Охраны окружающей среды 3 страница

Такие внутригосударственные нормативные договоры долго занимали особое место в системе источников российского экологического права. Главным их значением являлось восполнение пробелов в экологическом законодательстве, а также устранение объективно имеющихся противоречий интересов Российской Федерации и отдельных ее субъектов. В настоящий момент подобная договорная практика прекращена и преобладает законодательное разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти.

2. Согласно п. 2 комментируемой статьи соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, заключаются в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Конституция РФ регулирует этот вопрос в подп. 2 и 3 ст. 78, согласно которым федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ в свою очередь по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" также закрепляется обязательная информация, которая должна содержаться в таких соглашениях, - это условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Конкретный порядок подготовки и согласования соглашений, а также порядок их утверждения Правительством России, внесения в них изменений и (или) дополнений закреплены в Правилах заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий (утв. Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. N 924).

Статья 10. Управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое органами местного самоуправления

Комментарий к статье 10

Общие положения о муниципальном экологическом управлении были рассмотрены в комментарии к ст. 7 Закона.

Закон о местном самоуправлении (ч. 2 ст. 34) установил обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Все они в различном объеме участвуют в реализации природоохранной функции местного самоуправления.

Представительному органу в системе муниципальных органов власти предоставлено право выражать волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный характер, осуществлять от имени этого населения власть. Этим объясняется наличие исключительных полномочий представительного органа местного самоуправления. К таковым относятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и т.д. (ч. 10 ст. 35 Закона о местном самоуправлении).

Перечисленные полномочия предопределяют возможности представительного органа местного самоуправления активно участвовать в реализации природоохранной функции в комплексе с другими функциями местного самоуправления.

Как правило, в уставах муниципальных образований предусматривается должность главы муниципального образования - высшего должностного лица муниципального образования, наделенного уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Его функции, наименование и место в системе органов местного самоуправления различаются.

Деятельность главы муниципального образования тесно связана с деятельностью исполнительного аппарата местного самоуправления. Имея разные наименования, структуру, порядок формирования, они выполняют одну и ту же общую функцию: обеспечивают исполнение решений населения, представительного органа местного самоуправления, а также реализацию действующего законодательства Российской Федерации.

Экологическими проблемами в муниципальных образованиях могут заниматься специальная экологическая служба, входящая в состав местной администрации, либо различные подразделения исполнительного органа, осуществляющие управление в конкретных отраслях муниципального хозяйства и решающие вопросы охраны окружающей среды в комплексе с другими.

При формировании таких органов порой происходит нарушение федерального законодательства. Так, в 1996 г. председателем Новосибирского областного комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов и мэром г. Новосибирска был утвержден Новосибирский городской комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов. Согласно положению об этом органе, данный городской комитет являлся органом мэрии г. Новосибирска и Новосибирского областного комитета охраны окружающей среды. Таким образом, данная структура подчинялась в своей деятельности одновременно органу местного самоуправления общей компетенции и государственному органу субъекта Российской Федерации, что противоречит требованиям ст. 12 Конституции РФ, предусматривающей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Установленные законами Российской Федерации и субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления в охране окружающей среды реализуются в практической деятельности этих органов по-разному. Это происходит в силу ряда причин, имеющих как объективный, так и субъективный характер. В числе объективных причин следует выделить, во-первых, территориальный фактор - является ли муниципальное образование городским (внутригородским) или сельским. В городских муниципалитетах с развитой промышленностью состояние окружающей среды часто обусловливает создание отдельных комитетов по охране окружающей среды в структуре городской администрации. Например, Постановлением Волгоградской городской Думы от 6 июля 2006 г. N 33/725 в структуре администрации города Волгограда создан департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов.

Департамент является отраслевым структурным подразделением администрации Волгограда, осуществляющим управление и полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, обеспечение экологической безопасности на территории Волгограда. Несомненно, что экологические проблемы, с которыми сталкиваются в городе и на селе, имеют свою специфику.

Во-вторых, даже в рамках одинаковых по территориальной принадлежности (например, два городских или два сельских) муниципальных образований экологическая обстановка на их территории может существенно различаться. Поэтому в этих муниципальных образованиях первоочередные экологические проблемы различны (например, для органов местного самоуправления города Череповца, признанного государственной экологической экспертизой зоной чрезвычайной экологической ситуации, и деятельностью органов местного самоуправления большинства других городских округов).

В-третьих, городские (сельские) муниципальные образования даже при наличии примерно одинакового состояния окружающей среды отличаются по экономическому положению и, следовательно, по возможности финансирования природоохранных мероприятий. Существуют и субъективные факторы, связанные с опытом, эколого-правовой культурой муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления и иными обстоятельствами, не имеющими прямого отношения к охране окружающей среды.

По порядку закрепления полномочий органов местного самоуправления в природоохранной сфере можно выделить их собственные полномочия, государственные полномочия, которые переданы путем делегирования или наделения, а также полномочия, возникшие в результате заключения специальных договоров. При закреплении за органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в законодательстве субъектов РФ в ряде случаев отсутствуют нормы, закрепляющие необходимость финансирования соответствующих полномочий.

По предмету природоохранной деятельности органов местного самоуправления их полномочия можно разделить на четыре группы. В первую включаются полномочия по охране окружающей среды в целом (как комплексного объекта). Во вторую - по охране отдельных видов природных ресурсов. Третья группа включает полномочия по созданию особо охраняемых природных территорий и объектов местного значения. Четвертая группа включает полномочия по охране окружающей среды при осуществлении различных видов деятельности (в сельском хозяйстве, градостроительстве, при обращении с бытовыми отходами и т.д.) <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Экологическое право России: Учебник. М., 2009. С. 108 - 109.

Признание в Законе возможности осуществления муниципального экологического управления имеет большое значение с точки зрения концепции перехода России к устойчивому развитию. Совместное участие всех органов государственной и муниципальной власти в природоохранной деятельности является одним из важных моментов этого перехода. Только совместной планомерной работой по всем направлениям можно добиться результативной деятельности в сфере охраны окружающей среды.

Глава III. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН,

Дата добавления: 2015-05-08