В области охраны окружающей среды 2 страница

Этой же статьей ВК РФ предусмотрено, что порядок установления размеров и границ водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, а также режима их использования устанавливается Правительством РФ.

Во исполнение данной нормы Правительством РФ 23 ноября 1996 г. принято Постановление N 1404, которым утверждено Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах.

В нарушение требований ч. 5 ст. 111 ВК РФ и ч. 4 п. 5 Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных полос, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404, материалы "Корректировка проекта установления границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов на территории Челябинска" органами исполнительной власти субъекта РФ - Челябинской области - не утверждены.

Отсутствие утверждения на уровне субъекта РФ материалов "Проекта корректировки границ и размеров водоохранных зон...", как обоснованно указал суд, противоречит также общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, вытекающему из конституционного равенства всех перед законом и судом (часть 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность выполнения требований указанного проекта в части природоохранных мероприятий допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и нарушает принцип равенства и верховенства закона.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативно-правовой акт в действующей редакции, в нарушение требований федерального законодательства, не был представлен для проведения государственной экологической экспертизы (п. 4 ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"), основан на материалах "Корректировки проекта установления границ...", не утвержденного исполнительным органом субъекта РФ (ст. 111 Водного кодекса РФ и п. 5 Положения о водоохранных зонах...).

Соответствует материалам дела и требованиям закона и вывод суда о том, что оспариваемый нормативно-правовой акт нарушает права и законные интересы заявителей как граждан - жителей города Челябинска - на благоприятную окружающую среду, право на охрану здоровья от неблагополучного воздействия окружающей природной среды, право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека, и право на пользование водными объектами. Принимаемые субъектами РФ нормативно-правовые акты в сфере регулирования водных отношений, как обоснованно указал суд, должны быть направлены на реализацию прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду; поддержание оптимальных условий водопользования;

поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям; защиту водных объектов от загрязнения, засорения и истощения, предотвращение или ликвидацию вредного воздействия вод, а также сохранение биологического разнообразия водных экосистем.

Суд обоснованно не согласился с доводами представителя губернатора области о том, что оспариваемый нормативно-правовой акт не нарушает прав заявителей в связи с отсутствием доказательств вредного воздействия. Суд правильно исходил из того, что право граждан на благоприятную окружающую среду, включающую в себя право на чистую воду и благоприятную водную среду, не связано с наличием или отсутствием доказательств последствий вредного воздействия окружающей среды на заявителя. Материалы, подтверждающие неблагоприятное влияние загрязнения водных объектов города Челябинска, суду были представлены. Отсутствие у заявителей заболеваний, связанных с состоянием водных объектов, как обоснованно указал суд, само по себе не может свидетельствовать о том, что их права не нарушены.

Таким образом, суд обоснованно отменил постановление, принятое с нарушением порядка принятия и противоречащее федеральному закону. Вывод суда в этой части мотивирован, соответствует требованиям закона, и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

7. Юридическая обязанность - это установленные законом вид и мера должного, общественно необходимого поведения, обеспечивающего право другой стороны и гарантированного государством. В отличие от прав граждан, реализуемых свободно и по своему усмотрению, обязанность как предусмотренная Конституцией России и экологическим законодательством форма регулирования общественных отношений опирается на властное начало, предполагающее в случае необходимости государственное принуждение.

Экологические обязанности тесно связаны с субъективными правами - это парные, взаимосвязанные категории. Данный принцип единства прав и обязанностей вытекает из ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, в соответствии с которой "каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности, осуществление прав и свобод гражданином требует должного признания и уважения прав и свобод других, удовлетворения справедливых требований в демократическом обществе". В преамбуле Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. закреплено, что "отдельный человек имеет обязанности в отношении других людей и того коллектива, к которому он принадлежит". Отсюда следует, что право на благоприятную окружающую среду также реализуется через права и обязанности как органов публичной власти, так и самих граждан и их объединений.

В отличие от большинства обязанностей, предусмотренных нормами гражданского права и направленных на обеспечение интересов отдельных граждан или хозяйствующих субъектов, предусмотренные п. 3 комментируемой статьи экологические обязанности устанавливаются в интересах общества в целом. Невыполнение или ненадлежащее выполнение юридической обязанности является правонарушением и влечет меры государственного принуждения. Данная норма конкретизирует положения ст. 58 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Аналогично правам Конституция России разграничивает также и обязанности человека и гражданина. Например, обязанность защиты Отечества возложена только на граждан (ст. 59). Относительно обязанности беречь природу и окружающую среду Конституция использует термин "каждый", распространяя эту обязанность как на российских, так и на иностранных граждан и апатридов, находящихся на территории России.

