ТЕМА 1.1. Государственная собственность как объект управления 1 страница

Любое общество располагает некоторой совокупностью материальных благ, которые в рамках отдельного государства формируют его национальное богатство. Потребление национального богатства, осуществляемое для удовлетворения потребностей и интересов субъектов общества (граждан и различных общественных институтов), реализуется путем его присвоения. Присвоение в своем историческом развитии проходит различные формы, приобретая наиболее развитую - форму собственности.

Процесс этого развития закрепляется в системе юридических норм, которые в настоящее время рассматривают право собственности в триединстве владения, распоряжения и пользования.

С этой точки зрения понятие собственности, прежде всего, является юридическим и характеризует определенный перечень прав по отношению к отдельным элементам национального богатства. Другими словами, собственность - это отношение между человеком и группой или сообществом субъектов с одной стороны, и любой субстанцией материального мира (объектом), с другой стороны, заключающееся в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта собственности. Реализация права собственности предполагает выделение субъекта и объекта этого процесса.

Субъект собственности - активная сторона отношений собственности, имеющая возможность и право обладания объектом собственности.

Объект собственности - пассивная сторона отношений собственности в виде предметов природы, имущества, вещества, информации, духовных и интеллектуальных ценностей.

В Гражданском кодексе Российской Федерации, действующем в настоящее время, возможные субъекты права собственности определены следующим образом: это граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Если учесть, что производственное и непроизводственное потребление национального богатства формирует цели и систему интересов любого субъекта собственности, то данную выше их классификацию следует признать исчерпывающей, так как она предусматривает возможность реализации личных (индивидуальных) интересов отдельных граждан, коллективных (групповых) интересов работников предприятий и организаций, а также населения муниципальных и территориальных образований и федеральных интересов в целом.

Реализация систем интересов субъектов собственности по поводу потребления различных благ осуществляется ими через их присвоение, которое отражает совокупность общественных условий, необходимых для совершения каких либо действий над ограниченными элементами национального богатства.

Реальным проявлением присвоения является пользование, означающее применение объекта собственности в соответствии с его назначением, с целью извлечения пользы и предполагающее наличие совокупности условий потребления, специфичных для конкретного потребителя.

Не следует отождествлять право пользования и реальное пользование. Это право может быть делегировано собственником другому пользователю на определенных условиях. С другой стороны, пользование может быть реализовано в отсутствие прав при развитии теневых отношений присвоения или нарушения условий пользования, установленных собственником.

Реальное пользование предполагает его обязательное совмещение с другой формой присвоения - распоряжением, в контексте изменения характера пользования и (или) смены потребителя. Распоряжение представляет собой такую форму присвоения, которая означает возможность иных, помимо потребления, действий над объектами собственности - продажи, безвозмездной или платной передачи в пользование, в том числе, ограниченное. Эту форму присвоения можно определить как право регулирования использования ограниченных благ, из которого формируется функция управления. Управление в этом случае можно определить как комплекс возможных воздействий субъекта собственности на объект.

Распоряжение предполагает возможность распределения различных функций между несколькими субъектами и означает возможность делегирования прав нескольким персонифицированным субъектам, каждый из которых может распоряжаться объектом собственности только в пределах предоставленных ему полномочий, которые определяются доступной ему областью контроля.

Реальная область распоряжения может не совпадать с областью предоставленных прав, формируя его теневую составляющую.

Собственность как наиболее полная форма присвоения, соединяющая пользование и распоряжение, означает, что собственник выполняет любые действия над принадлежащими ему благами, целиком присваивает полезный результат и несет всю полноту материальной ответственности за свои действия. Другие формы присвоения ограничивают в той или иной форме свободу действий субъекта пользования и (или) владения на объект собственности, одновременно уменьшая его реальную ответственность, предусматривая гарантии со стороны ограничивающего эту свободу собственника.

Особой формой присвоения можно считать владение, отражающее юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности либо факт реального обладания объектом. Оно предполагает реализацию всей полноты прав пользования и лишь часть прав распоряжения, предоставленных владельцу собственником на определенных условиях.

