Федеральный уровень источников муниципального права охватывает разнообразные акты. 2 страница

В муниципально-правовой науке используется широкий спектр методов научного познания: исторический, статистический, социальный, сравнительный, системный и др.

Особое место в российской науке муниципального права имеет изучение зарубежного муниципального опыта. Надо признать, что исторический опыт развития местного самоуправления в нашей стране в определенной степени связан с заимствованием и переносом на российскую почву различных зарубежных муниципально-правовых институтов, что не всегда обеспечивало позитивное развитие. В современной России проблема целесообразности использования тех или иных зарубежных форм организации местного самоуправления также является весьма острой. Наука муниципального права призвана содействовать выбору наиболее удачных вариантов.

Одной из важнейших задач науки муниципального права является ее объединительная функция. Сущностное значение местного самоуправления не ограничивается вопросами организации территориального (местного) самоуправления. Его роль значительно шире. В Российской Федерации местное самоуправление является основой государственности, мощным элементом, укрепляющим и развивающим ее федеративную основу.

Обобщая сказанное, можно сделать вывод о том, что наука муниципального права - это система научных знаний, идей, концепций, в основе которых находятся исторические, международные и современные отечественные представления о закономерностях становления и развития местного самоуправления, а также самого муниципального права.

Таким образом, предметом науки муниципального права России являются:

муниципальное право как комплексная отрасль права;

комплекс общественных отношений в сфере местного самоуправления (муниципально-правовых отношений);

организация непосредственного осуществления местного самоуправления населением и деятельности органов местного самоуправления;

государственная политика по обеспечению реализации гражданами (населением) права на местное самоуправление;

исторический аспект российского опыта местного самоуправления (и местного управления);

международный (зарубежный) опыт организации местного самоуправления.

В основу системы науки муниципального права положена структура муниципального права как отрасли права. Однако следует иметь в виду, что предмет науки значительно шире, нежели количество элементов, входящих в систему муниципального права как отрасли права. Система науки муниципального права своей целью предполагает такую очередность изучения проблем, которая основана на логически определенной последовательности обобщения и усвоения всего многообразия отдельных сторон местного самоуправления как единого целого. Если отрасль состоит из актов и норм, строго направленных на регулирование общественных отношений, а соответствующие концепции и подходы надо искать в содержании этих актов и норм, то наука муниципального права специально занимается анализом различных теорий, кроме того, дает характеристику актам и нормам, много внимания уделяет эффективности муниципальных конструкций и их правового оформления, реальной практике местного самоуправления и т.д.

Следовательно, система науки муниципального права должна обеспечивать реализацию основных функций, свойственных в целом правовой науке: 1) познавательной; 2) практической; 3) прогностической.

Источники муниципального права как научного направления представляют собой носители информации, которые могут быть разделены на группы.

Во-первых, это нормативно-правовые акты, являющиеся источниками муниципального права как отрасли права.

Во-вторых, это практика муниципальной деятельности, включающая в себя как правоприменение, так и сопутствующие явления. Практика является носителем важнейшей информации, обращение к ней предполагает охват всего диапазона проблем муниципального строительства, определение его особо значимых сторон.

В-третьих, наука муниципального права, как всякая наука, не может изучать свой предмет в отрыве от исторического развития. Глобальные преобразования, имевшие место в жизни нашего Отечества: сначала введение начал местного самоуправления, последующее отрицание опыта местного самоуправления в период предыдущих социально-экономических формаций, затем обращение вновь к институтам местного самоуправления, - ставят перед российской наукой муниципального права особо важную задачу поиска научной связи между различными историческими периодами. Для современных исследователей теоретической базы и правоприменительной практики в равной степени полезны и востребованы опыты организации земского местного самоуправления (на всех его этапах), реформ Временного правительства, организации власти на местах в советский период. Современная модель местного самоуправления во многом предопределена как реформенными преобразованиями Советов начала последнего десятилетия XX в., так и отдельными предшествующими этапами их развития, особенно в 1920-е гг. В то же время развитие местного самоуправления обусловливается особенностями политической и правовой культуры россиян, в основе которой лежат общинный идеал, преобладание коллективных форм собственности, сильная государственная идея.