Рассматривая экологические обязанности, необходимо, во-первых, разграничивать экологические обязанности граждан и юридических лиц (к последним примыкают граждане-предприниматели). Во-вторых, следует различать экологические обязанности в различных сферах взаимодействия человека и природы. Кроме того, следует выделить экологические обязанности, вытекающие из требований к осуществлению отдельных видов деятельности (преимущественно распространяются на юридических лиц и граждан-предпринимателей); экологические обязанности, налагаемые как на физических лиц, так и на предпринимателей в ходе природопользования (использования вод, лесов, недр); экологические обязанности, налагаемые на граждан и юридических лиц в границах территорий с особым эколого-правовым статусом.

Другой классификацией экологических обязанностей граждан и их объединений, предусмотренных ст. 58 Конституции России и различными актами экологического законодательства, является их подразделение на экологические обязанности общего и специального характера. Так, п. 1 ст. 77 комментируемого Закона предусматривает общую обязанность граждан, причинивших вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи и иного вредного воздействия, возместить его в полном объеме.

В статье 13 ЗК РФ на собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков возложена специальная обязанность по охране земель от различных видов вредного воздействия, а также бережному отношению к земле как природному объекту, вытекающая из наличия прав на земельный участок. Аналогичные специальные природоохранные требования содержатся в лесном, водном, горном и ином природоресурсовом законодательстве. Такие специальные природоохранные нормы отраслевых законов корреспондируют с положениями ст. 36 Конституции РФ, в которой выделяется обязанность не наносить ущерба окружающей среде при владении, пользовании и распоряжении землей и другими природными ресурсами.

Отдельная группа специальных экологических обязанностей предусмотрена экологическим законодательством для граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также для граждан, занимающих определенную должность. Так, п. 1 ст. 73 комментируемого Закона предусматривается, что руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Таким образом, обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам распространяется не только на жителей населенных пунктов (или, например, охотников и туристов), но и на предпринимателей и должностных лиц, занимающихся определенными видами деятельности и сталкивающихся с решением экологических вопросов. Выполнение такими лицами своих специальных обязанностей и должно обеспечить благоприятное качество окружающей среды.

Статья 12. Права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 12

1. Для более эффективной и организованной защиты своих экологических прав граждане вправе создавать общественные и иные некоммерческие экологические объединения. Данная редакция комментируемой статьи является более прогрессивной по сравнению с ранее предусматривавшейся аналогичной нормой Закона "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г., согласно которой действовали "экологические и иные общественные объединения". Такая классификация форм участия общественности в области охраны окружающей среды конкретизировалась и в иных экологических законах. Например, согласно ст. 20 Закона об экологической экспертизе, общественная экологическая экспертиза может проводиться только теми общественными объединениями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы.

В комментируемой статье предлагается другая классификация форм экологического объединения граждан, упоминая наряду со ставшими традиционными формами - общественными объединениями - еще и некоммерческие экологические объединения. С позиций гражданского законодательства некоммерческие объединения (юридические лица) - это категория родовая, включающая в себя в качестве разновидности и общественные объединения. Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственниками учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Таким законом является, например, Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", предусматривающий, кроме указанных в ГК РФ, и ряд других организационно-правовых форм некоммерческих объединений, таких, например, как некоммерческое партнерство или автономная некоммерческая организация, создаваемые для достижения общественно-полезных целей.

Действующая редакция комментируемой статьи отображает реально сложившуюся практику работы некоммерческих объединений (особенно фондов) в области охраны окружающей среды, а также необходимость законодательного подтверждения прав некоммерческих юридических лиц в области охраны окружающей среды. На сегодняшний день наиболее характерной формой организации граждан пока продолжает оставаться общественное объединение. Такие объединения могут создаваться в нескольких организационно-правовых формах: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности (ст. 7 Закона "Об общественных объединениях").

