Тема 12. Світовий досвід організації місцевих фінансів

1. Зміст і занчення Європейської хартії місцевого самоврядування.

2. Сутність та типи бюджетного федералізму.

3. Місцеве оподаткування в зарубіжних країнах.

4. Суть та мета фінансового вирівнювання за кордоном.

5. Місцеві позабюджетні фонди в зарубіжних країнах.

6. Місцеві позики за кордоном.

Основні терміни та поняття: місцеве самоврядування, бюджетний федералізм, фінансове вирівнювання, позабюджетні фонди, резервні фонди, страхові фонди, місцеве оподаткування, класичний федералізм, кооперативний федералізм.

1. Зміст і значення Європейської хартії місцевого самоврядування.

У жовтні 1985 р. країни — учасниці Ради Європи підписали Євро­пейську хартію місцевого самоврядування, яка узагальнила надбан­ня тривалого етапу становлення і зміцнення місцевого самоврядування в Європі, стала першим багатостороннім правовим актом з цих питань. Невеликий за обсягом документ (усього 18 статей) концентровано виражає концепцію місцевого самоврядування, засади його функціонуван­ня, правову та фінансову основу.

Зміст цього документа, його провідну ідею багато в чому визначає вихідне положення, вміщене у преамбулі: місцева влада є однією з голов­них підвалин кожного демократичного режиму, найважливішим прин­ципом якого повинно бути право громадян на участь в управлінні дер­жавними справами, а це право безпосередньо може здійснюватися саме на місцевому рівні.

Існування місцевої влади може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління за умов, що ця влада наділена реальними й ав­тономними функціями, має створені на демократичній основі директив­ні органи, володіє відповідними ресурсами, необхідними для виконан­ня покладених на неї завдань.

Важливою вимогою хартії є визнання і закріплення принципу місце­вого самоврядування у національному законодавстві і, в міру можливо­сті, в основному законі країни — конституції.

У ст. 3 хартії дається концептуальне визначення місцевого самовря­дування як права і спроможності місцевої влади в межах закону здійсню­вати регулювання та управління суттєвою часткою державних справ, які належать до її компетенції, в інтересах місцевого населення.

Право місцевого самоврядування здійснюється відповідними органа­ми (радами, зборами тощо), члени яких вільно обираються на основі пря­мого, рівного, загального виборчого права. Головні повноваження міс­цевої влади визначаються національним законодавством і в кожній кра­їні мають свої специфічні межі, які сформувалися в результаті тривало­го періоду становлення інституту місцевого самоврядування, особливос­тей історичного розвитку країни. У межах своєї компетенції місцева вла­да має право вирішувати будь-які питання.

Адміністративний нагляд за діяльністю місцевої влади, як правило, здійснюється загальнодержавними органами з метою забезпечення до­тримання конституції та законодавства, крім того, за своєчасністю ви­конання завдань, які держава доручила місцевій владі.

Центральне місце в хартії займають питання фінансового забезпе­чення функціонування місцевого самоврядування. І це не випадково, адже зрозуміло, що жодні права та автономія місцевих органів не мо­жуть бути реалізовані ефективно і повною мірою, якщо не будуть під­кріплені реальними, чітко визначеними і, по можливості, стабільними джерелами фінансових ресурсів. У зв'язку з цим набувають особливого значення положення наведеного вище визначення поняття місцевого самоврядування не тільки як права, а й як спроможності місцевої вла­ди регулювати й управляти державними справами в межах їхньої ком­петенції в інтересах місцевого населення. Така спроможність гарантується відповідними фінансовими ресурсами, без яких вона не може бути реалізована на практиці.

У ст. 9 хартії зазначено, що місцева влада має право на свої власні фінансові ресурси, якими вона може вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень, а їх обсяг повинен відповідати функціям, наданим їй конституцією або законом.

Частина фінансових ресурсів органів місцевої влади формується за рахунок місцевих податків і зборів, обсяг яких ці органи мають право встановлювати в межах закону. Становлення систем оподаткування в контексті розвитку національних держав, відокремлення державних і місцевих завдань і відповідно функцій центральної та місцевої влади закономірно визначило доцільність існування загальнодержавних і міс­цевих податків. Місцеві податки і збори виникли як плата за певні по­слуги, що надаються органами влади населенню. Кошти, залучені за до­помогою цих податків, використовуються для задоволення різноманітних місцевих потреб. І тому надходження від місцевих податків і зборів мають поповнювати сукупні фінансові ресурси органів місцевого само­врядування.

Окрім місцевих податків і зборів, у розпорядження органів місцевої влади можуть надходити також кошти від справляння загальнодержав­них податків; бюджетні трансферти; доходи від власності, яка їй нале­жить; кошти, одержані від випуску муніципальних позик; кредити; добровільні пожертвування тощо.