В-четвертых, наука муниципального права обстоятельно изучает богатство научной мысли, теорий, концепций, относящихся как в целом к сущности, состоянию и развитию местного самоуправления, так и к конкретным муниципально-правовым институтам. Не следует забывать о том, что само появление местного самоуправления как способа организации публичного управления в значительной мере обязано в исторической ретроспективе именно научной мысли. Модели местного самоуправления, прежде чем стать содержанием нормативных актов, зачастую проходят научную апробацию и обычно лишь в этом случае дают последующий эффект. А поспешно включенные в законы новации далеко не всегда оправдывают себя в перспективе. Сказанное относится и к российской действительности. Участие крупных исследователей в формировании современной научной концепции местного самоуправления призвано способствовать его эффективному развитию. Соответственно, многие глубокие исследования становятся своеобразным национальным богатством и источниками науки муниципального права России <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 73.

§ 2. Становление и эволюция науки муниципального права

Современное развитие науки муниципального права тесно связано с российскими реформами, направленными на существенное изменение социально-экономической, политической и правовой жизни России. Наука муниципального права, как и соответствующая отрасль права, находятся в стадии становления. Отказ от единой системы органов государственной власти в центре и на местах в лице Советов, децентрализация власти на местах, реализация принципов самоуправления на основе Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР", конституционная реформа 1993 г. изменили природу местной власти, придали ей характер негосударственной власти, стали отправными началами возникновения новой отрасли права и, соответственно, науки муниципального права, ранее неизвестного российской правовой системе.

Однако, рассматривая муниципальное право как право местного самоуправления, закономерно сделать вывод: если не сама наука муниципального права, то идейно-теоретические представления о местном самоуправлении имеют в России многовековую историю. Понятие "местное самоуправление" пришло в Россию из Германии в середине XIX в. Общим для обеих стран было понимание местного самоуправления как децентрализованной деятельности автономных органов, создаваемых населением для удовлетворения собственных интересов. Правда, при этом, поскольку государство оставалось сильно централизованным, на уровень органов местного самоуправления переходила (передавалась) обязанность реализации общегосударственных установок, с которыми должны были сочетаться интересы населения (или по крайней мере не противоречить им).

Широко распространено представление о том, что местное самоуправление зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, Средних веков и Нового времени.

Но именно с конца XVIII в. и особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Тем более что оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ. Это не случайно: местное самоуправление рассматривается как один из инструментов приобщения населения к управлению территориальными единицами, способствующий облегчению выполнения соответствующих задач государства и объединению населения на почве местных интересов, превращению его в территориальное сообщество; одновременно местное самоуправление объективно оказывает содействие развитию буржуазно-демократических институтов, построенных на участии населения во власти.

В период буржуазных революций появляется понятие местного самоуправления в общепринятом современном варианте. Проведение великих реформ в России XIX в., в частности земской реформы, показывает, что российское общество было подготовлено к коренным преобразованиям управления на местах в посткрепостной России. В конце первой половины XIX в. в России сформировалось мощное движение, связанное с необходимостью серьезных перемен в государственном механизме самодержавной России. Представители различных социальных слоев были объединены общими идеями, ставшими основой земского либерализма. Об этом свидетельствует изучение материалов комиссии по подготовке земской реформы. В проектах комиссии получили развитие прогрессивные демократические идеи, отмечалось, что создание губернских и уездных земских учреждений (рассматриваемых в научной литературе того времени как органы самоуправления) связано с формированием независимой и самостоятельной местной власти. "Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет необходимости в участии правительственной власти в прямом вмешательстве и влиянии на ход дел" <1>.

--------------------------------

<1> Материалы по земскому общественному устройству. СПб., 1885. Т. 1. С. 29.

Науку муниципального права невозможно представить без основополагающих трудов известных российских ученых, деятелей земского движения, а также государственных деятелей России XIX - начала XX в. (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, С.Ю. Витте, А.Д. Градовский, П.П. Гронский, И.И. Дитятин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Г.И. Львов, Т.Е. Полнов и др. <1>).

