это процесс целенаправленного воздействия на выбранные параметры развития в направлении достижения их планируемых значений.

Для крупных городов, учитывая сложность переходного к рыночным отношениям периода и ограниченность всех видов ресурсов, требуется выделить приоритетные направления, проекты и мероприятия первоочередного характера. Например, в начале 1980-х годов при переходе к местному самоуправлению в России некоторые эксперты в качестве главных целей развития для Санкт-Петербурга определяли такие, как поддержание систем жизнеобеспечения города; сохранение и развитие местной продовольственной базы; содействие решению предприятиями своих «приватизационных» проблем, недопущение дезорганизации; поэтапная реализация программы конверсии; развитие магистральных видов транспорта (включая метро и подъездного к нему транспорта); социальная поддержка пожилых людей, инвалидов; охрана детства, материнства, трудоустройство подростков и молодежи; сохранение и развитие исторически значимых частей города.

С принципом эффективность тесно связаны принципы оптимальности и многовариантности. Городское управление - не самоцель, а средство для эффективного развития города. Управление развитием города, которое не обеспечивает необходимую эффективность местной социально-экономической политики, не улучшает, а ухудшает состояние экономики и социальных отношений, обречено на провал. Применение принципов оптимальности и многовариантности предусматривает прежде всего необходимость разработки альтернативных (качественно отличающихся) вариантов реализации управленческих решений, выбора среди них наилучшего, позволяющего достигнуть поставленных целей с наименьшими затратами времени и ресурсов.

Принцип оптимальности предполагает рассмотрение проблем городского управления по двум направлениям: с точки зрения обеспечения оптимальности развития городской территории и в принятии и реализации управленческих решений.

Именно оптимальность территории была, есть и остается одной из первых предпосылок эффективной деятельности городского управления. Можно выделить следующие основные критерии оптимальности территории для города:

1. Максимальные условия для развития эффективного производства на данной территории с учетом перспектив комплексного экономического и социального развития.

2. Наиболее полное использование сети социально-культурных и коммунально-бытовых учреждений обслуживания населения.

3. Наличие обратной связи аппарата городского управления с населением и наилучших территориальных условий для деятельности местных органов власти по удовлетворению потребностей и законных интересов граждан.

4. Возможность своевременно и полно осуществлять оперативные функции управления всеми подчиненными предприятиями, учреждениями и организациями, т.е. управляемость территории.

5. Покрытие расходов по бюджету по преимуществу из средств, поступающих из доходов на данной территории.

В ряду методологических проблем развития городов одной из ключевых является проблема организационных форм, характера и специфических особенностей деятельности в различных звеньях управления. Поскольку органы местной власти и управления должны в принципе существовать в интересах «своих» граждан, то общая задача управления распадается на отдельные блоки, реализуемые посредством соответствующих элементов функциональной городской структуры. Организация выполнения решений, иначе говоря, приведение в движение определенных материальных процессов вплоть до достижения поставленной цели, представляет собой глубоко профессиональную деятельность. Поэтому в структуре городского управления выделяются исполнительный орган городская администрация. Он должен быть компетентным, достаточно мощным и эффективным. В этой связи оптимальность управленческих решений напрямую связана с организацией эффективной структуры органов управления и обеспечением прямых и обратных связей с населением в процессе реализации важнейших для города стратегических решений, ответственностью лиц, принимающих решения перед горожанами и вышестоящими органами управления.

Среди других принципов городского управления следует выделить гибкость организации управления в городе и готовность к осуществле­нию самостоятельной социально-экономической политики, а также направленность на социальную защищенность местного сообщества в целом и каждого человека от воздействия негативных явлений и последствий, возникающих в процессе реализации управленческих решений.

Городские органы власти смогут лучше ориентироваться в изменчивой экономической ситуации, по возможности сглаживать ее негативные последствия на подведомственной территории, прогнозировать результаты принимаемых решений только при наличии долгосрочного прогноза (программы) развития территории. Наличие долгосрочной перспективы расширяет возможности выбора направлений социально-экономического развития и маневрирования ресурсами, позволяет более эффективно реализовывать стратегические цели общественного развития. Вместе с тем однозначная оценка ситуации в будущем невозможна. Поэтому неизбе­жен риск при принятии управленческого решения. В демократическом государстве принятие решения, касающегося будущего граждан, является их неотъемлемой прерогативой. Так или иначе, но необходим представительный орган, который принимает решения от имени всего населения и несет солидарную с ним ответственность за результаты.