Наявність значних розбіжностей у рівнях розвитку окремих терито­рій у кожній країні зумовила проголошення у хартії необхідності захи­сту слабшої у фінансовому плані місцевої влади, тобто застосування про­цедур фінансового вирівнювання. Обов'язковою умовою здійснення таких процесів має бути врахування повноважень органів місцевого самовря­дування та недопущення завдання їм шкоди чи утиску, інформування органів місцевої влади про порядок виділення їм перерозподілених ресурсів.

Визначальні положення Європейської хартії місцевого самоврядуван­ня, які безпосередньо стосуються функціонування місцевих фінансів:

— місцева влада має право на власні фінансові ресурси;

— обсяг фінансових ресурсів повинен відповідати функціям, які ви­конує місцева влада;

— місцева влада має право вільно розпоряджатися власними фінан­совими ресурсами;

— частина фінансових ресурсів повинна формуватися за рахунок міс­цевих податків та зборів;

— органи місцевої влади мають повноваження встановлювати розмі­ри місцевих податків та зборів у межах закону;

— порядок формування фінансових ресурсів повинен бути гнучким і забезпечувати відповідність наявних ресурсів зростанню вартості вико­нання завдань місцевої влади;

— захист слабкої у фінансовому плані місцевої влади проводиться за допомогою процедур усунення фінансових диспропорцій (фінансового вирівнювання);

— перевага у виборі форм фінансової допомоги надається дотаціям, не призначеним для фінансування конкретних проектів і які не обмежу­ють свободу місцевої влади.

Нині до Європейської хартії місцевого самоврядування приєдналося більш ніж 30 країн, у 1996 р. її підписала Україна. Відтоді формування та вдосконалення нормативно-правової бази місцевого самоврядування в Україні відбувається під впливом цього важливого документа, основ­них положень якого повинна дотримуватись наша держава.

1. Сутність та типи бюджетного федералізму.

Багатоступеневий бюджетний устрій завжди породжує запитання: як домогтися оптимального розподілу функцій між різними ешелонами влади, який би забезпечив найбільш ефективне використання обмеже­них фінансових ресурсів за умов, що всі адміністративно-територіальні одиниці ведуть власне господарство, зберігаючи певну фінансову авто­номію? З подібними проблемами має справу бюджетний (фіскальний) федералізм.

Бюджетний федералізм — це законодавчо закріплена стратегія роз­поділу функціональних повноважень та відповідальності державної, ре­гіональної, місцевої влади з компромісним розмежуванням на цій осно­ві доходів і видатків між ланками бюджетної системи на засадах полі­тичної доцільності, соціальної етики, міжрегіональної й міжнаціональ­ної солідарності.

Бюджетний федералізм точніше було б назвати фіскально-бюджет­ним федералізмом, що означає пряме зарахування податків за встанов­леними однаковими квотами в бюджети трьох рівнів за належного фі­нансування потреб усіх бюджетів. Правильно побудований бюджетний федералізм має регулюючий характер, тому що дає змогу оптимізувати зіставлення потреб територій з їхніми фінансовими можливостями. На противагу цьому в разі застосування дозвільних чи розподільчих форм надання бюджетних ресурсів в умовах їх хронічного дефіциту об'єктив­но формуються передумови для корупції. Нераціонально організовані відносини бюджетного федералізму спричиняють ситуації, коли місце­ва влада не бачить для себе фінансової вигоди від економічного підне­сення регіонів, якими вона управляє.

Бюджетний федералізм виконує політично-консолідуючу і соціаль­но-психологічну функції. Рух бюджетних ресурсів у напрямку від тери­торій до центру об'єднує регіони з різним фінансово-економічним по­тенціалом в єдиний державний організм і тим згуртовує націю. В си­стемі бюджетного федералізму кожен регіональний чи місцевий бю­джет, крім суто фінансового призначення, набуває соціального, політич­ного й етичного змісту, оскільки перетворює всіх громадян, незалежно від їхньої національності, майнового становища, політичних уподобань тощо, в єдину спільноту.

Сучасний бюджетний федералізм має важливу соціально-психоло­гічну перевагу, яка полягає в тому, що він згладжує фінансово-еконо­мічну ущербність окремих регіонів і так забезпечує загальнонаціональ­ну єдність, не протиставляючи регіони-донори регіонам-реципієнтам. Така ситуація, неможлива на ринку, в бізнесі, коли сильний допомагає слабкому, на державно-політичному рівні реалізується засобами бюд­жетного федералізму.