--------------------------------

<1> См., в частности: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869 - 1871. Т. I - III; Витте С.Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1908; Градовский А.Д. Начало русского государственного права. СПб., 1883 - 1889. Т. I - III; Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. СПб., 1913; Дитятин И.И. К истории городового положения 1870 г. // Статьи по истории русского права. СПб., 1895; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. II; Лазаревский Н.И. О самоуправлении // Мелкая земская единица. СПб., 1905. Т. I; Львов Г.И., Полнов Т.Е. Наше земство и 50 лет его работы. М., 1914. Т. II и др.

В советский период развития российской государственности в основу организации власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти в центре и на местах (по мере развития социалистического строя фундаментом государства, его политической основой объявлялись Советы рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов, Советы депутатов трудящихся, Советы народных депутатов). Их деятельность строилась на основе концепции полноты и верховенства власти Советов, подотчетности им всех иных государственных органов, выборности депутатов, обязанных сочетать в своей деятельности и работе Советов государственные интересы и интересы населения, конституционно закрепленной подотчетности депутатов народу (избирателям), принципов демократического централизма, двойного подчинения исполнительного аппарата Советов. В политическом лексиконе большей части советского периода понятие "самоуправление народа" использовалось нечасто и получило распространение в основном на этапе перестройки общества в конце 80-х гг. XX в.

Что касается понятий "муниципальное самоуправление", "местное самоуправление", они практически исчезли из обращения. Этому способствовали идеологические догмы о преимуществах социалистической демократии перед буржуазной, а также официальный отказ в советское время от концепции местного самоуправления и объявление всех Советов, в том числе и местных, органами государственной власти. Естественно, что вопросы организации и деятельности местных Советов возникали на практике, получали правовое регулирование, в основном в нормах государственного и административного права. Для новой системы органов надо было готовить кадры, поэтому постепенно в вузах и так называемых советско-партийных школах к преподаванию учебных курсов по Конституции СССР и РСФСР добавился и анализ системы, построения и деятельности Советов. Достаточно регулярно стали появляться научные исследования и информационные публикации, посвященные Советам. В результате возникла комплексная научная дисциплина под названием "советское строительство".

Советское строительство рассматривалось как "главный элемент организации Советского государства, советской государственности, государственного строительства. Это организация, деятельность и развитие Советов, как представительных органов государственной власти социалистического государства, самых массовых, всеохватывающих организаций советского народа, через которые он осуществляет принадлежащую ему государственную власть" <1>.

--------------------------------

<1> Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1981. С. 7, 8.

Местное самоуправление поглощается единой системой социалистического самоуправления народа, элементы которого - самоуправление в Советах, общественных организациях, трудовых коллективах, национально-государственных образованиях, административно-территориальных единицах <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. М., 1987; Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. М., 1986.

Такие концептуальные подходы не снимают вопроса: существовало ли реально местное самоуправление в СССР, т.е. на советском этапе периода отечественной государственности? Советская государственно-правовая теория, советское строительство рассматривали местные Советы как органы народной власти нового типа, объединяющие в своей деятельности принятие решений, их реализацию и контроль за исполнением решений. Все это объединялось известным ленинским принципом "Советы - работающие корпорации". По сути дела, местные Советы в значительной мере также воплощали модель местного самоуправления, хотя и без использования соответствующей терминологии. Не случайно о самоуправленческих началах в работе Советов писали отечественные авторы на разных этапах, причем с 1960 - 1970-х гг. не избегая и самого термина "самоуправление". Например, профессор В.А. Пертцик свою монографию, выпущенную в 1963 г., назвал "Проблемы местного самоуправления в СССР" <1> (правда, у консервативно настроенной части научной общественности это вызвало острую критику и автор имел затруднения с защитой докторской диссертации, впрочем, благополучно преодоленные). В 1965 г. профессор Л.А. Григорян выпустил монографию "Советы - органы власти и народного самоуправления" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963.

<2> См.: Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления. М., 1965.

Наука советского строительства изучала проблемы организации и деятельности всех уровней системы Советов, но для нас особый интерес представляют труды, посвященные разработке вопросов организации и деятельности местных Советов низового уровня - сельских, поселковых, районных в городах, городских, районных. Именно на этом уровне в наши дни реализуется местное самоуправление.

К источникам науки муниципального права, исходя не только из исторической преемственности в ее развитии, но и современной научно-практической значимости, следует отнести труды С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, А.И. Лукьянова, В.А. Пертцика, А.Я. Сливы, Я.Н. Уманского, К.Ф. Шеремета, В.И. Фадеева и др. <1>.

