Центральные органы управления в политической системе

В странах Северной Европы сложилась своеобразная система центрального управления (sentral statsforfaltning, hallintoelimet) страной. Своеобразие ее заключается в неустойчивом обозначе­нии главных отраслевых органов государственного управления, а также наличии в этом регионе своеобразной двухуровневой сис­темы организации центрального управления вообще. Так, для обозначения центрального органа государственного управления (наш аналог министерства) здесь принято слово “departement” и только в Дании употребляется слово “ministerium”, хотя нередко можно встретить и слово “департамент” как синоним первого. Однако понятно, что в первом и во втором случаях на русский язык эти термины лучше переводить как “министерство”. В то же время не все здесь просто.

Так, например, можно считать общепринятой в Скандинавии точку зрения датской специальной исследовательской комиссии (Forvaltningskomissionen), давшей в 1947 г. в одном из своих док­ладов следующее определение министерства (департамента) как “высшего органа центрального управления, напрямую подчи­няющегося соответствующему министру, в котором обсуждение дела, предпринятого в его рамках, оканчивается решением мини­стра (ininisterafgerelse), при этом само дело (в силу своей мало-значимости — aem.) не представляют на рассмотрение министру, а решают по его уполномочию” (P.M.V. — pa ministerens vegne)l°. Такое определение понятия министерства превращает его, по су­ти, в личную канцелярию министра, kansliet, как говорят шведы, и ставит вопрос о связи остальных органов государственного центрального управления с центральным министерством. Поэто­му именование датских органов отраслевого управления “мини­стерствами”, в отличие от, например, именования норвежских, а тем паче шведских и финских аналогов “департаментами”, осно­вывается на том, что в Дании, единственной из всех северных стран, осуществлен более последовательно именно министерский принцип управления, достигнуто более жесткое централизован­ное подчинение комитетов, ведомств и управлений под эгидой одного ведущего министерства по принадлежности. В Норвегии такой жесткой централизации нет, еще слабее она в Швеции и Финляндии по сравнению даже с Норвегией.

Поэтому следующий после министерств уровень отраслевых органов центрального управления здесь принято различать в том числе и в терминологическом плане: sentral embetsverk, centrala ambetsverk, hallitus. Важно также указать на то, что этот второй уровень основан на принятой здесь с середины XVII столетия системе коллегий, неудачную попытку введения которых у нас, как известно, предпринял Петр Первый.

По этому последнему признаку северные страны принято под­разделять на две группы: (1) Дания — Норвегия и (2) Швеция — Финляндия. В первой группе связь министерств с нижестоящими органами управления жестче и централизованное, нежели во вто­рой.

Структурно в северных странах министерства (департаменты) имеют общую организацию. Так, они возглавляются министром в соответствии с членством последнего в Государственном совете. Отсюда часто наименование главы министерства (departementssjef) как государственного советника (statsrad). У министра есть заместитель (в Дании, однако, таковой отсутству­ет), например, в Норвегии носящий наименование “государ­ственного секретаря” (statssekretaer), вместе с министром эти ли­ца составляют политический состав руководства министерством, сменяемый одновременно со сменой кабинета. Правда, данный порядок, характерный для Норвегии, не следует смешивать со шведским, так как в шведском министерстве пост государствен­ного секретаря (statssekretar) предназначен для руководства соот­ветствующими секретариатами министерства — более обширны­ми структурными единицами его, чем, например, отделы или управления (avdelinger). Среди таковых можем назвать секрета­риат планирования, бюджетный секретариат и т.п.

Неполитический и, следовательно, административный состав министерств тоже разнится от страны к стране. Так, например, в Норвегии высший административный пост — это советник ми­нистра (departementsrad), далее по старшинству следуют началь­ники экспедиций (начальники отделов) — ekspedisjonssjefene или afdelingschefer в Дании, а в Швеции это expeditionschefene. В Норвегии у советника есть еще и заместитель (underdirekter). В шведском министерстве в качестве обязательного структурного подразделения существует еще правовое управление во главе с rattschef. Отдел норвежского министерства, кроме того, имеет подразделение на бюро во главе с начальником бюро — byrasjef, в Дании это отделы во главе с kontorchef соответственно.

Своеобразной чертой организации исполнительной власти в Скандинавии, как мы сказали выше, является наличие в ней вто­рого уровня управления, представленного в лице так называемых директоратов (direktorater). Ближайший аналог им в нашей сис­теме — Государственный комитет, правда, наш госкомитет имеет своим образцом министерское управление, наши председатели госкомитетов, как правило, находятся в ранге министра.