Серед сучасних теорій бюджетного федералізму особливо помітне міс­це займає так звана модель Тібо (1956 p.). Американський економіст Чарльз Тібо виходив з альтернативних соціально-психологічних моти­вацій людей — одним вигідніше з фінансових міркувань залишатись удома і намагатися змінити на краще умови свого існування, ніж мігру­вати, а тим більше емігрувати, тоді як інші охоче змінюють місце про­живання. На цьому соціологічному спостереженні Тібо та його послі­довники побудували теорію міжтериторіальної мобільності населення в комплексі з теорією забезпечення суспільними благами.

Теоретична цінність моделі Тібо полягає в тому, що вона описує озна­ки, за якими характеризується й оцінюється діяльність самоврядних адміністративно-територіальних утворень і тим самим визначає підхо­ди до проблеми оптимальної алокації владних повноважень і адекват­ного розосередження фінансових ресурсів на різних рівнях управління країною. В системі оптимального бюджетного федералізму компетенція приймати рішення щодо фінансування заходів контролю за зайнятістю та інфляцією, передається на макрорівень (у центр). Адже жодна регіо­нальна чи місцева влада неспроможна вплинути на загальний стан еко­номіки і соціальної сфери.

За класифікацією, запропонованою спеціалістами Міжнародного ва­лютного фонду, залежно від форм політичної взаємодії та ступеня фі­нансової самостійності ланок бюджетної системи склалися три типи міжбюджетних відносин:

— класичний федералізм (США);

— кооперативний федералізм (ФРН);

— режим адміністративної опіки над органами місцевого самовряду­вання (Франція, Скандинавські країни).

Відповідно фінансові взаємовідносини верхнього й нижчих рівнів влади у першому випадку характеризуються чітким розмежуванням бюджетних надходжень, комбінуванням власних доходів місцевих бю­джетів із трансфертами з вищих бюджетів; у другому — застосуванням механізму солідарного розподілу доходів та системи міжбюджетних суб­сидій; у третьому — залежністю від дотацій центрального уряду.

Американський федералізм склався ще в постколоніальну епоху. На функціонування бюджетного федералізму суттєвий вплив справляють особливості американської вертикалі державної влади, відповідно до якої країна поділена на відомчі (банківські, фіскальні, судові, навчальні та ін.) федеральні округи, які не збігаються з адміністративно-територіальним поділом.

Американська система фінансових відносин за схемою "федеральна адміністрація - штати - органи місцевого самоврядування" є резуль­татом еволюційного компромісу між локальними і федеральними сила­ми. Тому і модель міжбюджетних відносин є суперечливим поєднанням обмежених повноважень й ініціативних можливостей різнорівневих під­розділів державної адміністрації, їх тісної взаємозалежності та віднос­ної самостійності, сполученням співробітництва й конкуренції, розбіж­ностей і угод на ґрунті спільних інтересів. Ці риси відображають зміст десятої поправки до Конституції США, згідно з якою влада штатів і федеральний уряд розділені й рівноправні між собою. Декларована мета міжбюджетних взаємовідносин — підвищення ефективності використан­ня бюджетних коштів через координацію федеральних, штатних і міс­цевих програм, забезпечення на субнаціональному рівні загальнодер­жавних стандартів якості життя.

Загалом своєрідність американської схеми бюджетного федералізму полягає в існуванні практично автономних бюджетних систем трьох рівнів на основі чіткого розмежування урядових функцій і податкових надходжень.

Бюджетний устрій Федеративної Республіки Німеччини сформу­вався за традицією, закладеною ще комунальною фінансовою реформою 1893 р. — максимальної фінансової самодостатності адміністративно-територіальних утворень усіх рівнів. Бюджети федерації, земель і ко­мун формуються на умовах консолідованої пайової участі у розподілі спільних для національної бюджетної системи джерел податкових до­ходів. Пропорції такого розподілу час від часу коригуються.

У ФРН діє унікальна система горизонтального бюджетного вирівню­вання, фіскальним джерелом якої є податок на додану вартість. Його надходження розподіляються між бюджетами земель не за місцем сплати (принцип походження), а в розрахунку на душу населення. На рівні низових бюджетів горизонтальне вирівнювання не здійснюються. Феде­ральні землі самостійно субсидують місцеві бюджети зі спеціального фонду, який розподіляється в порядку, аналогічному визначенню по­даткового потенціалу та бюджетного навантаження земель.

ФРН властивий комбінований бюджетний федералізм, що передба­чає використання регулюючих і закріплених податків, доповнених си­стемою субсидій. Загалом німецький федералізм, особливо після об'єд­нання країни, характеризують дві ключові риси — субсидіарність і солі­дарність. Тому німецька модель має назву кооперативного федералізму.

