Государственное управление и самоуправление

Понятие и классификация органов государства.

Государственный аппарат, принципы организации и деятельности которого мы только что рассмотрели, представляет собой органи­зованную в единое целое систему государственных органов. Орга­ны государства - это части, элементы государственного аппарата, его самые первичные звенья. Иными словами, это то, из чего скла­дывается государственный аппарат. Поэтому чтобы получить бо­лее глубокие представления о государственном аппарате, необхо­димо рассмотреть вопрос о понятии и классификации органов го­сударства.

В научных работах и учебниках по теории государства и пра­ва можно встретить различные определения органа государства, однако принципиальных расхождений в этих определениях, как представляется, нет. В них обычно обращается внимание на то, что органы государства состоят из государственных служащих, явля­ются структурными элементами государственного аппарата, обла­дают относительной самостоятельностью, наделены властными полномочиями, осуществляют определенные задачи и функции государства. Исходя из этого, органу государства можно дать сле­дующее краткое определение: это структурно обособленная часть государственного аппарата, которая наделена властны­ми полномочиями и с помощью которой осуществляются оп­ределенные задачи и функции государства. Вместе с тем данное определение не раскрывает в полной мере понятия государствен­ного органа, поскольку не охватывает всех его существенных при­знаков. Поэтому для более полного представления о том, что пред­ставляет собой орган государства, рассмотрим его основные, су­щественные признаки.

Во-первых, орган государства - это определенная организа­ция, т. е. какое-то объединение людей. Как организация, орган го­сударства имеет свою внутреннюю структуру и состоит из госу­дарственных служащих - лиц, занимающих государственные

должности и выполняющих в связи с этим определенные государ­ственные функции.

Во-вторых, орган государства - это государственная орга­низация. Каждый орган государства создается и функционирует как определенное звено, часть государственного аппарата.

В-третьих, орган государства - это структурно обособленная часть государственного аппарата. То есть каждый орган госу­дарства, хотя и является частью государственного аппарата, все же представляет собой относительно самостоятельную государствен­ную организацию, занимающую соответствующее место в системе государственных органов.

В-четвертых, орган государства - это организация, которая осуществляет определенные задачи и функции государства и участвует в управлении обществом. Каждый орган государства призван решать какие-то государственные задачи, выполняя для этого соответствующие функции. В связи с этим каждый орган государства участвует в управлении обществом, осуществляя це­ленаправленное воздействие либо на общество в целом, либо на ту или иную сферу общественной жизни.

В-пятых, каждый орган государства, чтобы быть способным осуществлять те или иные задачи и функции государства и управ­лять общественными делами, наделяется определенными власт­ными полномочиями, т. е. возможностью, а также способностью решать какие-либо государственные вопросы. Властные полномо­чия органа государства выражаются в его компетенции и закреп­ляются в соответствующих законодательных (нормативно-правовых) актах.

В-шестых, каждый орган государства для осуществления сво­их властных полномочий наделяется необходимой материаль­ной базой. Он имеет финансовые и иные материальные средства, бюджетное финансирование, свой счет в банке.

Таковы, как представляется, основные, существенные при­знаки органов государства, которые в своей совокупности позво­ляют понять, что же такое орган государства.

В заключение вопроса о понятии органа государства хотелось бы обратить внимание еще и на то, что в законодательстве (напри­мер, в Конституции РФ) и литературе встречается (и довольно час-

то) понятие «орган государственной власти». В этой связи возни­
кает закономерный вопрос: орган государства и орган государст­
венной власти - это одно и то же или нет? Считаю, что в настоя­
щее время данные понятия употребляются в основном как иден­
тичные, т. е. под органами государственной власти подразумева­
ются органы государства, а под органами государства - органы
государственной власти. В то же время надо иметь в виду, что по­
нятию «орган государственной власти» может придаваться либо
узкое, либо широкое значение. Например, в советской науке поня­
тию «орган государственной власти» обычно придавалось узкое
значение, так как в СССР и других социалистических государствах
органами государственной власти считались не все, а только пред­
ставительные органы государства (в СССР это были Советы). При
широкой трактовке к органам государственной власти помимо ор­
ганов государства могут быть отнесены также руководящие орга­
ны государственных учреждений и предприятий, представленные
их администрацией. «

Теперь о классификации органов государства. Поскольку го­сударственный аппарат многих современных государств состоит из довольно значительного числа органов, которые различаются по порядку образования, объему и характеру властных полномочий, выполняемым функциям и другим признакам, их необходимо классифицировать, подразделив на определенные виды. Как и лю­бая классификация, классификация государственных органов может проводиться по различным основаниям, среди которых наиболее значимыми являются: порядок образования, объем властных пол­номочий, характер компетенции, функциональное назначение.

