Комплексная отрасль права и наука 2 страница

2) связанные с местным правотворчеством (разработкой и принятием устава муниципального образования и других муниципальных правовых актов);

3) содержание которых направлено на реализацию права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также на равный доступ к муниципальной службе;

4) связанные с деятельностью органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью;

5) в сфере местных финансов, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, решения других финансовых вопросов местного значения;

6) возникающие в связи с реализацией полномочий органов местного самоуправления в социально-экономической сфере по обеспечению комплексного социально-экономического развития муниципального образования, по организации, содержанию и развитию муниципальных учреждений (здравоохранения, образования, культуры и т.д.);

7) связанные с выполнением отдельных полномочий Российской Федерации или полномочий субъектов РФ (государственных полномочий) в случаях наделения ими органов местного самоуправления соответствующим законом;

8) возникающие в процессе взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ, Российской Федерации при решении вопросов, требующих учета государственных и местных интересов, включая принятие соответствующих нормативных актов, формирование бюджетов разных уровней, выполнение народнохозяйственных задач и проектов;

9) по поводу исполнения договорных обязательств с другими муниципальными образованиями, а также в связи с участием в формировании и (или) деятельности органов межмуниципального сотрудничества на уровне субъекта РФ и Российской Федерации;

10) связанные с гарантиями местного самоуправления, наполнением местных бюджетов, компенсациями дополнительных расходов органов местного самоуправления, обеспечением права местного самоуправления на судебную защиту.

Своеобразие общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, вызывает необходимость их классификации, которая может быть осуществлена:

а) по целевому назначению: отношения, связанные с конституированием местного самоуправления, т.е. возникающие в процессе выборов, определения организационных форм местного самоуправления, структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, принятия и изменения уставов муниципальных образований;

б) по природе: собственно муниципально-правовые отношения и государственно-правовые отношения, возникающие при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;

в) по сферам и отраслям местного хозяйства: отношения муниципальной собственности, муниципальные земельные отношения, финансовые отношения и т.д.;

г) по субъектам (сторонам), участвующим в муниципально-правовых отношениях, могут быть отношения с участием населения муниципального образования:

органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (выборные представительные органы муниципальных образований, глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления; глава местной администрации, муниципальные служащие и др.); членов выборных органов местного самоуправления;

органов государственной власти различных уровней, предприятий, организаций, учреждений, организаций различных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования;

ассоциаций и союзов муниципальных образований;

д) по пространственным пределам можно выделить:

внутримуниципальные отношения;

межмуниципальные отношения;

отношения с государственными органами на территории и за пределами муниципального образования.

Субъекты

Субъектами муниципально-правовых отношений являются все те общности, органы, лица, которые могут быть участниками (сторонами) данных отношений. Из приведенных выше классификаций муниципально-правовых отношений достаточно хорошо видны и их субъекты. В основном они понятны. Вопросы вызывает один субъект - население.

Ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не дают правового определения "населения муниципального образования". С.И. Ожегов под населением понимает жителей какого-нибудь места (страны, города и т.п.) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1987. С. 334.

В Конституции РФ имеет место совмещение понятий "население" и "граждане": в ч. 1 ст. 130 говорится, что местное самоуправление в Российской Федерации "обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения...", а в ч. 2 ст. 130 - что местное самоуправление "осуществляется гражданами... ". В законах субъектов РФ зачастую используются обороты "учет мнения населения", "решение населением вопросов местного значения", "право населения на местное самоуправление", "утверждается населением непосредственно", "участие гражданина в местном самоуправлении гарантируется правом непосредственно (через референдумы, собрания, сходы, конференции) участвовать в решении населением вопросов местного значения" и т.п. В ряде уставов муниципальных образований, предусматривающих утрату доверия населения к главе муниципального образования путем голосования граждан, население ассоциируется с местным референдумом, а инициатива населения - с определенным числом подписей избирателей. Во многих актах можно встретить и понятие "жители" соответствующей территории.

Все это свидетельствует о необходимости четко ответить на вопросы: кто же обладает правом на самоуправление, как соотносятся понятия "население", "граждане", "жители", "избиратели". На самом деле особой проблемы здесь нет. "Население" - обобщенная категория, охватывающая всех, кто проживает на территории муниципального образования, реально тождественная категории "жители". Обе эти категории охватывают всех лиц, проживающих на соответствующей территории, т.е., во-первых, независимо от возраста; во-вторых, независимо от принадлежности к гражданству Российской Федерации.

Но их участие в местных делах зависит от вида этих дел. Если, например, проводится собрание жителей по поводу обеспечения чистоты и порядка на соответствующей территории, в нем могут участвовать и несовершеннолетние граждане Российской Федерации, и иностранные граждане, проживающие на данной территории.