Специфічних змін зазнав бюджетний федералізм у Канаді. Між Пер­шою і Другою світовими війнами, особливо в епоху Великої депресії, практикувався так званий екстраординарний федералізм — різновид, який став можливим в умовах максимального розширення повнова­жень федерального уряду за рахунок провінцій. Саме в той час були за­проваджені особистий і корпоративний прибутковий податки, контроль за цінами та здійснені інші заходи соціально-економічного регулюван­ня. У 1940—1950 pp. такий стан фактично унітарної держави набрав форми патерналістського федералізму. В цей період кейнсіанські рецеп­ти розвитку передбачали централізоване керівництво економікою. За­вдяки зосередженню в федеральному бюджеті 75 % податкових надхо­джень та фінансуванню економічних і соціальних програм по всій країні Канада перетворилась на державу загального добробуту. Пізніше феде­ралізм відродився в асиметричній формі, що означає різностатусність провінцій та неоднакові для всіх фінансові відносини з федеральним центром на основі двосторонніх угод і, зокрема, протилежні підходи до ідеї федеративного союзу з боку англомовної частини країни і націо­налістичного франкомовного Квебеку.

З 1977 р. у Канаді діє субсидіарний механізм вирівнювання фінансо­вого потенціалу провінцій за рахунок спеціального фонду, створеного з коштів федерального бюджету. Величина субсидій визначається залеж­но від суми кожного з податків, які надходять у бюджети провінцій. У результаті уряди всіх провінцій розпоряджаються фінансовими ресур­сами, достатніми для фінансування загальнонаціонального стандартно­го рівня видатків з урахуванням кількості населення. Система фіскаль­ного вирівнювання доповнюється федеральними цільовими субсидіями на фінансування соціальної сфери.

Російська система бюджетного федералізму ґрунтується на пайово­му розподілі бюджетних доходів і трансфертах регіонам із федеральних фондів; за формальними ознаками вона близька до німецької моделі. Але російські фахівці називають принаймні чотири її вади: 1) асимет­ричність — множинність і "різносуб'єктність" Російської Федерації зу­мовлює неоднакові фінансові взаємовідносини з центром автономій не тільки з різним статусом (республік, країв, округів та ін.), а й з однако­вим; 2) використання грошових сурогатів або негрошових форм платежів при виконанні бюджетів є середовищем для зловживань; 3) відсутність чіткого розмежування витратних повноважень між владою різ­них рівнів; 4) правова невизначеність інституту фінансової неспромож­ності (банкрутства) регіональної і місцевої адміністрації.

Основні чинники, які зумовили збільшення видатків місцевих бю­джетів зарубіжних країн, були такі:

— відбувалося поступове і неухильне розширення кола завдань, ви­рішення яких покладалося на місцеву владу;

— швидкими темпами зростало населення міст, що вимагало біль­ших затрат на соціально-культурні та побутові потреби, фінансування яких переважно здійснюється з місцевих бюджетів;

— прискорилася урбанізація населених пунктів, внаслідок якої знач­но зросли витрати місцевої влади на утримання доріг, освітлення, при­бирання території тощо;

— підвищувалася роль місцевої влади у відтворенні робочої сили (фі­нансування обов'язкової початкової і середньої освіти, допомога та пра­цевлаштування безробітних, кількість яких збільшувалась, та ін.);

— посилилась соціальна орієнтація економіки більшості ринкових країн, що передбачало зростання обсягів коштів, які спрямовувались на допомогу соціальне незахищеним верствам населення, в тому числі за рахунок місцевих бюджетів;

— погіршилося екологічне становище загалом у світі, що також вима­гало додаткових витрат на охорону навколишнього природного середо­вища, попередження і подолання наслідків екологічних катастроф;

— відбулася регіоналізація економічних та соціальних процесів (піс­ля Другої світової війни), надавалася допомога депресивним територіям з відповідною передачею їм додаткових коштів.

Окрім того, в економіці розвинутих ринкових країн спостерігалися й інші тенденції. Так, протягом першої половини XX ст. внаслідок Пер­шої та Другої світових війн відбулося зменшення частки фінансових ре­сурсів органів місцевого самоврядування порівняно з тими, що акуму­лювались на загальнодержавному рівні у зв'язку з винятковою важли­вістю завдань, які вирішували на той час уряди більшості європейських країн. У другій половині XX ст. намітилась протилежна тенденція — до збільшення обсягів ресурсів, зосереджених на місцевому рівні, яка була зумовлена поступовим відновленням позицій місцевого самоврядуван­ня, втрачених під час світових воєн, а в наступні роки — розвитком про­цесів децентралізації влади та посиленням автономії органів місцевого самоврядування.

Зміни, які відбувалися протягом останніх десятиліть у взаємовідно­синах між центральною та місцевою владою, знайшли закономірне ві­дображення у формуванні дохідної бази місцевих бюджетів. У переваж­ній більшості європейських країн основу дохідної бази місцевих бю­джетів становлять податкові надходження. У складі податкових дохо­дів місцевих бюджетів, як правило, переважають місцеві податки, до яких у більшості країн віднесено майнові, місцеві прибуткові, промислові, податки на професію, а також численну групу невеликих за фіс­кальним значенням податків, які відображають політику місцевих ор­ганів влади (екологічні, на полювання, на собак тощо).