Одним из главных требований к представительному органу власти является его репрезентативность. Его основная роль в системе управления состоит в выражении воли граждан там, где уже ничего не может добавить знание, т.е. в случае принятия решений, наилучшее из которых определить никаким формальным методом невозможно.

Одним из способов функционирования органов городского управления является организация деятельности, основанная на принципах простого исполнительного механизма. При этом организация исполнения решений для городской администрации опирается на внутреннюю стратегию поведения, чтобы обеспечить выполнение заданных от представительного органа значений каких-либо параметров. Например, производство мяса в определенном количестве тонн, реализация мебели (комплектов), обеспечение автотранспортного хозяйства парком грузовых автомашин и т.д. А поскольку практически всегда возникает проблема дефицита ресурсов, в частности финансовых, постольку необходимая информация о приоритетах также передается из представительного органа. При этом орган управления (администрация) не может нести ответственность за последствия своих действий, и даже за текущий результат в отношении реального удовлетворения потребностей населения. Представительный орган вынужденного осуществлять непрерывный контроль выполнения конкретных заданий и за полученными частными результатами. Данный способ управления больше характерен для системы, основанной преимущественно на административных методах управления, и в определенной степени он сохраняется в настоящее время.

Другим способом организации городского управления является тот, при котором администрация сама определяет необходимые значения выходных параметров, обеспечивающих достижение общих целей самоуправления на достаточно длительную перспективу. Например, в первом случае заданное городским законодательным собранием (советом) значение параметра может состоять в следующем: «обеспечение потребностей населения в транспортных перевозках путем выделения средств на приобретение 100 автобусов». И если администрация города закупила 101 автобус, сэкономив при этом денежные ресурсы, то ее вовсе не интересует, насколько эффективно используется закупленный подвижной состав автобусов, тем более что денежные ресурсы потрачены по назначению и достаточно эффективно. Во втором случае задача будет ставиться иначе: «удовлетворить потребности населения в транспортных перевозках». Решаться она может совсем по-другому, например, путем оптими­зации транспортных потоков, улучшения использования различных видов транспорта и маневрирования парком транспортных средств. Оче­видно, этот способ предполагает и достаточно свободное распоряжение ресурсами. В нашем примере ни способы решения отдельных задач, ни их частные результаты для городской администрации существенного значения не имеют.

Тем не менее, общим для рассмотренных нами вариантов деятельности городских органов управления является следующее: кто принимает решение, тот и отвечает за то, чтобы население могло в полной мере удовлетворить свои потребности в той или иной продукции или услугах на территории. Очевидно, что рассмотренный нами второй вариант принятия управленческого решения предъявляет более высокие требова­ния к организации и контролю деятельности городской администрации, а также к профессиональному составу служащих. Его следует признать как более эффективный и наиболее полно учитывающий разнообразие присущих крупному городу уровней управления.

Несмотря на наличие общих проблем, все крупные города - разные. Поэтому оптимальное решение задачи организации управления следует искать в каждом случае отдельно (разумеется, с учетом опыта других городов). При этом, как нам представляется, было бы полезно придерживаться следующих методологических принципов:

1. осуществлять разбиение городской структуры на подсистемы по функциональному принципу;

2. в отношении каждой отдельной функции специальный анализ должен ответить на вопросы: а) какая часть от общего объема спроса населения по данному виду потребности удовлетворяется объектами общенациональной значимости; б) какая часть от общего объема спроса по данному виду потребности удовлетворяется объектами, расположенными непосредственно в районе проживания населения;

3. те функции, которые связаны с удовлетворением потребностей на­селения посредством объектов общенациональной значимости, должны быть переданы на уровень государственного управления, осуществляемого под определенным контролем общественности города;

4. те функции, которые связаны с удовлетворением потребностей населения, фактически осуществляемые в основном общегородскими объектами, пользование которыми мало зависит от места жительства, должны быть переданы самоуправлению на уровне города в целом;

5. в отношении каждой из функций, связанных с удовлетворением потребностей, которые фактически осуществляются «по месту жительства», необходим дополнительный анализ. Его цель - ответить на следующие вопросы: а) необходима ли дезагрегация исполнения этой функции по территориальным подразделениям? б) каковы оптимальные границы этих территориальных единиц с учетом параметров управляемости и обеспеченности локальной материально-технической базой? в) каковы реальные преимущества самоорганизации населения на уровне данных территориальных единиц, по сравнению с ситуацией, при которой территориальные подразделения административно подчинялись бы городу в целом?

