Виды бюджетных прав

Понятие и содержание бюджетных прав (компетенции).

Анализ нормативных актов, в которых закреплены бюджетные права показывает, что в них содержатся не только права субъектов, но и их обязанности, определяются задачи, функции, круг полномочий компетенция конкретных органов власти. Всё это определило позицию ряда учёных об условности понятия “бюджетные права” и его равнозначности бюджетной компетенции.

Химичева, отмечая связь правомочий и обязанностей субъектов, в большинстве случаев не исключает наличие раздельных бюджетных прав и обязанностей. По её мнению бюджетные права или компетенция определяют бюджетно-правовой статус государства и его территориальных подразделений. После принятия Бюджетного Кодекса большинство авторов стали разделять позицию Химичевой, но пытаются по-новому определить бюджетные права:

1. – это предметы ведения, реализуемы органами государственной власти (Сухова);

2. – это совокупность полномочий (компетенции), принадлежащих органам государственной власти (Крохина);

3. – это права и обязанности органов государственной власти, представляющие собой их бюджетные полномочия (Чернобровкина);

4. – Карасева считает, что понятие компетенция применима не только к публично-территориальным образованиям, но и к государственным и муниципальным органам.

Логика всех указанных подходов объясняется Положениями 2 Главы Бюджетного Кодекса (ст.ст. 7-9), которая касается разделения компетенции (бюджетных полномочий) органов государственной власти и местного самоуправления в сфере регулирования бюджетных правоотношений. Это разделение проведено по предметам их ведения, т.е. разграничение компетенции закреплено без указания органов, которые наделены конкретными полномочиями в бюджетной сфере. Таким образом, законодатель определил лишь предметы ведения органов определенного уровня, а не компетенцию каждого конкретного субъекта. Более того, относить предметы ведения к бюджетным правам является неверным даже учитывая указанные положения Бюджетного Кодекса.

В целом, в юридической литературе по соотношению понятий бюджетная компетенция и бюджетные права содержатся разные подходы:

1. Бесчеревных признает их синонимами, но считает, что термин “бюджетная компетенция” более точен. Он считает, что предметы ведения не являются элементом компетенции, хотя представляют собой сферу её применения. К компетенции он относит только полномочия, т.е. права и обязанности в совокупности. Его точка зрения к определению компетенции не учитывает всех её особенностей, поскольку исключает её важнейший элемент – предметы ведения, а также вообще не рассматривает характер и особенности бюджетных прав публично-территориальных образований.

В настоящее время в юридической литературе нет единства в определении “компетенции”, её признаков и содержания. При её определении необходимо исходить из следующих теоретических положений:

1) она является юридическим выражением содержания деятельности, то есть ею обладают государственные и муниципальные органы и их должностные лица (т.е. компетенция относится к правовому статусу органов);

2) властные полномочия (права и обязанности) определяют границы правового осуществления задач и функций бюджетной деятельности конкретным органом или должностным лицом. Права и обязанности, являясь основным элементом содержания компетенции, всегда должны быть предметны (не должны быть абстрактными или относительно определенными). В самой компетенции должны быть объединены общими правовыми категориями, определяющими направления, круг вопросов, сферу применения, что можно указать только в предметах ведения. Разделение полномочий вторично по отношению к разделению предметов ведения. Предметы ведения органов государства – это круг его деятельности. Если они закрепляют в общей форме характер и объём функционального назначения субъекта, отражают организационно-правовой аспект взаимодействия или взаимозависимости отдельных его полномочий.

Бюджетная компетенция – это юридическое выражение содержания бюджетной деятельности, представленное через систему бюджетных полномочий (прав и обязанностей, необходимых для реализации задач и функций органов и должностных лиц, и обусловленных предметами ведения для всех уровней государственной и муниципальной власти).

При определении бюджетных прав не следует исходить только из характеристики правомочия как одного из элементов бюджетной компетенции, поскольку речь идёт об особых субъектах бюджетных отношений – публично-территориальных образованиях (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования). Правовой статус этих субъектов реализуется через компетенцию представляющих его органов, т.е. бюджетно-правовой статус публично-территориального образования не должен отождествляться с компетенцией его органов. Публично-территориальное образование напрямую не занимается бюджетной деятельностью, не имеет процедурных обязанностей и процессуальных полномочий.

Бюджетные права публично-территориальных образований и их реализация через бюджетную компетенцию их органов не совпадают даже по материальному содержанию. Целесообразно основы бюджетных прав публично-территориальных образований определить в Конституции, а детальный их перечень для каждого уровня закрепить в Бюджетном Кодексе.

Бюджетныеправа – это особые материальные права по организации бюджетной системы, структуры бюджетов и межбюджетных отношений, самостоятельности формирования и использования денежной части казны; это особый элемент правового статуса публично-территориальных образований, который заключается в высшей степени обобщенности предметов ведения и общих правомочий территории в бюджетной сфере. С компетенцией их связывает только то, что бюджетные права являются отправными началами для её формирования. Таким образом, бюджетные права (правомочия публично-территориальных образований) – это особый материальный элемент их бюджетно-правового статуса, обеспечивающий финансовую суверенность, подчёркивающий их особенность по отношению к другим субъектам права и отражающий базовые принципы бюджетной компетенции их органов. Носителями бюджетных прав являются сами публично-территориальные образования, а не их органы.

