Понятие и правовая природа служебного права

Тема 1. СЛУЖЕБНОЕ ПРАВО: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

С середины 90-х гг. XX в. с большей или меньшей интенсивностью в российской административно-правовой науке ставится вопрос о вы­делении (обособлении) на базе административного права (а также не­которых других отраслей) группы норм, образующих гак называемое служебное право. Как понятно из названия, служебное право должно включать в себя нормы, регулирующие служебную деятельность в Российской Федерации, а если более конкретно — организацию и функционирование государственной и муниципальной службы.

В настоящее время происходит накопление нормативного и доктринального материала по служебному праву. В начале нового века на основе Концепции реформирования системы государст­венной службы Российской Федерации был принят ряд важнейших документов, которые зафиксировали переход от регулирования го­сударственной и муниципальной службы ТК РФ к использованию административно-правовых концепций. Однако в последующие годы реформа государственной службы затормозилась, а дискуссии о необходимости выделения автономного служебного законода­тельства из трудового возобновились.

Все это остро ставит на повестку дня вопрос о возможностях и перспективах формирования на базе административного права Российской Федерации новой правовой отрасли либо подотрас­ли — служебного права.

Впервые мысль о необходимости разработки для служащих особого чиновного (служебного) права была высказана Ю. Н. Стариловым. В его докторской диссертации и в учебнике «Служеб­ное право» «выдвигается принципиально новая идея о выделении особого массива правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения, в отдельную отрасль или подотрасль пра­ва, которая имеет свое содержание, предмет и методы». Такой от­раслью (подотраслью) является служебное право, основополагаю­щим понятием которого должно стать государственно-служебное правоотношение. Служебное право было определено Ю. Н. Стариловым как «система правовых норм, регулирующая обществен­ные отношения в сфере внутренней организации государственной (муниципальной) службы, установления правового статуса госу­дарственных (муниципальных) служащих, практического функ­ционирования государственной (муниципальной) службы с целью обеспечения деятельности как самих государственных (муници­пальных) служащих, выполняющих задачи и функции публичной власти, так и всей государственной (муниципальной) администра­ции». При этом автор специально уточнил, что в данном опреде­лении речь идет исключительно о публичном служебном праве.

Служебное право рассматривается им как подотрасль админи­стративного права. Позиция Ю. Н. Старилова осталась неизмен­ной и в более поздних работах. Так, в 2004 г. он указал, что «в на­стоящее время не только не потеряла актуальности и значимости, но даже и укрепилась идея выделения из структуры администра­тивного права такой подотрасли, как служебное право».

Идея формирования служебного права в качестве системы норм, регулирующих отношения на государственной и муниципальной службе, получила поддержку и у других ученых. Появились рабо­ты, в которых обосновывается самостоятельность служебного пра­ва как отрасли права. И. А. Дякина, в частности, указывает, что «служебное право как отрасль характеризуется признаком ком­плексности, то есть унифицированностью понятий, категорий и однотипностью правового материала, имеющего не только адми­нистративно-правовую природу, но и разработанного в смежных отраслях права». Таким образом, по ее мнению, служебное право является не подотраслью административного права, а комплексной отраслью российского права.

Надо заметить, что формирование новых отраслей права — это объективное явление для российской правовой науки. В то же вре­мя выделение новых отраслей права отнюдь не повышает качества правового регулирования, если для формирования данной отрасли пока не имеется достаточного количества предпосылок.

Поэтому, прежде чем говорить о существовании служебного права как самостоятельной отрасли российского права, необходи­мо определиться, наличествуют ли в настоящее время условия, не­обходимые для его формирования. При этом следует опираться не только на изучение сущности государственной и муниципальной службы как социального и правового явления, но и на выработан­ные теорией государства и права критерии выделения отраслей права и отраслей законодательства.

Отрасль права (А.С. Пиголкин) — это наиболее крупное и от­носительно самостоятельное подразделение системы права, вклю­чающее правовые нормы, регулирующие определенную, качест­венно обособленную сферу общественных отношений и обычно требующие специфических средств правового воздействия.

Важнейшими признаками отрасли права выступают следую­щие:

1) отрасль — это наиболее крупное объединение норм права;

2) основой выделения отрасли является наличие достаточно боль­шой обособленной группы общественных отношений, требующих правового регулирования;

3) указанные общественные отношения тесно связаны между собой по одному или нескольким призна­кам;

4) отрасль права характеризуется наличием специфичных именно для нее методов воздействия на общественные отноше­ния;

5) отрасль права является сложным образованием, могущим включать меньшие объединения правовых норм — подотрасли, институты и субинституты.

Таким образом, для выделения новой сферы правового регули­рования необходимо:

1) существование обособленной сферы общественных отношений;

2) нали­чие своеобразия в правовом регулировании данной сферы.