6. в отношении функций, исполнение каждой из которых представляется целесообразным организовать на уровне территориального самоуправления, необходимо проанализировать в комплексе возможность совмещения территориальных границ и целесообразность формирования единого «универсального» представительного органа для организации удовлетворения соответствующих потребностей населения.

Здесь отчетливо выступает на первый план вывод о том, что в крупном городе организация деятельности местной власти по аналогии муниципалитетов небольших городов, с так называемым «одноуровневым управлением», невозможна. Можно утверждать о необходимости организации двухуровневой структуры городского управления (как минимум). Подобная организация управления в крупных и средних городах наблю­далась повсеместно в канве централизованного хозяйства в республиках бывшего СССР и существует в настоящее время.

Следовательно, установление границ управления в городе должно основываться на целостности тех общественных отношений, регулирование которых делегируется. Оно также связано с качеством управляемости системы. В первую очередь следует, очевидно, признать приоритет целостности крупного города как особого организма. Поэтому можно утверждать, что с увеличением количества проживающего населения и размеров территории города, а также многообразия внутренних взаимозависимостей субъектов управления в государстве в целом, создание и существование самоорганизующихся в том или ином отношении подсистем жизненно необходимо для сохранения жизнеспособности сис­темы в целом. Очевидно, что оптимальное разбиение управленческого процесса на части однозначно можно осуществить только в отношении одной определенной функции (например, здравоохранение или коммунальное хозяйство). В отношении какой-либо другой функции такое деление может быть неприемлемо.

Простейшая модель «идеального» муниципального устройства в соответствии с вышесказанным предполагает одновременную реализацию стольких способов разбиения городской системы на классы самоорганизующихся подсистем, сколько видов потребностей личности рассматриваются в качестве предмета общественного интереса. Это, безусловно, ведет к усложнению системы управления, увеличивает число ее уровней, расширяет номенклатуру и аппарат чиновников, а в конечном итоге ложится затратами на плечи налогоплательщиков при полном отсутствии гарантии достижения необходимого качества власти на местном уровне. Вместе с тем чрезмерное упрощение аппарата управления в городе при­водит к снижению эффективности его работы.

Поэтому определим основные правила выделения в городе самоорга­низующихся подсистем.

1) определение размера потребностей населения города и числа объектов, предоставляющих те или иные услуги населе­нию и пользование которыми мало зависит от места жительства и может быть передано на уровень общегородского либо государственного управления;

2) выявление объема тех потребностей населения города, которые удовлетворяются «по месту жительства». Для этого необходимо установить территориальные границы самоуправляющихся подсистем, учесть параметры управляемости и обеспечить локальную материально-техническую базу. В данном случае может быть определена возможность совмещения территориальных границ и целесообразность формирования единого «универсального» представительного органа местной власти для организации удовлетворения соответствующих потребностей жителей города.

Отметим, что Хартия местного самоуправления, принятая Европейским сообществом (1985 г.), не содержит определенного толкования по применению указанных принципов к российской действительности. Встречающиеся публикации по затронутой проблеме в отечественных и зарубежных источниках также не раскрывают глубинных методологических основ развертывания этих процессов в постсоветских странах. Все вышесказанное касается общих теоретических предпосылок образования систем самоуправления на территории. Основной же практической предпосылкой являются существующие исторические, географические этнические, экономические и другие условия, которые определяют естественные границы объединения людей в соответствующие общности. При многообразии свойств и отношений, которыми обладают граждане жители того или иного объекта административно-территориального деления - однозначное определение границ практически невозможна.Оно требует предварительного ограничения круга взаимосвязей и типов социальных отношений, принятых за основу.