С учетом порядка образования (способа возникновения) ор­ганы государства принято подразделять на первичные и произ­водные. Первичные органы возникают либо в порядке престоло­наследия (монархи в наследственных монархиях), либо избирают­ся населением, получая властные полномочия от избирателей (парламенты, президенты в президентских республиках). Произ­водные органы создаются первичными, которые и наделяют их соответствующими властными полномочиями (органы исполни­тельной власти, органы прокуратуры и т. д.).

Близким к этому является деление органов государства на выборные и назначаемые. Здесь в основании классификации ле­жит порядок, или способ формирования органов государства. Выборные органы избираются либо населением (например, пар­ламент), либо другими органами государства (например, избрание парламентом президента в парламентских республиках), а назна­чаемые формируются путем назначения одних органов другими (например, министерства).

В зависимости от объема властных полномочий органы го­сударства подразделяются на высшие и местные. Полномочия высших органов распространяются на всю территорию государст­ва (или территорию субъекта федерации - в федеративных госу­дарствах), а полномочия местных органов государства - только на территорию соответствующих административно-территориальных образований (провинций, районов, городов и т. д.).

Применительно к федеративным государствам эту классифи­кацию можно несколько видоизменить и органы государства под­разделить на высшие органы федерации, или федеральные (действуют на всей территории федерации), высшие органы субъектов федерации, или региональные (действуют в пределах территории субъекта федерации) и местные (действуют в преде­лах территории соответствующих административно-территориаль­ных образований).

По характеру (широте) компетенции органы государства подразделяются на органы общей и органы специальной компе­тенции. Органы общей компетенции правомочны решать доста­точно широкий круг вопросов (например, парламент, президент, правительство), а органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении только какого-то одного вида деятельности (например, министерство финансов, министерство образования, министерство юстиции).

Исходя из функционального назначения (характера выпол­няемых задач) органы государства могут быть подразделены на законодательные (парламент), исполнительно-распорядительные (правительство, министерства), судебные (суды) и контрольные (прокуратура).

Нередко подобную классификацию органов государства про­водят, исходя не столько из функционального назначения органов государства, сколько из принципа разделения властей. Правда, в этом случае выделяют не четыре, а только три группы органов го­сударства: законодательные, исполнительные и судебные.

Ничего не имея против такого деления органов государства, хочу вместе с тем отметить, что данная классификация не всегда охватывает все органы государства (например, в нашей стране ор­ганы прокуратуры не вписываются ни в законодательные, ни в ис­полнительные, ни в судебные органы) и не является универсаль­ной, так как применима только к тем государствам, где принцип разделения властей получил практическую реализацию.

В учебниках по теории государства и права можно встретить
классификацию органов государства и по некоторым другим осно­
ваниям. Так, например, с учетом длительности действия разли­
чают постоянные и временные органы, а исходя из способа при­
нятия решений - коллективные и единоначальные. '

Характеристика государственной власти будет неполной, если не рассмотреть хотя бы основные вопросы государственного управ­ления. Дело в том, что государственная власть неразрывно связана с государственным управлением, поскольку государственное управление является способом осуществления, реализации госу­дарственной власти.

В научной и учебной литературе государственное управление чаще всего определяется как целенаправленное воздействие го­сударства, его органов на общество в целом или отдельные его сферы для выполнения стоящих перед обществом задач. Вме­сте с тем нужно иметь в виду, что государственное управление может быть истолковано как в узком, так и в широком смысле.

Государственное управление в узком смысле - это целена­правленное воздействие на общество в целом или отдельные его сферы не всех органов государства, а только органов исполни­тельной власти, которые нередко называют органами государст­венного управления. Как деятельность органов исполнительной власти, государственное управление в отечественной юриспруден-

ции изучается наукой административного права, именуемой не­редко наукой государственного управления.

Государственное управление в широком смысле - это целе­направленное воздействие на общество в целом или отдельные его сферы не только органов исполнительной власти, но и всех других органов государства и даже всего механизма государственной вла­сти. Само собой разумеется, что не все звенья механизма государ­ственной власти и не все органы государства в равной мере участ­вуют в государственном управлении. Как отмечается в литературе, одни государственные органы имеют собственно властные, ре­шающие полномочия (например, парламент или министр) и непо­средственно занимаются государственным управлением. Другие обладают лишь консультативными полномочиями (например, Экономический и социальный совет во Франции). Третьи занима­ются проверкой соблюдения законов, контролем (например, упол­номоченный по правам человека), наблюдением за исполнением (Счетная палата). Такие органы не столько управляют, сколько участвуют в государственном управлении. Могут существовать и смешанные, государственно-общественные органы, которые тоже в какой-то мере выполняют управленческие задачи. Иногда неко­торые функции государственных органов передаются обществен­ным органам или организациям, органам местного самоуправле­ния, которые в этом случае тоже выполняют задачи государствен­ного управления¹. Государственное управление в широком смысле изучается различными гуманитарными науками, в том числе и наукой теорией государства и права.