Таким образом, право собственности означает возможность передачи объекта собственности в пользование, распоряжение или владение другим субъектам без утраты самого права собственности с установлением правил, которые те обязаны соблюдать.

Общественное разделение труда, которое представляет собой внешний фактор формирования и развития отношений собственности, предопределяет объективную необходимость и возможность разделения субъектов собственности, пользования и распоряжения. Материальные предпосылки этого разделения создаются числом и разнообразим объектов собственности. Одновременно с этим углубление разделения труда вызывает необходимость разделения субъекта собственности и субъектов управления, что создает основу делегирования распорядительных функций (вертикальное разделение труда) и дифференциацию функций управления (горизонтальное разделение труда).

Именно разделение субъекта собственности и субъекта управления из-за неизбежной персонификации последнего создает возможность развития теневых отношений собственности.

Фундаментом проведения экономических реформ в российской экономике служило радикальное изменение формы собственности путем массовой приватизации собственности государственной или общенародной. При этом до настоящего времени эта задача существовала только в юридическом аспекте. Из-за неизбежной персонификации распорядительных и управленческих функций так называемая государственная или общенародная собственность в централизованной экономике, де-факто, представляла собой собственность авторитарной бюрократии, и именно эти теневые отношения мимикрировали в условия современного рынка.

Этим обстоятельством определяется использование теневых источников накопления в ходе приватизации, значительный удельный вес теневого оборота, низкая собираемость налогов, коррумпированность государственной власти и множество иных негативных моментов современной экономической действительности. Решение этих проблем состоит в идентификации реальных отношений собственности современного рынка и их адекватном управлении.

Для организации процессов управления принципиально важно согласовать юридическое понятие собственности с ее организационным строением, а также рассмотреть экономические аспекты управления федеральной собственностью. С этой точки зрения необходимо выделить понятие (объект собственности), который следует рассматривать как точку приложения различных управляющих воздействий. Можно сформулировать следующее определение:

Объектом собственности является организационно-обособленная часть национального богатства, юридически закрепленная за конкретным собственником или группой собственников.

В роли объекта собственности могут выступать: отдельная вещь; совокупность имущества; имущественный комплекс; земельный, водный или лесной участок; месторождение полезных ископаемых; зона воздушного пространства; частотный диапазон; обособленная доля в общей собственности и т.д.

Для любого объекта собственник всегда должен быть персонифицирован. Именно он изначально определяет характер управления данным объектом и по его решению часть или все функции могут быть переданы другим физическим или юридическим лицам. На него также ложится бремя содержания объекта собственности.

Особого рассмотрения заслуживают отношения между субъектами и объектами собственности, складывающиеся на федеральном уровне. Государство, в отличие от других собственников, не может решать проблемы управления находящимися в его собственности объектами на интуитивной основе, ориентируясь на использование метода проб и ошибок. Его особая роль в этом отношении связана с целым рядом важных обстоятельств.

Во-первых, результаты процесса управления федеральной собственностью влияют на судьбы многих людей, определяя уровень их жизни, социальную защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное развитие, безопасность и многие другие общепризнанные человеческие ценности.

Во-вторых, федеральная собственность охватывает огромное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами. Исключительной собственностью государства являются также объекты воздушного пространства, эфира и ресурсов космических систем в том понимании, в котором они включаются в национальное богатство. До принятия Земельного кодекса вся совокупность земельных, водных, лесных участков, а также все объекты, относящиеся к земным недрам, фактически рассматривается как часть федеральной собственности.

В-третьих, объекты федеральной собственности отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых разнообразных направлениях: производство материальных благ, создание и обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т. д.

Поэтому разработка системы управления госсобственностью должна основываться на предварительной ее структуризации с целью выделения однотипных групп объектов и описании задач, целей и методов управления ими.