Следует подчеркнуть, что необходимость самоуправления отнюдь не вытекает автоматически из существования тех или иных административных районов и других границ мест проживания граждан. Такие границы не всегда совпадают с границами реально существующих местных социально-экономических целостностей.

Подведем некоторые итоги наших рассуждений. Если населении города в лице представительных и исполнительных органов не выбирает ту или иную стратегию и тактику экономического поведения, а выполняет «задания центра», противоречащие собственным интересам, если цель деятельности задается системе (городу) извне, мы имеем дело не с самоорганизацией, а с некоторым частным процессом организации исполнения. В этом случае система самоорганизуется на более высоком уровне, а местный уровень лишь служит «целостности».

Если город функционирует в условиях жесткой административной системы, то для управления таким развитием характерно положение, при котором цели задаются извне, а критерии, по которым оцениваются результаты развития, также являются «продуктом мысли центра». И в этом смысле возможным единственным вариантом развития системы управления крупным городом является развитие городского самоуправления. По-видимому, оптимальное решение при переходе к развернутому самоуправлению в крупном городе можно найти в совмещении традиционного диполя представительной и исполнительной власти, формируемого на уровне города в целом, с сетью особых исполнительных органов в отдельных городских районах.

Следует подчеркнуть, что проведение городской социально-экономической политики требует также определенной организации управления. Особенность предмета городского управления, следовательно, связана с содержанием управленческой деятельности городских органов управления и с организацией управления на конкретной территории. По этому его совершенствование призвано соответствовать содержанию и структуре намеченных для решения задач.

Сходство современных городских систем управления проявляется в том, что, во-первых, ведущую роль в городской социально-экономической политике играет свободно избранный, небольшой по составу (от 5-7 до 30-50 депутатов), городской совет. Каждый член совета представляет интересы населения города и должен руководствоваться своей предвыборной программой и совестью. Во-вторых, каждый муниципалитет имеет собственность, земельную и иную (но не более того, что необходимо для функционирования систем жизнеобеспечения города), собственные источники доходов. В-третьих, между муниципалитетами разных уровней не существует отношений соподчинения, но есть четкое разграничение полномочий и имущества. В-четвертых, обеспечивая потребности населения в различных услугах - коммунальных, бытовых, социальных и других, муниципалитеты широко используют различные экономические рычаги (контракты с частными фирмами, налоговый пресс и налоговые льготы, лицензирование, аренду, кредиты и т.д.).

В заключение отметим, что все изложенное выше является методологией развития городского управления, а потому не может применяться без учета специфики обстоятельств формирования и функционирования конкретных городов. Уменьшению числа просчетов и ошибок при проведении региональной политики может способствовать разработка теоретических основ формирования структур местной власти и достаточно глубокое изучение методов управления городскими социально-экономическими системами.

Задания

1. С какими проблемами общества связано городское управление?

2. Охарактеризуйте признаки современного города.

3. Что такое урбанизация?

4. Охарактеризуйте процесс урбанизации в Российской Федерации.

5. Какие существуют признаки классификации городов?

6. Почему актуально рассмотрение функциональных типов городов?

7. Какие функции городов вы знаете?

8. Сопоставьте проблемы городского и регионального развития.

9. Что такое «регион» в современной терминологии?

10. Какие признаки взаимодействия крупного города и окружающего региона можно выделить?

11. Какие подсистемы существуют в структуре города?

12. Какие социальные функции выполняет город в развитии общества?

13. Каковы экономические функции города?

14. Какие основные элементы можно выделить в экономической под­системе города?

15. Какие внешние факторы влияют на развитие города?

16. От чего зависит место города в территориальных системах рассе­ления страны?

17. Что такое «городское управление» в узком и широком смысле слова?

18. Охарактеризуйте основные требования к построению системы городского управления.

19. Какие принципы определяют организацию городского управления?

20. Какие пропорции в развитии города можно выделить?

21. Тождественны ли понятия «городское управление» и «городская политика»?

22. Какие существуют способы организации городского управления?

23. От чего зависит оптимальность управленческих решений в городе?

ГЛАВА II. МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИМИ

Дата добавления: 2015-04-29