Итак, в Дании и Норвегии директораты подразделяются на несамостоятельные, входящие в управленческую структуру соот­ветствующего министерства, и самостоятельные (frittstaende, selvstendige direktorater). Однако структура и тех и других директо­ратов общая. Директорат возглавляется директором (direktor), в по­мощь ему назначается заместитель (underdirekt0r). По образу управления директоратов их принято подразделять на генераль­ные и собственно директораты. Управление генеральными директо­рами единоличное, директоратами — коллегиальное, когда директор является только председателем коллегии (styrelse) директората.

В Швеции и Финляндии система несколько иная. Генераль­ные директораты возглавляются генеральным директором (gene-raldirektoren), имеют в своем составе коллегию, в которую нарав­не с гендиректором входят начальники структурных подразделе­ний директората, как правило, это начальники его отделов (byraschefer). Вместе с генеральным директором они и составля­ют полномочное присутствие, решающее дела по существу. Сло­вом, это как раз те самые коллегии, которые были введены у нас в 1719 году.

В то же время здесь существуют директораты, по способу управления аналогичные датско-норвежскому образцу. Едино­лично управляемый директорат здесь обозначается как eneradiga verk, а коллективно управляемый — styrelsesverk.

Директораты, управления и т.п. могут иметь различную орга­низационную структуру в зависимости от вверенной им отрасли управления. Именно такая система исполнительной власти в Скандинавии и Финляндии позволяет нам говорить об относи­тельно сильной роли национальной бюрократии в этих странах, о чем мы уже неоднократно упоминали выше.

§ 7. Органы местного самоуправления в политической системе

Сразу надо заметить, что, согласно традиционной точке зре­ния конституционного права, органы местного самоуправления, будучи по форме видом организации самодеятельности местного населения при удовлетворении его потребностей и нужц, не признаются органами государства, ему противопоставляются и счи­таются одним из важнейших условий функционировании жизне­способной формы демократии. Однако скандинавская юридиче­ская доктрина в середине прошлого столетия, как раз тогда, ко­гда здесь стали вводить первые формы местного самоуправления, испытала на себе громадное влияние германской государствен­ной школы. Согласно ей земства (таково правильное наименова­ние этих органов) имеют все же непосредственное отношение к государству, поскольку возникают: а) в силу учредительного акта государства и б) в силу делегации земствам определенных пол­номочий. Поэтому полностью обособить в конституционной практике органы местного самоуправления так и не удалось. Сказанное относится также и к Финляндии, с той только оговор­кой, что, будучи до 1917 года составной частью Российской Им­перии, то есть не государством, а всего лишь провинцией другого государства, она имела права местной автономии и, соответст­венно этому, могла организовывать сначала только сословные представительные органы самоуправления. Законы о земстве 1864 года на нее не распространялись. Вместо них действовали мест­ные законы, одобренные императором Александром II в 1865 и 1873 годах для сельских и городских общин соответственно.

С начала 70-х годов страны Северной Европы вступили на путь планомерной децентрализации государственного аппарата, что привело к наделению органов местного самоуправления до­вольно широкими полномочиями. Как подчеркивает Поль Мей-ер, один из ведущих датских политологов, “децентрализация оз­начает наделение соответствующего органа первоначальной ком­петенцией (primaer kompetence) таким образом, что ни он, ни его решения не могут уже быть объектом формальных директив ос­тальных административных органов или их решений”". Немало­важно также подчеркнуть, что политика децентрализации в скан­динавских странах сопровождается постоянной территориально-административной реформой, в основе которой лежит рацио­нальный принцип экономического районирования, являющегося составной частью общегосударственной политики в рамках так называемого “физического планирования” (см. гл. IV настоящей работы). В результате таких мер достигается снятие напряженно­сти между географическими полюсами страны, что в конце кон­цов оказывает благоприятное влияние на всю политическую сис­тему в целом.

Структура органов коммунального самоуправления состоит из двух уровней: собственно коммуны и уровня региона. Последние называются амтскоммунами в Дании, фюлькескоммунами в Норвегии и ленскоммунами в Швеции. Финляндия является единст­венной северной страной, в которой подобная двухуровневая система (подразделение на так называемые primaer- og sekundaer-kommuner) отсутствует. На первом и втором уровнях существует выборный от населения орган представительной власти, который, в свою очередь, назначает собственные коллегиальные органы — правления (styrelser). В общем и целом законодательство о мест­ном самоуправлении таково: в Дании закон 1984 г, в Норвегии — 1992 г., в Швеции — 1977 г., в Финляндии — 1995 г., — причем оно гарантирует достаточно широкую самостоятельность коммун в решении тех вопросов, которые законом отнесены к их исклю­чительной компетенции. Довольно обширны постановления за­конов, гарантирующие коммунам использование институтов раз­витой демократии, так, гл. 3 норвежского коммунального закона выводит принцип парламентаризма на уровень фюлькескоммун и коммун, а в Финляндии с 1990 года действует закон о консульта­тивном коммунальном референдуме.