В-четвертых, реализация права государства на объекты собственности достигается через функционирование системы управления федеральной собственностью

Органы исполнительной власти на любом уровне имеют полномочия управлять только тем имуществом, которое передано им в их собственность. Каждый уровень управления может быть охарактеризован следующим образом:

1. Федеральный (макроуровень) - уровень взаимодействия федеральных органов, включающий Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, владельцев федерального имущества, фискальные и иные министерства, ведомства, иностранные организации и фонды.

2. Уровень субъектов Федерации или отраслей народного хозяйства (мезоуровень) - уровень взаимодействия элементов системы внутри Министерства государственного имущества, в том числе взаимодействия Аппарата Министерства со своими структурными подразделениями, выделенными в отдельные учреждения (например, вычислительный центр Министерства), и другими организациями.

3. Муниципальный или отдельных предприятий и объединений (микроуровень) - уровень взаимодействия структурных подразделений Министерства с территориальными органами и объектами системы управления, а также структурных подразделений Министерства между собой.

До настоящего времени не установлено разграничение прав и обязанностей по отношению к государственной собственности между различными институтами федеральной власти. Практически все названные органы разрабатывают и утверждают в этой области нормативно-правовые документы, принимают решения в отношении конкретных объектов федеральной собственности.

Повышение эффективности управления государственной собственностью требует обоснования системы участия органов федерального управления в этом процессе. Особую роль в этой системе должно играть Министерство государственного имущества Российской Федерации, которое специализируется на решении задач управления государственной собственностью и поэтому должно быть наделено властными полномочиями, достаточными для выполнения своих основных функций.

Все указанные выше обстоятельства говорят о важности и сложности вопросов, связанных с управлением федеральной собственностью. Прежде всего, необходимо ввести основные понятия и определения, которые будут использоваться в дальнейшем.

1. Федеральная собственность - совокупность объектов недвижимости, имущественных прав, работ и услуг, информации и технологий, нематериальных благ и других частей национального богатства, право пользования, владения, распоряжения которыми принадлежит только Российской Федерации.

2. Объект собственности - организационно обособленная часть национального богатства, юридически закрепленная за конкретным собственником или группой собственников.

3. Объект, находящийся в федеральной собственности, федеральной или собственности субъектов Российской Федерации - представляет собой объект собственности, принадлежащий в том числе: республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономным областям и округам. На практике большинство данных объектов закреплено за конкретными собственниками или группой собственников.

4. Незакрепленная часть федеральной собственности составляет казну Российской Федерации.

5. Федеральная собственность включает предприятия трех организационно-правовых форм: казенные предприятия, государственные унитарные предприятия и акционерные общества с федеральной долей собственности.

6. Объекты права собственности Российской Федерации (объекты управления):

* недвижимое имущество (здания, сооружения, земельные участки, мосты, и др.);

* движимое имущество (доли, паи, ценные бумаги, в т.ч. акции, облигации, и др.);

* денежные средства (валюта, и др.);

* долги иностранных государств;

* информация;

* интеллектуальная собственность и другие результаты интеллектуальной деятельности.

Объекты собственности Российской Федерации могут принадлежать на праве:

* собственности - Российской Федерации, юридическим и физическим лицам;

* хозяйственного ведения - юридическим лицам, в т. ч. религиозным и другим организациям;

* оперативного управления - федеральным органам исполнительной власти, учреждениям и организациям.

7. Объекты собственности Российской Федерации, находящиеся за границей, дополнительно могут принадлежать на праве:

* собственности - Союзу ССР (требуется доказательство и переоформление прав собственника на Российскую Федерацию);

* собственности - бывшей Российской Империи (требуется доказательство и переоформление прав собственности на Российскую Федерацию).

Эти объекты могут:

* находиться в розыске или быть оформленными в розыск;

* требовать доказательства из-за неправомерного отчуждения (оформленного или неоформленного) государствами, юридическими и физическими лицами.

Объекты собственности могут находиться под двойной юрисдикцией: Российской Федерации и иностранного государства.

8. Субъектами управления собственностью Российской Федерации является Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, иностранные государства, российские и иностранные юридические и физические лица.