До місцевих бюджетів зарубіжних країн надходять також неподат­кові доходи:

— штрафи, збори;

— доходи від майна, яке належить місцевим органам влади;

— орендна плата від здавання в оренду муніципального майна;

— кошти від продажу об'єктів муніципальної власності;

— кошти, залучені від розміщення муніципальних позик, та ін.

Ще однією достатньо великою групою доходів місцевих бюджетів ринкових країн є бюджетні трансферти (гранти), тобто надходження коштів з бюджетів вищого рівня, їх частка в доходах місцевих бюдже­тів країн ЄС коливається від 20 % до 60 %. Причому в сукупності бю­джетних трансфертів переважають трансферти, пов'язані з поточною діяльністю локальних урядів, порівняно незначну частку становлять ка­пітальні трансферти.

1. Місцеве оподаткування в зарубіжних країнах.

Головним джерелом доходів місцевих бюджетів багатьох зарубіжних країн є місцеві податки, збори і платежі, загальна кількість яких в ок­ремих випадках є досить значною і, відповідно, суттєвою є їх роль у формуванні доходів місцевого самоврядування. Усі місцеві податки за­лежно від об'єкта оподаткування можна поділити на такі групи:

— місцеві податки на доходи (корпоративні та особисті). Ця група податків є досить вагомою. Вони становлять від 80 до 100 % податкових надходжень до місцевих бюджетів Скандинавських країн, а також у Люксембурзі, Естонії, Латвії, Литві;

— місцеві податки з продажу, які набувають різноманітних форм, але за своєю сутністю це податки на продані товари і послуги. За раху­нок цієї групи податків забезпечується від 20 до 76 % податкових над­ходжень до місцевих бюджетів США, Японії, Кореї, Австрії, Нідерлан­дів, Іспанії, Греції, Португалії, Туреччини, Угорщини;

— податки на нерухомість, які відіграють відчутнішу роль у феде­ративних країнах, ніж в унітарних. Перш за все це стосується США, Кана­ди, Австралії, Мексики, а також Великої Британії, Нової Зеландії та ін.;

— інші місцеві податки, які відображають політику місцевої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища (екологічні по­датки), зайнятості, податки, які справляються у вигляді плати за послу­ги, що надає місцева влада (за користування електроенергією, газом, во­допроводом, каналізацією, зв'язком, автостоянками, за видачу різних документів).

Залежно від рівня влади, який визначає механізм місцевого оподат­кування, доцільно виокремлювати:

1) власні місцеві податки, встановлюються місцевими органами самоврядування і справляються лише на території місцевої громади. До них належать як прямі, так і непрямі податки: особисті прибуткові, по­датки на прибуток корпорацій, майнові, земельні, промислові, на авто­мобілі, на професії, місцеві акцизи, на покупки тощо. Найбільше фі­скальне значення мають податки на доходи (громадян та підприємств) і майнові;

2) надбавки до державних податків на користь місцевих бюджетів. Крім того, до цієї групи належать відрахування від загальнодержавних податків, які залишаються в доходах місцевих бюджетів. Обсяги відра­хувань, а також граничні рівні надбавок визначаються центральним урядом.

Важливим аспектом місцевого оподаткування є фіскальна автоно­мія, тобто фінансова незалежність місцевих органів влади при визначенні власної податкової бази, ставок місцевих податків, платників. Міс­цеві органи влади в багатьох країнах (США, Франції, Італії) наділені правом самостійного встановлення місцевих податків і зборів. Така са­мостійність може набувати різних форм, які виявилися найбільш прий­нятними для конкретних умов кожної країни, відповідають її державному устрою (федеральна чи унітарна держава) і розподілу повнова­жень між центральним урядом та місцевим самоврядуванням.

У більшості зарубіжних країн місцева влада має право встановлюва­ти та контролювати ставки місцевих податків. Поширеною є практика розподілу місцевих податкових надходжень між центральною, федера­тивною і місцевою владами; пропорції цього розподілу переважно визна­чаються центральною владою і можуть бути зафіксовані у законодавстві (Бельгія, Швейцарія, Чехія, Данія, Фінляндія, Мексика, Норвегія).

Отже, органи місцевої влади можуть мати широкі права у запрова­дженні місцевих податків, виборі їх форм та обсягів. Самостійність міс­цевої влади обмежується з боку держави таким чином.