Итак, в некоторых институтах служебного права наряду с пре­имущественным использованием императивных методов власти-подчинения и запретов применяются и диспозитивные методы (прежде всего управомочивающий). Наличие в рамках одной пра­вовой отрасли нескольких разнонаправленных методов, как из­вестно, характерно для комплексных отраслей российского права, что позволило некоторым ученым выдвинуть тезис о комплексном характере и служебного права. И. А. Дякина отмечает: «Бесспор­ным является положение, согласно которому служебное право — формирующаяся отрасль российского права, которую представля­ется целесообразным отнести к классу комплексных. Это оказывает свое влияние и на правовую природу его институтов, когда служеб­ные отношения определенной разновидности будут регулироваться нормами различной отраслевой принадлежности».

В обоснование комплексного характера служебного права И. А. Дякина приводит следующие доводы: «По своей правовой природе служебное законодательство представляет следующие группы правовых норм:

1) это собственно служебные нормы, при помощи которых учреждается государственная служ­ба, определяются ее виды, дается понятие государственного слу­жащего и государственной должности. Комплексность этих норм объясняется тем, что они представлены не в одном правовом акте, а содержатся в различных источниках;

2) четко опреде­лился круг правовых источников, которые имеют правовую при­роду непосредственно правовых актов только служебного свойст­ва, однако специального характера;

3) служебное зако­нодательство является комплексной отраслью, так как при регламентации гражданской службы законодатель не отказывает­ся от использования норм Трудового кодекса Российской Федера­ции;

4) к числу источников служебного права неизбеж­но относятся и нормы ряда иных отраслей законодательства...».

Представляется, однако, что вопрос о комплексном характере служебного права не так прост. Действительно, если брать регули­рование и государственной, и муниципальной службы в целом, то круг нормативных источников будет очень велик. Однако это сви­детельствует лишь об отсутствии кодификации служебного зако­нодательства, подобно тому как не имеет единого кодифициро­ванного источника административное право Российской Федера­ции, что не делает его комплексным. Что же касается отнесения к числу источников служебного права норм иных отраслей законо­дательства, то здесь надо отметить, что в принципе любая отрасль российского права может содержать нормы, имеющие двойную, тройную и т. д. отраслевую принадлежность.

Применительно к служебному праву значение заимствованных из других отраслей права норм в нем не так уж и велико. Нормы, по своей принадлежности происходящие из финансового, граж­данского, уголовного права, регулируют лишь очень узкие аспек­ты или даже отдельные фрагменты служебной деятельности. Что же касается конституционного права, то, во-первых, его роль в ре­гулировании государственной и муниципальной службы также не так уж и значима, во-вторых, конституционное право в силу сво­его основополагающего, учредительного характера вообще являет­ся базовым для любой отрасли российского права, и конституци­онные нормы (причем во многих случаях в значительно большем объеме) можно встретить во всех отраслях.

Служебное право, с нашей точки зрения, не обладает разнород­ным предметом, который так характерен для комплексных отрас­лей. Напротив, предмет служебного права, который мы определи­ли как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования государственной и муниципальной службы как видов профессиональной деятельно­сти, включает в себя вполне однородные, близкие друг к другу об­щественные отношения. Вполне естественно, что они регулиру­ются преимущественно нормами административного законода­тельства.

По-настоящему межотраслевой характер в настоящее время институту государственной (и муниципальной) службы придает лишь наличие норм генетически чуждого ему трудового права. Од­нако эти нормы являются лишь «вставным элементом» в системе служебного законодательства, хотя их значение для различных ви­дов службы неодинаково. Если для муниципальной службы они являются основным элементом регулирования, то для большинст­ва видов государственной службы нормы трудового права исполь­зуются субсидиарно, выполняя роль «аналогии закона», в том смысле, что регулируют схожие с трудовыми, но не являющиеся таковыми служебные правоотношения в силу «сознательного про­бела» законодателя — отсутствия соответствующих служебно-правовых норм.

Таким образом, служебное право не видится в качестве ком­плексной отрасли ни в настоящее время, ни в будущем. Собствен­но, пока, на наш взгляд, вообще преждевременно говорить о су­ществовании служебного права как самостоятельной отрасли.

По мнению Н. И. Матузова, которое мы разделяем, для образования самостоятельной отрасли права имеют значение следующие усло­вия: 1) степень своеобразия тех или иных отношений; 2) их удель­ный вес; 3) невозможность урегулировать возникшие отношения с помощью норм других отраслей; 4) необходимость применения особого метода регулирования. Представляется, что служебное право, по крайней мере в настоящее время, не имеет специфиче­ского метода (или совокупности методов) правового регулирова­ния, в нем используются методы административного права. Нако­нец, объем собственно служебного, автономного от трудового, за­конодательства пока еще невелик.

Поэтому на современном этапе развития отечественной юрис­пруденции служебное право можно рассматривать лишь как форми­рующуюся отрасль российского права. В то же время служебное пра­во уже может восприниматься как подотрасль административного права. Исходя из имеющихся предпосылок, оно в перспективе мо­жет либо остаться подотраслью административного права, либо выделиться в самостоятельную отрасль.

Профилирующей для служебного права в любом случае должна остаться отрасль административного права. Действие же норм трудового права необходимо полностью исключить, однако их правовые конструкции следует во многих случаях переработать для нужд служебного права. Разумеется, все это потребует форми­рования значительного объема служебного законодательства, раз­работки целостной системы принципов, использования особой системы методов правового регулирования.

Дата добавления: 2015-05-10