Важно отметить также, что местное самоуправление, имея собственную экономическую базу, коммунальную собственность и доходы от нее, а также налоговые поступления от жителей, тем не менее получает целенаправленные субсидии от государства. Одним словом, коммуны являются первичными ячейками фор­мирования общегосударственной политической системы, так как именно они являются первичными избирательными участками, а также первыми самостоятельными административно-территори­альными единицами.

§ 8. СМИ и их роль в политической системе

Скандинавская журналистика представляет собой частный слепок с общей картины СМИ на Западе. Здесь так же, как и везде, укрепился тезис о том, что пресса является своеобразной четвертой властью, основная задача которой состоит в том, что­бы уведомлять население (избирателей, в конечном счете) об ошибках власти. Отмеченная черта и не позволяет выделить скандинавские СМИ в особое сообщество — они так же предвзя­ты и истеричны, как любая пресса мира, не исключая и россий­скую печать.

Информационное сообщество северных стран состоит из на­циональных телеграфных агентств, одного—двух каналов государ­ственного телевидения и радио, остальные теле- и радиостанции, равно как и практически вся периодическая печать, являются ча­стными. Особенность скандинавского эфира состоит также в том, что в него включено достаточно много программ иностранного производства (преобладает американская продукция). Но нацио­нальный производитель информационного продукта пользуется однозначной поддержкой государства как по линии обеспечения культурного, так и языкового развития.

Пресса является одним из мощнейших институтов по сплоче­нию нации перед лицом той или иной проблемы. Наконец, прес­са является тем каналом, посредством которого и в котором происходит обмен мнениями между реальными политическими силами. Зачастую количество статей и передач “за” или “против” того или иного варианта решений проблем показывает уже, какое именно решение будет принято, — факт, отмеченный в свое вре­мя С.Рокканом!². В то же время не следует преувеличивать роль прессы в принятии действительных, что называется, судьбонос­ных решений. Скандинавские страны в этом отношении дают нам весьма интересный пример.

Здесь, как это ни парадоксально, нельзя обнаружить тесной связи между “валом” публикаций и конечным результатом, вы­раженным, например, в конкретном решении государственного органа в желаемом направлении. Однако наиболее явственно видна эта закономерность на примере воздействия партийной печати на избирателя. В этом смысле мы можем привести сле­дующие интересные данные. Мы сопоставим количество подан­ных на выборах за партию голосов с количеством тиража пар­тийных изданий, при этом под шифром “А” мы будем понимать консерваторов, “В” — центристов, “С” — либералов, “D” — со­циал-демократов, “Е” — коммунистов.

Тиражи изданий (%)

Годы	А	В	С	D	Е	Другие
	23.8	4.8	49.5	14.6	1.6	5.7
	22.3	4.3	48.8	17.6	1.8	5.2
	23.3	4.1	50.8	16.2	0.9	4.7

Голоса, поданные на выборах (%)

Годы	А	В	С	D	Е	Другие
	14.9	13.6	15.6	44.4	11.2	0.3
	12.3	12.3	21.7	48.6	4.9	0.2
	17.1	9.4	23.8	44.6	5.0	0.1

Источник: Westertahl J., Jansson C.-G. Politisk press. Studier till belysning av dagpressens politiska roll i Sverige // Acta Univeisitatis Gothobuigensis. Vol. LXIV. № 10. 1958. S. 15.

Но что особенно ценно, авторы этого весьма интересного ис­следования убедительно доказали, что одновременное чтение нескольких газет (партийных изданий) снижает их влияние на чита­теля, соответственно снижается и воздействие на избирателя, ес­ли тому обеспечен доступ к разным источникам информации, что как раз имеется в Скандинавии. Таким образом, читатель только одной газеты (en tidningslasare) — вот истинный подопыт­ный кролик для промывания мозгов¹³.

Наконец, весьма важно то, как в северных странах относятся к серьезной профессиональной проблеме ответственности журна­листа за сказанное им слово. Желтая пресса, порнографические издания есть и здесь, однако, в отличие, например, от аналогич­ных российских, имеют четкое обозначение своей “желтизны” и не стараются маскироваться под солидные издания. Наконец, что также очень важно, тут действуют достаточно подробные и жест­кие предписания, регулирующие ответственность журналиста за распространение предвзятой информации. Подобного рода дея­ния квалифицируются, например, в Швеции как “преступления против свободы высказываний” (гл. 5 и 6 Закона о свободе вы­сказываний 1991 г. № 1469), в Дании такие действия квалифици­руются как “преступления против доброго обычая прессы” (god presseskik), § 34 Закона об ответственности СМИ от 6.06.1991 г. Еще важно отметить, что в Дании существует аналог Суда по информационным спорам (Pressenaevnet), решения которого обя­зательны для руководителей (редакций) изданий. В Норвегии и Финляндии предвзятые действия журналиста квалифицируются довольно традиционно — диффамацией, ответственность в этом случае наступает по решению обычного суда. Этот же порядок, впрочем, известен и другим северным странам.