Одним из наиболее крупных экологических объединений является Международный социально-экологический союз, собирающий и распространяющий экологическую информацию, разрабатывающий экологические программы. Не менее известна эколого-правовая фирма "Женщины-юристы за окружающую среду и развитие" (г. Москва), которая осуществляет общественную экологическую экспертизу, оказывает прочие юридические услуги по вопросам экологии, в том числе защищает экологические права и интересы в судах. Этим же занимается правовой центр "Юристы за экологию" (г. Санкт-Петербург), Партия зеленых (Санкт-Петербург) и др. Кроме того, следует отметить Экоцентр "Дронт" (Нижний Новгород), Эколого-правовой центр (Томск), "Движение за ядерную безопасность" (Челябинск), "Байкальскую экологическую волну" (Иркутск), Ассоциацию "зеленых" Карелии, общественное экологическое объединение "Экопресс" (Волгоград) и т.д. Существуют и международные общественные экологические организации и объединения, которые имеют в России свои филиалы и представительства ("Гринпис", "Экология", "Зеленый крест", Всемирный фонд охраны дикой природы, Международный союз охраны природы и природных ресурсов и т.д.).

2. Все экологические организации (объединения) по критерию характера осуществляемых видов деятельности можно подразделить на три группы.

Во-первых, общественные объединения, осуществляющие открытый перечень неюридических видов природоохранной деятельности (научную, образовательную, воспитательную, культурно-оздоровительную и т.д.).

Во-вторых, общественные организации, ведающие конкретными проблемами охраны окружающей среды, например охраной животных (Межреспубликанский благотворительный фонд в защиту животных "Россиянин") или сохранением видового разнообразия птиц (Союз охраны птиц в России).

В-третьих, общественные объединения, участвующие в разработке нормативных правовых актов, парламентских слушаниях, осуществляющие защиту экологических прав граждан в судах и другую правовую помощь населению, проводящие общественные экологические экспертизы, участвующие в подготовке референдумов по экологическим вопросам и т.д.

Кроме того, общественные экологические объединения могут различаться по численности состава от нескольких человек до нескольких десятков и даже сотен; по территориальному охвату они могут быть локальными, региональными и общероссийскими; по уровню решаемых проблем - от локальных до глобальных; по специализации - от небольшого числа рассматриваемых проблем до проведения широкого комплекса экологически значимых работ; по отношению к государственным органам - от сотрудничества до выступления с альтернативных позиций <1>.

--------------------------------

<1> Экологическое право. Курс лекций и практикум / Под ред. д.ю.н., проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Издательство "Экзамен", 2003. С. 211 - 212.

В последние годы стала проявляться новая черта российского экологического движения, связанная с попытками участия в выборах под политическими лозунгами и создания политических партий и движений.

3. В настоящий момент в России действует более одной тысячи общественных экологических объединений. Данные объединения в разном объеме пользуются предоставленными им экологическими правами. Представляется наиболее важным в практическом отношении видом деятельности общественных и иных некоммерческих объединений осуществление судебной защиты экологических прав и законных интересов граждан. Такая судебная практика (хотя еще и не многочисленная) постепенно складывается.

Приведем ряд характерных примеров. Так, 19 декабря 1995 г. правительство Ленинградской области приняло Постановление, согласно которому уменьшалась территория заказника "Линдуловская роща" (было изъято 584 из 939 га леса). По мнению межрегионального общественного объединения "Партия зеленых", предусмотренное изменение границ особо охраняемой природной территории Линдуловской лиственной рощи не соответствовало требованиям ранее принятого нормативного акта, а также нарушало право граждан на благоприятную окружающую среду, а изменение режима природопользования могло отрицательно повлиять на состояние животного мира.

Рассмотрев дело по существу, суд установил, что возможное наступление или отсутствие вредных экологических последствий в связи с изменением правового статуса, режима и размера государственного заказника "Линдуловская роща" в результате реализации Постановления правительства области от 19 декабря 1995 г. могло быть установлено только государственной экологической экспертизой, которая вопреки требованиям закона не состоялась, а потому Постановление правительства Ленинградской области противоречит экологическому законодательству.