--------------------------------

<1> См., в частности: Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М., 1974; Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство: Учебник. М., 1965; Безуглов А.А. Советский депутат. Государственно-правовой статус. М., 1971; Васильев В.И. Демократический централизм в системе Советов. М., 1973; Габричидзе Б.Н. Аппарат управления местных Советов. М., 1971; Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления. М., 1965; Кутафин О.Е. Постоянные комиссии палат Верховного Совета СССР. М., 1972; Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся. 1917 - 1936. М., 1966; Он же. Советы - власть народа. 1936 - 1967. М., 1967; Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти (некоторые вопросы истории, теории и практики). М., 1978; Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Слива А.Я., Уманский Я.Н. Советское строительство. Вып. 1. М., 1973; Советы депутатов трудящихся и развитие социалистической демократии / Отв. ред. К.Ф. Шеремет. М., 1976; Фадеев В.И. Советское строительство как наука: становление и развитие (1917 - 1936 гг.). М., 1986; Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1968; и др.

Конструктивное развитие муниципального права Российской Федерации возможно на основе научного осмысления и использования как позитивного, так и негативного опыта ролевого и функционального значения местного самоуправления в его земском, советском и современном муниципальном вариантах. Проблемы природы местного самоуправления, его форм, уровней и структуры, вопросов местного значения и полномочий местного самоуправления, его материально-финансовой базы, организации работы, гарантий и защиты интересов местного самоуправления приобретут завершенный характер только при целенаправленном и сквозном исследовании. Одной из основных задач науки муниципального права является собирание воедино всего, что способствует непрерывности развития и правового оформления местного самоуправления, его прогрессивному движению на идеалах демократии, гуманизма и свободы.

В становлении муниципального права России как науки можно выделить следующие этапы:

формирование идей и их реализация в Законах о местном самоуправлении СССР 1990 г. и РСФСР 1991 г. Это этап характеризуется попыткой эволюционных преобразований Советов в органы местного самоуправления;

разработка конституционной модели местного самоуправления, получившей реализацию в Конституции РФ 1993 г. и Федеральном законе 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Для этого этапа характерна острая политическая борьба, а не научная дискуссия о концепции реформы, увлечение западными муниципальными ценностями и забвение российских традиций местного самоуправления;

современный этап реформирования местного самоуправления связан с повышением эффективности управления государством в целом по всем уровням реализации публичной власти. При этом особое внимание уделяется местному самоуправлению как одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Принятие нового Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" свидетельствует о критической оценке результатов предыдущего этапа и необходимости существенной корректировки курса.

На этом этапе оказались востребованными научные труды последнего десятилетия многих российских государствоведов. Особенно отрадно отметить, что центры "научной поддержки" местного самоуправления образованы в большинстве регионов России. Проблемы местного самоуправления постоянно привлекают внимание участников многочисленных научных конференций, организуемых научными и учебными заведениями, а также ассоциациями и союзами муниципальных образований.

Вопросы местного самоуправления освещаются в журналах: "Местное право", "Муниципальный мир", "Городское управление", "Земский вестник", "Местное право - Всероссийский журнал местного самоуправления", "Малые города: Деловой вестник местного самоуправления", "Конституционное и муниципальное право", "Государственная власть и местное самоуправление" и др.

Большой интерес представляют серия "Библиотека местного самоуправления", издаваемая Московским общественным научным фондом, а также издания Российского научного центра местного самоуправления, Фонда правовых реформ федерализма и местного самоуправления, Российской муниципальной академии и др.

Концепции, возникающие в ходе эволюции муниципального права, свидетельствуют о стремлении закрепить модель местного самоуправления как уровня народовластия, основанного на демократических тенденциях, отвечающих международным стандартам, с учетом обширного многонационального опыта и традиций российской демократии малых пространств.

§ 3. Место науки муниципального права в современной

юридической науке

Муниципальное право как научная дисциплина выступает составной частью юридической науки. Тесная связь науки муниципального права с другими отраслями юридической науки предопределена комплексным характером муниципального права. Двойственная природа местного самоуправления, выражающаяся в сочетании публично-властных и самоуправленческих начал, а также процесс обратного воздействия со стороны муниципального права на другие отрасли права предопределяет особое место и характер отношений муниципального права с другими элементами российской юридической науки.