Государственное управление, в каком бы смысле мы его не рассматривали (узком или широком), всегда протекает как опреде­ленный, длящийся во времени процесс. И как процесс в своем раз­витии оно проходит несколько стадий. Обычно выделяют четыре стадии: стадию сбора, обработки и оценки информации; ста­дию разработки и принятия управленческого решения; стадию исполнения управленческого решения; стадию контроля за исполнением управленческого решения.

¹ См. об этом: Чиркин В. Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2002. С. 55-56.

Стадия сбора, обработки и оценки информации является первоначальной стадией управленческого процесса и считается подготовительной. Как такового, государственного управления на этой стадии еще нет, а имеет место сбор, обработка и оценка ин­формации, которая необходима для принятия управленческого решения. Поэтому прежде чем принять, вынести решение, нужно получить требуемую информацию, обработать ее и оценить на предмет полноты и достоверности.

Стадия разработки и принятия управленческого решения считается основной, центральной стадией управленческого про­цесса, поскольку выражает самое главное в управлении, его, мож­но сказать, квинтэссенцию. Чтобы управлять, нужно принимать решения, потому что в решениях закладываются все необходимые основы предстоящего управления.

Управленческие решения могут быть двух видов - норма­тивные и индивидуальные. Нормативные решения носят общий характер. Они адресуются неопределенному кругу лиц и рассчита­ны на неопределенное число типичных ситуаций. Такие решения содержат нормы права и оформляются в виде определенных нор­мативно-правовых актов (законов, указов президента, постановле­ний правительства и т. д.). Индивидуальные решения в отличие от нормативных носят уже конкретный характер, так как адресу­ются конкретным лицам и рассчитаны на конкретную ситуацию. Такого рода решения содержат индивидуально-конкретные право­вые предписания и оформляются в виде различных индивидуаль­но-правовых актов (приказов, решений, постановлений и т. д.).

Стадия исполнения управленческого решения характери­зует государственное управление с фактической стороны. Для того чтобы управление достигло своей цели, решение, в котором эта цель заложена, должно быть исполнено, реализовано. Только пу­тем исполнения управленческих решений можно реально, факти­чески осуществить управление. При этом надо иметь в виду, что исполнение нормативных решений носит многократный характер (они исполняются, пока действуют), а исполнение индивидуаль­ных решений является, как правило, разовым.

Стадией контроля за исполнением управленческого ре­шения завершается процесс управления. Собственно говоря, здесь

управления, как такового, уже нет, ибо оно фактически заканчива­ется на предыдущей стадии. Однако без организации надлежащего контроля за исполнением управленческих решений нет гарантии того, что эти решения будут своевременно и надлежащим образом исполняться.

Контроль за исполнением управленческих решений (причем как нормативных, так и индивидуальных) возлагается либо на со­ответствующие органы государства (например, органы прокурату­ры), либо на соответствующих должностных лиц.

От государственного управления следует отличать само­управление, которое является, в сущности, единственным спосо­бом реализации социальной власти в первобытном обществе, но имеет вместе с тем достаточно широкое распространение и в госу­дарственно-организованном обществе, особенно современном. Самоуправление - это самостоятельность какой-либо органи­зованной социальной общности в управлении собственными делами. В отличие от государственного управления самоуправле­ние не связано с деятельностью государства, его органов. При са­моуправлении народ непосредственно или через выборные органы самостоятельно решает вопросы своей жизнедеятельности без вмешательства органов государства.

В государственно-организованном обществе самоуправление наиболее широко представлено деятельностью различных негосу­дарственных организаций (политических партий, религиозных и общественных организаций, других негосударственных объедине­ний граждан), которые самостоятельно решают все свои внутрен­ние вопросы. Государство осуществляет, как правило, лишь внеш­ний контроль за деятельностью этих организаций, предъявляя к ним некоторые требования. Например, отдельные негосударствен­ные организации должны быть официально зарегистрированы в соответствующих государственных органах, ни одна негосударст­венная организация не может нарушать закон, заниматься антиго­сударственной или антиобщественной деятельностью и т. д. Толь­ко в случае невыполнения предъявляемых требований государст­венные органы вправе вмешаться во внутренние дела негосударст­венной организации и пресечь противоречащую требованиям го­сударства деятельность.

В государственно-организованном обществе самоуправление может проявляться и в других формах (например, участие в рефе­рендумах, сходах, выборах, собраниях и т. п.), но наибольший ин­терес в плане соотношения государственного управления и само­управления представляет местное самоуправление.

Дата добавления: 2015-03-31