Правовое регулирование СМИ в Скандинавии представляет самостоятельную и очень большую отрасль. В последние годы за­конодатель предпринимает попытки поставить под контроль за­кона бурное развитие информационных технологий.

§ 9. Церковь в политической системе

Кризис традиционных устоев западного общества, спровоци­рованный так называемой сексуальной революцией, не обошел стороной и северные страны. Население здесь в подавляющем большинстве демонстрирует полное пренебрежение религией и связанными с ней вопросами, что, в конце концов, нейтрализует известный эффект протестантской этики. Однако формы цер­ковного управления в Скандинавии по сию пору остались нетро­нутыми.

В первую очередь это означает, что церковь, согласно люте­ранской схизме, продолжает оставаться частью государства, орга­нично вписывающейся в структуру его органов. Кроме того, цер­ковь, будучи все-таки еще и особой общностью, а не только госу­дарственным органом, напрямую участвует в политическом про­цессе, во-первых, через созданные по благословению клерикаль­ных кругов политические партии, а во-вторых, посредством ис­полнения своей традиционной идеологической роли, как писала не так давно советская атеистическая пресса.

Идеологию, представляемую церковью, не стоит окончательно списывать со счетов. Не вызывает сомнения широкое влияние норм, установленных церковью в международном масштабе. Лю­теранская церковь, как известно, является одним из активней­ших участников так называемого экуменического движения, ка­ноническая безупречность которого более чем сомнительна. По­нятно, что влиятельность церкви как института напрямую зави­сит от количества верующих, но протестантизм, как доказано было Максом Вебером, является религией с весьма специфиче­скими комплексами, влияющими на стереотипы деятельности людей. Протестантизм со временем лишается налета религиозно­сти и становится неким суррогатом деловых правил. Люди руко­водствуются ими, не подозревая, что главный их источник трети­руется ими же как пережиток. Сказанное выражается в так назы­ваемой показной религиозности, которая влияет и на политику. В результате вера, сильно деградировавшись, так как оказалась оторванной от своего источника, возвращается снова, как верно говорил Маркс, в форме не рабства по обету, а рабства по убеж­дению.

В общем и целом организации церкви в этом регионе имеют следующие формы. Основой церковной жизни и деятельности является епископия — самая крупная и традиционная единица территориального управления. В Дании, Швеции и Финляндии — это stift, но в Норвегии это bispedommet (до 1918 г. они тоже на­зывались “stift”). Епископство возглавляет выборный епископ. Причем избрание его осуществляют как священники, так и ми­ряне епископии. В Швеции, правда, выборы епископа ограниче­ны выбором среди трех кандидатов, из которых правительство назначает одного.

Далее, в Дании и Швеции епископия подразделяется на пас­тораты (pastoral), в Финляндии это prosteri, а в Норвегии — prostie. Затем уже идет приход, в рамках которого сосредоточена основная религиозная жизнь верующих, кроме того, приход ведет всю работу, которую у нас традиционно выполняют органы ЗАГС. В Швеции и Финляндии — это forsamlingen, а в Дании и Норвегии — sogn. Финляндия, судя по всему, держит пальму первенства по количеству органов управления, которые прихо­дится на эту территориальную единицу. Так, § 2 гл. III Закона о церкви 1993 года знает следующие органы, которые мы помеща­ем без перевода: kyrkofullmaktige, kyrkorad, forsamlingsrad, direk-tion, kapell- och distriktsrad. В остальных странах приход не так за-бюрократизирован, в Норвегии руководство им осуществляется общественным собранием (meningsmete) и общественным сове­том (meningsrad), в Дании же имеется только один орган — menighedsrad.

Центральное управление осуществляется Церковным советом или съездом, названия могут разниться, кроме того, существуют съезды епископов. Наконец, примасом той или иной народной церкви является епископ старейшей в стране епископской ка­федры. Одновременно не следует забывать, что реальное управ­ление церковью находится в руках соответствующего министра.

Интересно отметить, что скандинавские страны в принципе исключают прозелитизм национальных церквей. В то же время определенные попытки заняться проповедью среди народов Аф­рики и Азии церкви этих стран делают, но без видимых успехов.

Особенностью Финляндии является то, что здесь имеется зна­чительная община православных, которой придан государствен­ный статус, впрочем, нельзя не отметить, что в каноническом отношении православная церковь Финляндии подчиняется кон­стантинопольскому патриархату, что является, несомненно, на­рушением сути православного церковного канонического права.

Дата добавления: 2015-03-29