Вполне допустима постановка вопроса о том, что каждое муниципальное образование "есть элементарная модель общества, воспроизводящая внутри себя его основные закономерности, институты, противоречия. В этом плане муниципальное право представляет собой микромодель национального права и объединяет все отрасли, институты, нормы, работающие в муниципальных образованиях, обеспечивающих жизнедеятельность населения" <1>.

--------------------------------

<1> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. С. 12.

В связи с этим муниципальное право как наука находится в состоянии взаимодействия с такими отраслями науки, как гражданское, административное, финансовое, экономическое, земельное право и др.

Особая связь определяет отношения наук муниципального права и конституционного права. Ранее отмечалось, что иногда муниципальное право рассматривают в качестве подотрасли конституционного права, в которой связующим звеном выступает местное самоуправление. В конституционном праве и в науке конституционного права выделяется ряд институтов, связанных с природой местного самоуправления и ее нормативным закреплением, вопросами местного значения, муниципальной собственностью, структурой, органами и должностными лицами местного самоуправления, правом на судебную защиту, гарантиями местного самоуправления и т.д.

Однако общепринятой точкой зрения является признание статуса муниципального права как и отрасли права, и самостоятельной науки. Причем развитие этой науки связано не только с правовой материей. Наука муниципального права находится также под влиянием современных ценностных факторов, определяющих значимость местного самоуправления с точки зрения его места в общественных преобразованиях, положения в гражданском обществе и фактора развития демократии на локальном уровне. В этом плане наука муниципального права располагает всеми данными, чтобы занимать в системе российской юридической науки обособленное, самостоятельное и достойное место.

К этому добавим, что не случайно в классификаторе научных отраслей для защиты диссертаций - в той его части, где речь идет о диссертациях на соискание ученой степени кандидата и доктора юридических наук - муниципальное право обозначено самостоятельно, хотя и "в родстве" с конституционным правом, что вполне естественно. Это специальность 12.00.02 - "Конституционное право; муниципальное право".

§ 4. Муниципальное право как учебная дисциплина

Учебный курс "Муниципальное право России" преподается на юридических факультетах университетов и в иных вузах Российской Федерации с начала 90-х гг. XX в. по специальности "Юриспруденция". Он также используется в обучении по специальности "Государственное и муниципальное управление", при изучении курса "Муниципальный менеджмент".

Учебная дисциплина "Муниципальное право России" направлена на обучение будущих юристов как профессионально подготовленных специалистов для обеспечения становления нового для России института публичной власти - местного самоуправления. Муниципальное право как учебная дисциплина ориентирована также на профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов государственной и муниципальной службы.

Задачи учебного курса состоят в изучении правовых, территориальных, экономических основ местного самоуправления, организационно-правовых форм его осуществления, функций и полномочий органов местного самоуправления, ответственности в местном самоуправлении, его гарантий и защиты интересов. Особо выделяются задачи изучения форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

К целевым установкам учебного курса муниципального права относятся следующие проблемы:

освоение знаний о природе и роли местного самоуправления в современном государственном строительстве Российской Федерации;

изучение нормативных правовых актов, являющихся источниками муниципального права;

усвоение теории муниципального права на опыте России и других государств;

создание четких представлений об организации местного самоуправления, деятельности органов местного самоуправления, а также депутатов и должностных лиц в системе местного самоуправления.

Для студентов, которые после окончания вуза поступят на государственную или муниципальную службу, учебный курс "Муниципальное право" является базовой основой их профессии. Для студентов, избравших другие сферы юридической деятельности, этот учебный курс обеспечит возможность профессионально разбираться во всем комплексе проблем взаимодействия государственных, общественных, частных организаций, их руководителей и сотрудников с органами местного самоуправления, а также позволит на должном уровне содействовать реализации прав граждан на местное самоуправление и их защите от неправомерной деятельности органов местного самоуправления.

Раздел II. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ИДЕЙНЫЕ И

НАУЧНО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ, ИСТОРИЧЕСКИЕ ФОРМЫ И ИНСТИТУТЫ

Глава 3. ИДЕЙНЫЕ И НАУЧНО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

Дата добавления: 2015-05-10