1. Встановлення обов'язкових місцевих податків та зборів. Так, найважливіший місцевий податок на нерухоме майно обов'язковий до запровадження місцевими органами самоврядування таких країн, як Франція, Фінляндія, Італія, Іспанія, Туреччина, Австрія, Данія. Обо­в'язковими є місцеві податки на доходи фізичних осіб у Данії, Фінлян­дії, Норвегії, Швеції; на домогосподарства — у Франції, Португалії; на торгівлю — в Австрії, Албанії, Італії, Іспанії, Люксембурзі; на компа­нії — в Австрії, Фінляндії, Італії, Іспанії.

2. Визначення ставок місцевих податків і зборів. Так, ставки міс­цевого податку на нерухомість визначаються центральними органами влади у Туреччині, Словаччині, Болгарії, Албанії; на доходи фізичних осіб — у Болгарії і Латвії; на торгівлю — в Албанії; на компанії — у Фінляндії.

3. Встановлення граничних ставок місцевих податків і зборів або надбавок до загальнодержавних податків, у межах яких місцеві орга­ни влади самостійно визначають ставку оподаткування. Така практика застосовується щодо місцевих податків на нерухомість в Австрії, Данії, Фінляндії, Франції, Іспанії та інших країнах; податку на доходи фізич­них осіб — у Норвегії, Естонії; податку на торгівлю — в Австрії, Іспанії, Естонії, Угорщині; податку на домогосподарства — у Франції, Угор­щині, Португалії; на компанії — в Австрії, Франції, Іспанії, Угорщині.

У фіскальній практиці обов'язково постає питання пріоритетності того чи іншого податку в місцевому оподаткуванні. У багатьох випад­ках вважають, що найкращим місцевим податком є податок з нерухо­мого майна. Достатньо поширеними є місцеві прибуткові податки і по­датки з продажу. Але немає єдиного місцевого податку, який би був най­більш придатним у місцевому оподаткуванні, частіше за все застосо­вується певний їх набір. Застосування того чи іншого податку як місце­вого залежить від традиційних схем оподаткування в країні, здатності місцевих органів влади збирати податки, переліку їх повноважень та обов'язків, а також від багатьох інших чинників.

Отже, зазначимо, що ефективність діяльності ор­ганів місцевої влади щодо надання суспільних послуг і задоволення по­треб населення, що постійно зростають, ступінь їх фінансової самодостат­ності та незалежності великою мірою визначається тим, як побудована система місцевого оподаткування — основного джерела фінансових ре­сурсів місцевої влади. Безпосередній обов'язок держави полягає у ство­ренні всіх можливостей для формування власної дохідної бази органів місцевої влади в обсягах, необхідних для виконання покладених на них функцій і завдань, створення сприятливих умов для життєдіяльності громадян.

1. Суть, мета та принципи фінансового вирівнювання за кордоном.

Фінансове вирівнювання — система інструментів та заходів щодо усунення вертикальних і горизонтальних фіскальних дис­балансів шляхом перерозподілу фінансових ресурсів між органа­ми регіональної та місцевої влади.

Вертикальні фіскальні дисбаланси — це невідповідність між обся­гами фінансових ресурсів, що перебувають у розпорядженні органів певних рівнів субнаціональної (регіональної чи місцевої) влади, та від­несеними до їх компетенції завданнями й обов'язками, виконання яких здійснюється за рахунок цих коштів. Завдяки зменшенню вертикаль­них дисбалансів забезпечується спроможність кожного субнаціонального рівня виконувати свої повноваження та створюються умови для пов­ного та своєчасного фінансування відповідних, закріплених за ним, су­спільних послуг. Однак внаслідок відмінностей у розвитку адміністра­тивно-територіальних одиниць, які тією чи іншою мірою характерні для переважної більшості зарубіжних країн, наявності так званих "бідних" і "багатих" територій, усунення вертикальних фіскальних дисбалансів повністю не вирішує проблему забезпечення всіх субнаціональних орга­нів влади достатніми фінансовими ресурсами. Цим обґрунтована необ­хідність зменшення горизонтальних фіскальних дисбалансів, які ви­никають у межах одного рівня управління та зумовлені неоднаковими фінансовими можливостями та потребами окремих регіональних або міс­цевих урядів. Саме в усуненні вертикальних і горизонтальних фіскаль­них диспропорцій у фінансовому забезпеченні окремих територій поля­гає головна мета фінансового вирівнювання.

Мета фінансового вирівнювання — зменшення вертикаль­них і горизонтальних дисбалансів у фінансовому забезпеченні ор­ганів регіональної та місцевої влади.

У світовій практиці розрізняють два основні види систем фінансово­го вирівнювання. Перша передбачає зосередження коштів, призначених для фінансового вирівнювання територій, у складі центрального бюджету держави. Організація другої полягає в об'єднанні зусиль ор­ганів місцевої влади певного рівня для створення спеціальних фондів фінансового вирівнювання, за рахунок яких усуваються горизонтальні фіскальні дисбаланси.