Не менее известное дело с участием общественных экологических объединений было выиграно в 1999 г., когда проект бурения разведочной скважины компанией "ЭКССОН" получил отрицательное заключение государственной экологической экспертизы в связи с предполагаемым сбросом отходов бурения в море. Несмотря на это, Правительство РФ своим распоряжением фактически разрешает указанный сброс. Комитет по экологии Государственной Думы РФ и "Экоюрис" от имени природоохранных общественных организаций и граждан Дальнего Востока в 1999 г. опротестовывают данное решение в Верховном Суде РФ, который признает его недействительным. В результате спустя несколько месяцев распоряжение Правительства РФ было отменено председателем Правительства Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> Баранникова Н., Гордон Д. "Экологическая вахта Сахалина" на охране Охотского моря // Зеленый мир. 2002. N 15, 16 (Спец. вып.). С. 24.

4. В последние годы все большее распространение получает обжалование общественными объединениями в суде решений органов публичной власти о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, и об ограничении, приостановлении и прекращении осуществляемой хозяйственной деятельности. Одним из таких примеров работы общественных экологических объединений являлась попытка Волгоградского областного экологического объединения "Экопресс" в судебном порядке потребовать прекращения строительства элитных жилых домов в рекреационной зоне города Волгограда.

Суть дела заключалась в том, что Постановлением администрации города Волгограда ООО был предоставлен в аренду земельный участок в границах Центрального парка культуры и отдыха для строительства девяти семнадцатиэтажных домов. В ходе подготовки к строительству потребовалось уничтожить более сотни деревьев. Кроме того, экологи полагали, что на территориях рекреационных зон, каковой является данный парк, не допускается строительство и расширение действующих коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения. Сокращение территории парка ухудшало экологическую ситуацию на территории Центрального района, поскольку наличие системы озелененных территорий в Волгограде является одним из главных факторов оздоровления на соответствующей территории экологической обстановки. Дело было принято к рассмотрению Центральным районным судом города Волгограда, и хотя в иске было отказано, представляется очень важным преодоление (хотя бы в единичном случае) обычной пассивности общественности в деле охраны окружающей среды, поскольку данное дело приобрело в Волгограде широкий общественный резонанс.

Заметим, что год от года размах и содержание участия общественности в принятии решений, реализация которых связана с негативным воздействием на окружающую среду, неуклонно увеличивается. Наиболее распространенным вариантом экологически значимых решений, в которых участвует общественность, является определение мест нового строительства, предоставление земельных участков, утверждение проектов, принятие генеральных планов городов и др. Однако надо иметь в виду, что экологические последствия могут возникнуть не только из-за нового строительства, но и в результате перепрофилирования (или ликвидации) определенных объектов, поэтому соответствующие решения должны иметь экологическое обоснование, проходить экологическую экспертизу и процедуру общественных обсуждений.

Формирование института участия общественности в процедуре принятия экологически значимых решений является необходимым условием становления демократического правового государства в Российской Федерации, поскольку именно гражданские инициативы являются той движущей силой, которая способствует недопущению негативного воздействия на окружающую среду при размещении потенциально опасных промышленных объектов.

Наиболее эффективной формой участия общественности в принятии таких решений является участие граждан и их объединений в обсуждении генеральных планов городских округов и поселений, а также правил землепользования и застройки, поскольку именно этими видами градостроительной документации определяются стратегические параметры застройки территории муниципальных образований и на этой стадии оптимальнее всего обратить внимание органов местного самоуправления на недопустимость игнорирования экологических интересов населения.

5. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает обязанность общественных и иных некоммерческих объединений по соблюдению требований в области охраны окружающей среды. Под указанными требованиями комментируемый Закон понимает предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Более конкретно данные требования раскрываются в главе VII комментируемого Закона "Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности". Как следует из анализа статей данной главы, природоохранные требования распространяются на всех субъектов, осуществляющих предусмотренные в данной главе виды деятельности. Следовательно, положения данной главы распространяются и на общественные и иные некоммерческие объединения, в связи с чем проведенное п. 2 комментируемой статьи дублирование положений главы VII комментируемого Закона лишено особого практического смысла.

Статья 13. Система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду

Комментарий к статье 13

1. Обязанность органов публичной власти по оказанию содействия гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды, о котором идет речь в п. 1 комментируемой статьи, означает продолжение формирования системы гарантий права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, т.е. совокупности национальных экономических, политических, духовных, нравственных, правовых и иных условий реализации и средств защиты данного блага. В указанной системе гарантий следует выделить две большие группы, от которых зависит реализация экологических прав. В первую группу входят общесоциальные гарантии - политические, экономические и духовные гарантии, а во вторую группу - специальные (юридические) гарантии.