Кроме того, субъектами могут быть государства, иностранные и российские юридические и физические лица, неправомерно удерживающие объекты в своем управлении, владении, пользовании и распоряжении.

9. Право собственности относится к категории вещных прав, сущность которых заключается в прямом господстве над вещью, подразумевающем использование ее управомоченным лицом в своих интересах, и в исключительности осуществления данной возможности.

Субъективное право собственника распадается на три основных правомочия: владения, распоряжения, пользования.

Под правомочием владения понимается юридически обеспеченное господство над вещью, то есть возможность иметь данную вещь у себя, содержать ее в собственном хозяйстве.

Правомочие распоряжения - это возможность определения юридической судьбы вещи путем изменения ее принадлежности, состояния и назначения.

Правомочие пользования - юридически обеспеченная возможность использования вещи путем извлечения из нее любых полезных свойств.

Эти правомочия не полностью характеризуют право собственника. Это лишь основные правомочия с точки зрения отечественной доктрины.

10. Управление - элемент, функция организованных систем различной природы, обеспечивающая: сохранение их определенной структуры; поддержание режима деятельности; реализацию их программ и целей.

Управление осуществляется (реализуется) системой федеральных органов власти и управления, а также другими (в том числе общественными) организациями с целью достижения максимального народно-хозяйственного эффекта.

Управление собственностью - как текущее управление федеральной собственностью, так и стратегические преобразования структуры собственности в стране, направленные на ее оптимизацию в смысле поставленных целей и проводимые в рамках промышленной (реструктуризационной) политики государства в отношении собственности.

11. Система - совокупность объединенных одной целью объектов, их функций и связей.

12. Приватизация федеральной собственности - возмездное отчуждение находящихся в собственности Российской Федерации и ее субъектов объектов приватизации в собственность юридических и физических лиц.

Здесь приватизация рассматривается как средство оптимизации структуры собственности, направленное, с одной стороны, на сужение границ госсобственности, позволяющее государству сконцентрировать усилия по текущему управлению его объектами, а с другой - на рост настоящих и будущих доходов бюджета за счет продажи госсобственности эффективному собственнику.

13. Деприватизация - обращение федерального имущества, например, за счет дополнительной эмиссии акций и последующей передачи их эффективному собственнику (по заранее определенным критериям эффективности).

В рамках рассмотренных понятий и определений в первую очередь необходимо рассмотреть существующие проблемы управления федеральной собственностью. В рамках классификации федеральной собственности, принятой в настоящее время, выделяются насколько видов собственности:

* недвижимое имущество;

* государственные унитарные предприятия;

* пакеты акций, находящиеся в федеральной собственности.

В качестве основы процесса обращения государственной собственности, как правило, используется классификация собственности в системе определений ГКРФ: объекты, субъекты, формы и права собственности. Обращение к ГК РФ в качестве логической первоосновы для определения собственности как объекта управления, а в дальнейшем для определения допустимых правовых и других операций - класса управляющих воздействий на собственность понимается как гарантия строгого, законодательно обоснованного правового пространства управления собственностью.

Система определений собственности.

Рассмотрим систему определений собственности (объектов, субъектов, форм и прав собственности), опираясь на систему определений Гражданского Кодекса Российской Федерации.

Объекты гражданского права классифицированы в ГК РФ в следующей последовательности: виды объектов гражданского права, недвижимые и движимые вещи (ст. 128, 130, 132, 138):

Структура объектов движимого и недвижимого имущества может в свою очередь классифицироваться на несколько достаточно крупных блоков. Это позволяет выделить следующие составляющие движимого и недвижимого имущества.

1. Кроме указанного к недвижимости, в порядке исключения, отнесены подлежащие регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты (ст. 130). Ключевым в отнесении этих объектов к недвижимости явилась общность требуемых процедур государственной регистрации.

2. К недвижимости относятся также отдельные, составные части сложных объектов недвижимости (зданий), как квартиры и помещения.