Бюджетные права публично-территориальных образований =	Бюджетным полномочиям (компетенции) (по БК)
Предметы ведения публично-территориальных образований, реализуемые их органами	Совокупность полномочий органов публично-территориальных образований

Бюджетная компетенция (Бесчеревных) =	Бюджетные права
полномочия, т.е. права и обязанности (предметы ведения не являются элементом компетенции)

предметы ведения органов

компетенция (это основное содержание предметов ведения)

бюджетные полномочия (права и обязанности конкретных органов, обусловленных предметами ведения) + бюджетные права публично-территориальных образований (высшая степень обобщенности предметов ведения)

реализуются через компетенцию органов

Право на собственный и самостоятельный бюджет (это право относится ко всем бюджетам)

Бюджет является частью государственной или муниципальной собственности, которая обеспечивается полнотой власти РФ и субъектов РФ (ст.73 КРФ) и самостоятельным решением населения вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственности (ст. 130 Конституции).

Бюджет – это составная часть казны публично-территориального образования, т.е. определенная форма собственности, равным образом защищаемая с другими (ст. 8 Конституции). Собственнику принадлежит право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом.

Таким образом, само содержание права собственности предполагает особую бюджетную самостоятельность. Самостоятельность предполагает обособленность и независимость бюджетов в бюджетной системе, т.е. они не являются частью друг друга. Самостоятельность обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направление их использования и расходования.

Декларируя бюджетную самостоятельность как принцип бюджетной системы, Бюджетный Кодекс в ст. 31 называет меры её обеспечения. Однако, несмотря на их значительный перечень, они пока не могут гарантировать самостоятельность.

Самостоятельность бюджетов во многом определяется правом на доходные источники, необходимые для их формирования. Уровень самостоятельности каждого бюджета прямо пропорционален уровню закреплённых за ним собственных доходов. Для федерального бюджета он очень высок, для большинства субъектов РФ обычно низок. Муниципальным бюджетам выделено меньше всех собственных доходных источников.

Право на доходные источники для субъектов РФ и муниципальных образований складываются из прав, обеспечивающих их самостоятельность. Кроме права на собственные источники доходов и безвозмездные и безвозвратные перечисления к ним можно отнести:

1) право на дополнительные доходы, полученные при исполнении бюджетов (запрещено изымать эти дополнительные доходы);

2) право самостоятельного обеспечения бюджетного баланса и определения источников финансирования дефицита бюджета;

3) право устанавливать налоги, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня для субъектов РФ и муниципальных образований.

Регулирующие доходы снижали бюджетную самостоятельность, поскольку устанавливались ежегодно в законах о вышестоящих бюджетах (на недолговременной основе только на очередной финансовый год). Это снижало заинтересованность территорий в их экономическом развитии.

Законодательное закрепление налоговых и неналоговых доходов за каждым бюджетом бюджетной системы в настоящее время позволяет говорить о стабильности в рамках обеспечения бюджетной самостоятельности.

Однако их количество для субъектов РФ и муниципальных образований настолько невелико, что приводит к обратному эффекту, поскольку возвышают роль финансовой помощи (межбюджетных трансфертов).

Ст. 47 БК относит финансовую помощь к одной из разновидностей собственных доходов, делая основным бюджетное регулирование уже внутри собственных доходов.

П роизводным от права на собственный и самостоятельный бюджет является право самостоятельно определять формы, направления и объёмы бюджетных расходов. Сейчас формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, которые определяются разграничением полномочия между федеральным, региональным и муниципальным уровнями.

Гл. 11 БК РФ обеспечивает самостоятельность каждого уровня (каждой территории) в определении обязательств по собственным предметам ведения. Публично-территориальные образования свободны в выборе направлений и объёмом расходов на текущие и капитальные нужды по их функциональному назначению и таким образом защищены от расходов, необеспеченных финансовыми ресурсами.

В основе права на распределение расходов лежит право свободного распоряжения своей собственностью, т.е. денежной формой казны (бюджета). Разграничение расходов по исключительному финансированию потребностей соответствующего уровня напрямую связано с владением, пользованием и распоряжением собственными средствами.

Основной задачей в настоящее время должно стать предоставление субъектам РФ и муниципальным образованиям реальных расходных полномочий, сбалансированных с их финансовыми ресурсами. Производным от основного является право на создание целевых бюджетных фондов, т.е. резервных, инвестиционных и межбюджетных трансфертов. Общим для всех территорий является право на самостоятельное использование дополнительно полученных доходов, которые запрещено изымать.

Система бюджетных прав в субъектах РФ и муниципальных образованиях включает право на самостоятельное обеспечение сбалансированности своего бюджета и право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате принятия решений органами вышестоящих территорий.

Недостаток средств региональных и муниципальных бюджетов порождает правомочие вышестоящих территорий распределять поступающие в их бюджеты доходы между бюджетами нижестоящих территорий, а также оказывать им финансовую помощь.

Дата добавления: 2015-05-10