Основним інструментом фінансового вирівнювання за кордоном є пря­мі міжурядові трансферти, які здійснюються на безоплатній і безпово­ротній основі. У зарубіжній практиці сформувалися два основні підхо­ди до їх класифікації. Згідно з першим, визначеним Міжнародним ва­лютним фондом, усі трансферти поділяються на субсидії та гранти.

Суб­сидіями відповідно до цієї класифікації вважаються виключно ті трансферти, що надаються органами державної влади підприємствам або ін­шим суб'єктам господарювання.

Гранти — це необов'язкові трансфер­ти, що передаються від одних інституційних одиниць сектору суспіль­ного управління до інших або між органами державного управління та міжнародними організаціями. Таким чином, згідно з класифікацією Міжнародного валютного фонду, трансферти, за допомогою яких здійс­нюється фінансове вирівнювання місцевих бюджетів, іменуються гран­тами.

В європейських країнах ширшого застосування набула інша класи­фікація, розроблена в 1986 р. експертною комісією з проблем місцевих та регіональних фінансів Ради Європи. Відповідно до неї переміщення коштів від вищих органів державної влади до органів місцевого само­врядування, включаючи безвідсоткові позики, що надаються на період, не менший за 10 років, називаються субсидіями. Всі субсидії поділяють­ся на дві основні групи — спеціальні та загального призначення.

Субсидії загального призначення використовуються без обмежень, як і будь-які власні доходи органів місцевої влади. Єдине обмеження може стосуватися спрямування певної частини таких трансфертів на капітальні цілі, однак це не зобов'язує місцеві уряди витрачати одер­жані кошти на виконання конкретних програм капіталовкладень. Суб­сидії загального призначення поділяються на ті, що розподіляються на основі об'єктивних критеріїв, та на дискреційні субсидії.

Субсидії загального призначення, пов'язані з об'єктивними критері­ями, розраховуються відповідно до певних показників податкоспроможності чи видаткових потреб, або враховують і ті, й інші. Сума субсидій, пов'язаних з обсягом власних податків, прямо пропорційно залежить від рівня місцевого оподаткування. При цьому поліпшення стану зби­рання податків одночасно сприяє збільшенню субсидії, що передається до бюджету органу місцевої влади.

Перерахування дискреційних субсидій не обумовлено певними об'єк­тивними критеріями. Органи влади вищого рівня надають їх у тому ра­зі, коли розраховані із застосуванням формалізованих процедур суми трансфертів окремим місцевим урядам є недостатніми для задоволення їхніх фіскальних потреб. Досить часто рішення про виділення таких субсидій приймається у політичній площині. Іншою підставою для пе­рерахування дискреційних субсидій може бути настання непередбаче­них випадків — стихійних лих, техногенних катастроф тощо. В більшості європейських країн частка цього виду субсидій є незначною і, як пра­вило, не перевищує одного відсотка від сукупного обсягу одержаних трансфертів.

Субсидії спеціального призначення мають бути витрачені на кон­кретно визначені цілі. Вони можуть призначатися на інвестиційні або по­точні цілі. Крім того, вони можуть бути обумовленими або безумовними.

Для отримання обумовленої (часткової) субсидії орган місцевої вла­ди зобов'язаний профінансувати певну частку сукупних витрат, пов'яза­них з наданням певного виду послуг або реалізацією окремих проектів і програм. Сума такого трансферту прямо залежить від обсягу видатків, виділених на такі цілі місцевим урядом. Часткові субсидії бувають від­критими та обмеженими. Загальна сума відкритої часткової субсидії не лімітується.

За рахунок субсидій спеціального призначення можуть відшкодо­вуватися або всі фактичні витрати місцевого органу влади, або тільки нормативні витрати. В останньому випадку в разі перевищення норма­тивних витрат субсидія не надається зовсім, або надається в неповному обсязі.

Принципи фінансового вирівнювання за кордоном:

— стимулювання: фінансове вирівнювання має сприяти наданню на різних територіях подібних за якістю та асортиментом суспільних по­слуг, одночасно попереджуючи виникнення значних відмінностей у рів­ні податкового тягаря;

— сприяння місцевій автономії: одержання вирівнювального тран­сферту не повинно зобов'язувати органи місцевої влади до надання від­повідного рівня послуг або встановлення єдиних ставок оподаткування;

— широти вирівнювання: має враховуватися якнайширший спектр видів діяльності та послуг, що надаються на місцевому рівні;

— повноти критеріїв: при оцінці видаткових потреб органів місце­вої влади мають братися до уваги всі основні чинники, що зумовлюють відмінності у витратах — демографічні, географічні, соціальні та еконо­мічні;