Известно, что ГК РФ как основополагающий законодательный документ дает только базовые определения и регулирующие положения, которые при необходимости, более подробно раскрываются в других законодательных документах: кодексах и законах. В их числе: водный и лесной кодексы, законы о недрах, градостроительном развитии, строительстве и т.д.

Например, Водный кодекс РФ приводит следующую систему определения водных объектов (ст.1):

Водный объект - сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима...

Водохозяйственный объект - сооружение, связанное с использованием, восстановлением и охраной водных объектов...

Обособленный водный объект (замкнутый водоем) - небольшой по площади и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.

Статья 22 ВК РФ определяет оборотоспособность водных объектов так: «...продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение водных объектов (всех видов, кроме обособленных водных объектов), не допускаются. Обособленные водные объекты могут переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским законодательством и земельным законодательством Российской Федерации...».

Приведенная система определений из ВК РФ позволяет видеть тесную связь всех типов водных объектов с земельными участками и участками недр. В то же время, эта система выделяет ограничительные признаки обособленного водного объекта в сравнении с остальными водными объектами.

В свою очередь, из законодательных определений таких объектов, как участки недр и леса, также следует их тесная взаимосвязь с земельными участками и, соответственно, с регулирующими положениями фактически первенствующего для всех названных типов объектов недвижимости земельного законодательства.

Движимые вещи Гражданским кодексом РФ определены как вещи, не относящиеся к недвижимости.

Очень важным является определение в ГКРФ (ст. 132) предприятия как некоего имущественного комплекса. В состав такого имущественного комплекса, согласно ГКРФ, включают все виды движимого и недвижимого имущества, обеспечивающие деятельность данного предприятия.

1. Права обозначения индивидуализируют предприятие и его продукцию, работы и услуги. Это могут быть, например, товарные знаки, фирменные наименования - нематериальные активы.

2. Права требования, в том числе обязательства предприятия (облигации и векселя).

Более детальное наполнение содержания имущественного комплекса предприятия, включая подробные финансовые аспекты, можно найти в документации бухгалтерского учета, как например, в позициях 120-122 и 131 (в разделе Активы) бухгалтерского баланса предприятия, выполненного в соответствии с текущей нормативной базой Министерства финансов РФ.

Понятие имущественного комплекса как сложной вещи, объединяющей неразрывно связанные недвижимые и движимые компоненты, является очень важным. К подобной схеме можно привести такие сложные объекты недвижимости, как:

* памятники истории, культуры и архитектуры,

* охранные зоны,

* ландшафтные комплексы и т.п.

Общим для приведенного перечня может быть неразрывная связь составляющих их отдельных объектов недвижимости (как земельные участки, здания и сооружения, обособленные водные объекты и многолетние насаждения) и движимых вещей (как выдающиеся элементы интерьера, культурные ценности, исторические вещи, уникальные библиотеки и коллекции, именные знаки принадлежности и т.д.).

Конструктивной, по нашему мнению, является идея распространения приведенного определения сложного имущественного комплекса на такие крупномасштабные объекты, как Государственное (федеральное и субъектов Федерации) и муниципальное (городское) имущество.

Тогда, например, комплекс городского имущества можно трактовать как следующую совокупность:

а) множества объектов недвижимости, в том числе:

* земельных участков,

* участков недр (с подземными инженерными коммуникациями и иными подземными сооружениями типа метро, переходов, хранилищ), множества зданий и сооружений, городских лесов и многолетних насаждений, обособленных и иных водных объектов, множества сложных имущественных комплексов (различного рода предприятий, обществ и организаций, ландшафтных и культурно-исторических охранных зон и памятников) в рамках установленных границ города;

б) множества движимых вещей, составляющих неотъемлемые части отдельных из перечисленных сложных объектов недвижимости, и уникальных символов обозначения имен городов и местностей, отдельных объектов.