Под политическими гарантиями права каждого на благоприятную окружающую среду следует понимать международную и внутреннюю политику государства в области охраны окружающей среды, деятельность политических партий, общественных и иных некоммерческих объединений экологической направленности, поддержку их со стороны государства.

Экономические гарантии права каждого на благоприятную окружающую среду - это наличие такого уровня социально-экономического развития общества, при котором сведена к минимуму вероятность возникновения социально-экономических факторов, неблагоприятно влияющих на жизнедеятельность гражданина. Например, экономической гарантией, оказывающей содействие реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, является предусмотренное ст. 14 комментируемого Закона предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством.

Духовные гарантии права на благоприятную окружающую среду - это наличие в обществе таких гуманитарных, этических и эстетических взглядов на природу, согласно которым природа понимается как важная нематериальная ценность, служащая неотъемлемым условием существования как жизни людей, так и иных животных и растительных форм жизни. Решению проблемы повышения эколого-правовой культуры россиян посвящены ст. 71 - 74 комментируемого Закона, которыми провозглашается всеобщность, комплексность и непрерывность экологического воспитания и образования, а также устанавливается роль государства в этом процессе. Например, в действующем государственном образовательном стандарте для высших учебных заведений, осуществляющих подготовку студентов по специальности "Юриспруденция", Министерством образования Российской Федерации включена в качестве обязательной для изучения дисциплина "экологическое право".

Целями экологического воспитания и образования являются повышение экологической культуры, образовательного уровня, профессиональных навыков и знаний населения в сфере экологии, а также обеспечение устойчивого социально-экономического развития регионов, своевременного выявления и устранения причин антропогенного воздействия на окружающую среду.

Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду обеспечивается не только при помощи общесоциальных гарантий, но и специальными (юридическими) гарантиями, к которым следует отнести систему средств правовой охраны личности.

Юридические гарантии права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду - это система государственно-правовых условий и средств их осуществления, к числу которых относятся не только законы и подзаконные акты, но и деятельность различных государственных учреждений, а также органы государства, на которые возложена обязанность обеспечивать реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина.

Возглавляют взаимосвязанную систему юридических гарантий права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду конституционные гарантии, являющиеся основой для всех отраслевых юридических гарантий, к которым следует отнести эколого-правовые, уголовно-правовые, гражданско-правовые, административно-правовые и другие.

Специфика конституционных гарантий состоит в том, что они являются основой для всех иных юридических гарантий рассматриваемого права. В качестве общих конституционных гарантий могут быть признаны положения Конституции, закрепленные в ст. 2, 10, 17, 19, 52 и других статьях. Специфической конституционной гарантией является институт Уполномоченного по правам человека, права и обязанности которого зафиксированы наряду с Конституцией в Федеральном конституционном законе от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Так, Уполномоченный по правам человека вправе оказать содействие гражданину посредством обращения в суд с заявлением в защиту его конституционного права на благоприятную окружающую среду, нарушенного решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах.

Наряду с конституционными нормами и возможностью судебной защиты своих прав граждане могут защищать свое право на благоприятное качество окружающей среды при помощи отраслевых правовых средств. Наибольшее значение в этом смысле имеют эколого-правовые гарантии, закрепленные в комментируемом Законе. В их числе следует выделить такие эколого-правовые гарантии, как осуществление нормирования качества окружающей среды; осуществление государственного и общественного экологического контроля, экологическое страхование и т.д. Данные гарантии регламентируются не только статьями комментируемого Закона, но и в иных нормативных правовых актах. Например, экологическое законодательство рассматривает в качестве средства защиты экологических прав и законных интересов граждан государственную и общественную экологические экспертизы, порядок проведения которых регламентируется Законом об экологической экспертизе. Эколого-правовые гарантии могут содержаться и в законах субъектов Российской Федерации. Например, известно, что создание особо охраняемых природных территорий способствует улучшению состояния окружающей среды. Поэтому в ряде субъектов РФ приняты законы об особо охраняемых природных территориях, которыми предусматривается создание дополнительных категорий (по сравнению с предусмотренными федеральным законом) ООПТ регионального и местного значения.

Дата добавления: 2015-05-08