Однако к участию в решении определенных видов местных дел допускаются не просто население, жители, а только те, кто достиг определенного возраста, да к тому же являются гражданами Российской Федерации. Например, в местных выборах и референдумах принимают участие только граждане Российской Федерации, причем достигшие возраста 18 лет (для права избирать, голосовать на референдуме) или более высокого возраста (для права быть избранными в органы местного самоуправления). Несовершеннолетняя часть местного населения в выборах и референдумах не участвует. Проживающие постоянно на территории муниципального образования иностранные граждане, являющиеся частью местного населения, получают право избирать, быть избранными, участвовать в местных референдумах, если это будет зафиксировано в международном договоре Российской Федерации и далее закреплено в федеральном законе или законе конкретного субъекта.

В обсуждении проблем соответствующей территории могут участвовать лица, временно оказавшиеся в данном местности, а также обладающие собственностью и иными интересами (например, потомки известного писателя, родившегося в данных краях, тем более если сохранились мемориальные памятники). Если надо ходатайствовать о строительстве какого-то сооружения, реставрации здания с превращением его в объект культурного наследия и т.п., они могут участвовать в соответствующем голосовании, однако у них нет права участия в принятии обязательного решения.

Итак, местное самоуправление реализуется в одних формах только теми гражданами Российской Федерации, которые являются жителями определенного муниципального образования, обладают правом избирать и быть избранными, в других - с участием любых категорий лиц, заинтересованных в решении вопросов местного значения.

Поскольку подавляющее большинство вопросов местного самоуправления решается местным населением, представляющим совокупность физических лиц, проживающих в пределах муниципального образования, законодатель и обозначает население главным субъектом муниципально-правовых отношений; разумеется, оно выступает в роли субъекта этих отношений прежде всего через свою политически активную часть.

Население само решает вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, участвует в выборах, местных референдумах, других формах прямого волеизъявления (собраниях, сходах и т.д.). Именно перед населением несут ответственность депутаты, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом. Последствием такой ответственности могут стать не только отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочное прекращение полномочий указанных лиц посредством их отрешения от должности, но и расформирование (роспуск) представительного органа местного самоуправления как меры конституционно-правовой ответственности (некоторые авторы называют это муниципально-правовой ответственностью, однако в данном случае это не столь существенно - при сильном "родстве" конституционного права и муниципального права).

Естественно, один из ведущих субъектов муниципально-правовых отношений - граждане. Они участвуют в данных отношениях как индивидуально, так и в коллективных формах. Например, граждане на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании избирают представительные органы муниципальных образований - собрания представителей (думы, муниципальные советы, комитеты и т.д.), глав муниципальных образований, иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Граждане могут быть избраны депутатами представительных органов, главами муниципальных образований и т.д.

Граждане своими обращениями, постановкой проблем определяют направления деятельности органов местного самоуправления, оценивают их работу, формируют органы территориального общественного самоуправления, участвуют в общих собраниях и сходах (причем в некоторых ситуациях сходы могут осуществлять функции представительного органа местного самоуправления).

Не исключается обращение гражданина в суд с заявлением в защиту интересов муниципального образования, в том числе о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления и исходящих от органов государственной власти, государственных должностных лиц, иных органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и т.д. Естественно, в судебном порядке гражданин вправе защищать и свои права, нарушенные органом местного самоуправления.

Это далеко не полный перечень форм участия граждан в отношениях, связанных с организацией и деятельностью местного самоуправления.

§ 3. Методы муниципально-правового регулирования

Предметное своеобразие муниципально-правовых отношений отражается на том, что они регулируются нормами не только собственно муниципального права, но и других отраслей права - как профилирующих, так и специальных. Соответственно, правовое регулирование обеспечивается методами, также характерными для других отраслей права. Однако в целом метод - категория дополнительная по отношению к предмету правового регулирования. Именно предмет является критерием дифференциации отраслей, а для муниципального права - основанием комплексности, объединения норм различных отраслей в регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления. В конечном итоге предмет правового регулирования обусловливает выбор тех или иных методов регулирования.

Вместе с тем с последовательным развитием муниципального права постепенно складываются особенности методов, применяемых в регулировании муниципальных отношений.

Во-первых, поскольку местное самоуправление четко обозначено в современной России как одна из форм публичной власти, преобладающим здесь становится метод публично-правового регулирования. Это выражается в том, что первоосновой муниципальных отношений становятся нормы, исходящие от государства и воплощающиеся в актах государственно-властного характера двух уровней - Российской Федерации и субъектов РФ.

Если местному самоуправлению свойственны некоторые элементы хозяйствующих субъектов, особенно при владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью, тогда допустимы и некоторые элементы частноправовых форм их деятельности, однако не в ущерб публичной природе местного самоуправления, а в дополнение к ней. Можно согласиться с тезисом Е.С. Шугриной: "В целом для местного самоуправления как публично-правового института характерно преобладание публично-правовых методов, хотя предметная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализацией их компетенции, реализуется частноправовыми методами" <1> (хотелось бы лишь привнести небольшую коррекцию - наряду с публично-правовыми может реализовываться и частноправовыми методами).

--------------------------------

<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 27, 28.