— ефективності: розрахунки обсягів видатків, відповідно до яких визначаються суми трансфертів, не повинні враховувати ступеня ефек­тивності використання ресурсів;

— об'єктивності: в основі розрахунку видаткових потреб органів місцевої влади має бути не суб'єктивна оцінка, а система об'єктивних показників;

— обґрунтованості: при визначенні сукупних видаткових потреб окремі чинники, що визначають їх обсяг, мають враховуватись тією мірою, якою вони впливають на вартість послуг, що надаються органа­ми місцевої влади;

— демократичності: оцінка потреб має якомога повніше враховува­ти міркування представників органів місцевої влади, що, у свою чергу, повинні відображати запити й уподобання місцевого населення;

— простоти: модель фінансового вирівнювання має бути простою і зрозумілою;

— стабільності: методи оцінки потреб і розрахунку трансфертів по­винні застосовуватися без істотних змін протягом тривалого періоду часу;

— повноти вирівнювання доходів: вирівнювання має стосуватися всіх доходів, крім випадків, коли справляється лише один податок або міс­цеві органи влади не мають можливості впливати на співвідношення між різними видами належних їм доходів;

— пріоритетності загальних трансфертів: при виборі інструментів фінансового вирівнювання перевага має надаватися не цільовим, а загаль­ним трансфертам;

— збалансування цілей: з одного боку, фінансове вирівнювання має стимулювати відповідальність органів місцевої влади та спонукати їх до підвищення ефективності надання ними послуг; з іншого, — необхід­но попередити виникнення небажаних стимулів для цих органів.

1. Місцеві позабюджетні фонди в зарубіжних країнах.

У зарубіжних країнах органи місцевого самоврядування мають пра­во створювати Позабюджетні фінансові фонди і досить широко користу­ються цим правом. Такі фонди мають цільовий характер і їх кошти ви­користовуються на вирішення конкретних місцевих і регіональних со­ціально-економічних проблем.

Перелік позабюджетних фондів, створюваних місцевими органами влади за кордоном, достатньо широкий — це резервні, страхові, гаран­тійні та амортизаційні фонди. Наприклад, французькі комуни у вигля­ді перерахування субсидій беруть участь у створенні гарантійних фон­дів при кредитних установах, що надають гарантії повернення креди­тів, виданих новоствореним фірмам. Для цього комуна укладає з кре­дитним закладом угоду, у якій, крім іншого, визначаються мета, сума капіталу та порядок функціонування гарантійного фонду, а також ви­значаються умови повернення внесених у формі субсидій коштів у разі зміни чи ліквідації цього фонду.

Поширеним явищем у багатьох країнах є створення органами місце­вого самоврядування страхових фондів для забезпечення гарантій по­вернення коштів, залучених ними від муніципальних позик. Насампе­ред це стосується муніципальних запозичень, які здійснюються під так звані моральні зобов'язання, не підтверджені відповідною заставою чи іншими юридичними гарантіями емітента облігацій місцевої позики. Описана практика характерна, зокрема, для Сполучених Штатів Аме­рики.

Ще одним видом поширених у світовій практиці позабюджетних фон­дів є регіональні цільові фонди, створення яких пов'язане з необхідніс­тю вирішення проблем конверсії та реструктуризації економічного гос­подарства регіонів, які спеціалізуються на видобутку сировинних ре­сурсів, після вичерпання їх запасів. Вони слугують для нагромадження фінансових ресурсів для проведення перепрофілювання регіональної і місцевої економіки і забезпечення стабільного розвитку адміністратив­но-територіальних утворень після згортання виробництва у видобувних галузях. Прикладами таких цільових фондів є Фонд спадщини у про­вінції Альберта у Канаді, Фонд перспективного розвитку на Алясці (США), фонди розвитку, призначені для структурної перебудови та роз­в'язання проблеми зайнятості, у Нідерландах та ін.

Великий досвід напрацьовано окремими країнами у сфері фінансуван­ня інвестицій за рахунок муніципальних інвестиційних фондів, які формуються за рахунок амортизаційних відрахувань комунальних під­приємств і є організаційною формою концентрації значних фінансових ресурсів для проведення широкомасштабної ротації застарілого і зно­шеного обладнання в секторі муніципального господарства.

У контексті закордонного досвіду вбачається доцільним відновити в Україні інститут самостійних місцевих позабюджетних фондів та істот­но зміцнити можливості місцевого самоврядування щодо їх формуван­ня. Необхідно значно розширити також перелік можливих видів таких фондів, включивши до нього страхові фонди гарантування місцевих за­позичень, гарантійні фонди повернення кредитів, наданих з метою фі­нансової підтримки малого і середнього бізнесу на території відповід­них місцевих рад, амортизаційні фонди для модернізації основних за­собів, обладнання й устаткування комунальних підприємств.

Дата добавления: 2015-05-24