Оборот собственности

Оборот собственности на рынке включает прямые и обратные процессы трансформации (перехода, передачи) собственности:

* ФС <=> ФС, ФС <=> ССФ, ФС <=> МС, ФС <=> ЧС, ФС <=> ИС;

* ССФ <=> МС, ССФ <=> ЧС, ССФ <=> ИС;

* МС <=> ЧС, МС <=> ИС;

* ЧС <=> ЧС, ЧС <=> ИС;

* ИС <=> ИС,

где

ФС - федеральная собственность;

ССФ - собственность субъектов Российской Федерации;

МС - муниципальная собственность;

ЧС - частная собственность;

ИС - иная собственность.

На рынке собственности возможны любые процессы трансформации собственности. Они приводят к концентрации собственности, оптимальной с точки зрения собственников, ее распаду или банкротству.

Как правило, концентрация собственности приводит к образованию высокоинтегрированных структур - корпораций (ФПГ, холдингов, ассоциаций, концернов и др.), в том числе со смешанной формой собственности и балансом корпоративных интересов их участников: государства и других собственников.

Анализ показывает, что в 1991 - 1996 годах проходили только прямые процессы трансформации собственности из ФС в другие виды: ССФ, МС и ЧС (приватизация, акционирование). С 1997 года в субъектах федерации начались обратные процессы трансформации собственности: ЧС в ССФ и МС (национализация и деприватизация).

Формы и субъекты собственности

В Российской Федерации, согласно ГК РФ (ст. 212), в равной степени признаются несколько форм собственности.

В операциях над собственностью могут участвовать следующие субъекты собственности:

Среди хозяйственных субъектов (коммерческих организаций) государственной и муниципальной собственности важное место принадлежит унитарным предприятиям (ст. 113 ГК РФ). Унитарное предприятие не наделяется правом собственности на закрепленное за ним государственное или муниципальное имущество (оно принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или оперативного управления).

Статья 217 ГК РФ предусматривает возможность приватизации государственного и муниципального имущества - передачу его в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном соответствующим законодательством о приватизации. В принципе существует и обратная приватизации процедура (как национализация или отчуждение/выкуп частной собственности в соответствии с возникающими общественными потребностями).

Если процедуры приватизации сопровождаются определенным наполнением государственного бюджета, то национализация и выкуп, как правило, должны сопровождаться различными компенсациями частному собственнику.

Иные формы собственности - это, как правило, формы смешанной собственности, а также собственности общественных и других некоммерческих организаций. Именно в группе форм смешанной собственности можно найти многообразие современных хозяйственных образований:

* совместные предприятия (долевое объединение имущественных комплексов иностранных и отечественных собственников, в том числе государственных и муниципальных);

* кондоминиумы (объединенное имущество, подразделяемое на индивидуальные частные владения и различные элементы совместной собственности);

* корпорации, тресты и концерны (объединения предприятий и обществ с различными уровнями юридической и хозяйственной самостоятельности) и др.

Справочно: Общественные и религиозные организации, а также благотворительные и иные фонды, являющиеся собственниками приобретенного или переданного им имущества, могут использовать его (пускать в оборот) на рынке собственности только для определенных их уставами целей.

Понятие рынка собственности

«Рынок - это некая структура, посредством которой покупатели и продавцы собираются вместе, чтобы установить цену, по которой товар может быть обменен».

В рыночной экономике функционирует множество типов рынков: рынки труда, капитала, собственности, в том числе недвижимости, ценных бумаг, товаров, услуг (маркетинговых, консалтинговых, менеджмента), ресурсов и др. Каждый из рынков, как правило, имеет сложный иерархический и многосекторный характер.

В определенном смысле многие рынки могут быть связаны между собой или обобщены, в частности: единым географическим пространством, различными социально-экономическими условиями и признаками. Например, существуют рынки азиатского региона и рынки европейского сообщества, региональные рынки развивающихся стран, стран с переходной экономикой и др.

В соответствии с этим формируют и используют региональные (в ряде случаев - предметно ориентированные) и мировые информационные структуризации рынков как по типам товаров, так и типам рыночных отношений и операций.

Дата добавления: 2015-04-29