Во-вторых, для муниципально-правового регулирования характерен допуск государством большого объема местного правотворчества. Это можно назвать методом автономии в регулировании муниципальных отношений. Обусловлено наличие данного метода двумя факторами: объективным - в условиях самостоятельности местного самоуправления и его негосударственной природы законодатель должен оставить "нишу" для нормотворчества местного самоуправления; субъективным - обнаружившимся недостаточностью и несовершенством нормативной базы. Развитие муниципальной демократии в большей мере рождает отношения не по вертикали, а по так называемой горизонтали. Этому в значительной степени и способствует нормотворческая деятельность населения, должностных лиц и органов местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гласит (ст. 7), что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

Хотя Закон четко говорит о том, что муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, он все-таки не приравнивает их к государственно-правовым нормативным актам, а требует соответствия местных актов законодательству Российской Федерации и ее субъектов. Местное нормотворчество существует в дополнение и в развитие государственно-правового регулирования. Но все-таки этот уровень правотворчества является самостоятельной категорией, причем в ряде случаев не по усмотрению муниципальных образований, а по обязательности - каждое из них должно иметь свой устав. На практике есть немало иных видов муниципальных нормативных актов - например, очень часто представительные органы муниципальных образований принимают регламенты, есть регламенты или положения о местных администрациях и т.д.

В-третьих, в муниципальном праве широко распространен такой метод регулирования, как определение статусов. Прежде всего, это характерно для местного самоуправления в целом: в развитие норм Конституции РФ природа и статус местного самоуправления определены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в специальных главах о местном самоуправлении конституций, уставов субъектов РФ, в законах о местном самоуправлении субъектов РФ. Как отмечалось ранее, определяется в его уставе статус конкретного муниципального образования.

В-четвертых, применительно к муниципально-правовому регулированию используется такой же метод, как и в наиболее близком ему конституционном праве, - метод комплексного сочетания материального и процессуального начал. Нет деления на материальное муниципальное право и процессуальное муниципальное право. Разумеется, самостоятельное регулирование вопросов материального права, так же как и процессуального права, допустимо. Могут быть и такие процедурно-процессуальные документы, как регламенты (прежде всего представительных органов муниципальных образований). Но зачастую материальные и процессуальные нормы содержатся в одних и тех же источниках муниципального права, применяются в переплетении и взаимосвязи.

В-пятых, в муниципальном праве используются все общеизвестные группы нормативных правил - дозволения, предписания, запреты, требования императивные, в реализации которых нет особой свободы выбора, и диспозитивные, когда у субъекта правоотношения есть определенные варианты действий. Чаще эти начала обобщенно отражаются в нормах права и дозволенное субъекту муниципально-правового отношения является также и предписанием его поведения, а также запретом на применение иных, помимо указанных в норме, вариантов поведения (например, принятие устава муниципального образования не только дозволено законом, но и предписано им, а замена устава иным актом по усмотрению органа местного самоуправления не допускается).

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев делают обоснованный вывод о том, что в муниципальном праве используются не один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического и преимущественного для данной отрасли права, а синтез методов правового регулирования. Авторы справедливо обращают внимание на то, что особенно широко применяется, прежде всего на федеральном уровне, метод закрепления гарантий местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 12 - 14.

В-шестых, особенностью метода в муниципальном праве следует назвать и установление свойственного этой отрасли вида ответственности - муниципально-правовой ответственности. С одной стороны, это установленная Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" так называемая позитивная ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. С другой стороны, это муниципально-правовая (и одновременно конституционно-правовая) ответственность субъектов муниципально-правовых отношений за совершаемые ими действия, вызывающая соответствующие санкции (ее принято называть негативной ответственностью).

§ 4. Источники муниципального права

Муниципальное право как комплексная отрасль права обладает своими источниками. Для отрасли права, находящейся на начальном этапе развития, этот вопрос приобретает особое значение. В общей теории права в качестве источников права в юридическом смысле рассматриваются формы, с помощью которых воля государства, народа становится правовой нормой.

Муниципально-правовые нормы возникают по воле государства и воплощаются в нормативных правовых актах, принимаемых органами государственной власти; кроме того, такие нормы появляются, с общего дозволения государства, по воле населения муниципального образования, органов местного самоуправления.

Комплексный характер муниципального права, особый характер предмета регулирования и децентрализация регулирования предопределяют особенности источников, их природу и содержание. Но в любом случае результатом нормотворчества является нормативный правовой акт в одной из форм, предусмотренных в государстве.

Анализ источников муниципального права может быть дан как в общем плане, так и применительно к современному их состоянию в Российской Федерации, а также по уровням регулирования. Поэтому в учебнике мы несколько раз обращаемся к нормативной основе местного самоуправления. В настоящем параграфе предлагается только общий обзор возможных источников муниципального права. Более детально нормативно-правовая основа современного местного самоуправления в Российской Федерации освещается в § 3 гл. 5 учебника. А с учетом важной роли муниципального правотворчества его особенности раскрываются в гл. 13.

Общая характеристика источников муниципального права

1. Источниками муниципального права являются прежде всего нормативные правовые акты; они могут быть трех уровней: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные федеральные источники; конституции, уставы субъектов РФ, законы и иные источники права субъектов РФ; муниципальные нормативные правовые акты.

Дата добавления: 2015-05-10