Л|«фгШ,I Штт.IшЭЩшшММШшМ I Г' Jf 1.11ЁШш

Шш

ципальной демократии, полноту прав населения по решению вопросов местного значения". Из дан­ного определения видно, что авторы, определяя му­ниципальное право, не акцентируют свое вни­мание на его предметно-отраслевой принадлеж­ности.

Тем не менее определение муниципального права как комплексной отрасли права остается ос­новным в литературе, о чем свидетельствует моно­графия А.Н. Костюкова о муниципальном праве. В этом научном исследовании автор определяет му­ниципальное право как комплексную отрасль пра­ва, основываясь на комплексном предмете его пра­вового регулирования¹².

Таким образом, по мнению большинства иссле­дователей, муниципальное право является комп­лексной отраслью российского права.

Такое положение диктует необходимость ино­го подхода к предмету и методу муниципального права.

История развития романо-германской системы (семьи) права, к которой относится система права России, показывает, что период формирования от­расли права нередко исчислялся столетиями. В со­ветский период для появления новой отрасли права требовалось несколько десятилетий (право социаль­ного обеспечения, семейное право, экологическое право и т.д.). В современной России муниципальное право, оказывается, сформировалось за 3-4 года. И это при том, что еще не определены предмет муни­ципального права, метод правового регулирования, неизвестны институты и другие важные компоненты муниципального права. Исходя из сказанного мож­но констатировать, что говорить о муниципальном праве как об отрасли права преждевременно.

Ведь речь идет о праве, которое закрепляет одну из форм народовластия, низовой уровень органи­зации публичной власти. И все эти вопросы реше­ны одной отраслью права? Рассуждая по аналогии с названным мнением, можно прийти к выводу, что, поскольку в России есть три уровня организации публичной власти, следовательно, есть и три комп­лексные отрасли права, закрепляющие эти виды публичной власти: федеральная комплексная от­расль права, региональная комплексная отрасль права (субъектов Федерации) и муниципальная комплексная отрасль права. Аналогия вполне пра­вомерна, т.к. речь идет об одной и той же публич­ной власти на различных уровнях ее организации в Российской Федерации.

Надо подчеркнуть, что в юридической литера­туре существует иное мнение о муниципальном праве. Так, в содержательном учебнике И.В. Выд-рина и А.Н. Кокотова¹³ муниципальное право оп­ределено как: подотрасль конституционного пра­ва, комплексная отрасль права, микромодель нацио­нального права России (курсив наш. — В.Б.)¹⁴. По­следнее определение заслуживает серьезного вни­мания с двух позиций: во-первых, авторы отлично понимают невозможность нахождения муници­пального права в прокрустовом ложе отрасли пра­ва, и, во-вторых, они интуитивно понимают, что можно говорить о муниципальном праве, как о мик­роправовом аналоге общенационального права. Ко­нечно, здесь нужна еще упорная, кропотливая ис­следовательская работа, но сама идея является, бе-

зусловно, очень плодотворной. Автор ы этого мне­ния правы в том, что в муниципальном праве от­сутствует какая-либо однородная предметная от­раслевая принадлежность. Они утверждают, что муниципальное право представляет собой микро-модель национального права и объединяет все от­расли, институты, работающие в муниципальных образованиях, обеспечивающие жизнедеятельность последних. В муниципальное право входят пред­писания всех типов отраслей, вычленяемых по «предмету-методу» правового регулирования: про­филирующие, процессуальные, специализирован­ные, комплексные. Воздействуя на отношения, в которые вступает местное самоуправление, нормы муниципального права обеспечивают различные режимы юридического регулирования муниципаль­ных образований. Предложенная конструкция де­ления права «по субъекту» строится во взаимосвя­зи категорий «муниципальное образование» и «му­ниципальное право»: «микромодель общества» как субъект (предмет) регулирования и микромодель национального права как форма правовой регла­ментации.

Исходя из изложенного авторы делают вывод, что муниципальное право — это совокупность нор­мативных установок, функционально объединенных регулированием правовового статуса муниципаль­ных образований, местного населения и других субъектов отношений местного самоуправления¹⁵.

Вышесказанное показывает, что единство пред­мета и метода правового регулирования является главным в определении отрасли права.

Выше уже было достаточно сказано о том, что отрасли права не могут быть комплексными, в этом едины абсолютное большинство ученых-юристов. Решению этого вопроса будут способствовать срав­нение и анализ точек зрения различных авторов по вопросу о предмете муницпального права. Все ав­торы справедливо относят к предмету правового ре­гулирования любой отрасли права соответствую­щую, определенную группу однородных обществен­ных отношений. В состав отраслей законодатетель-ства входят нормы различных отраслей права, ко­торые регулируют различные по содержанию об­щественные отношения. Об этом пишут многие ис­следователи муниципального права. Приведем не­сколько примеров. Так, В.И. Фадеев обосновывает три вида таких отношений: 1) возникающие в про­цессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли; 2) связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управ­лению муниципальной собственностью, объекта­ми муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жиз­ни; 3) складывающиеся в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных го­сударственных полномочий¹⁶. В основу данной классификации положен организационно-право­вой критерий.

От определения В.И. Фадеева отличается пози­ция Е.С. Шугриной. Она считает, что в комплекс­ной отрасли права присутствуют несколько комп­лексов однородных отношений, видимо, в этом она видит однородность предмета любой отрасли пра-

ва, и здесь же отмечает, что одна отрасль права отли­чается от другой предметом, методом и законода­тельством¹⁷. Включение в отрасль права несколько однородных предметов регулирования можно пони­мать только в смысле системного строения отрасли права (институты, подотрасли, нормы). Никаких иных «однородных» предметов правового регулиро­вания в отрасли права быть не может. Исходя из того, что «однородные» предметы отрасли права — это ее институты, подотрасли и нормы, Е.С. Шугрина дает описательное определение предмета муниципаль­ного права, включая в него отношения: 1) возника­ющие в процессе формирования органов местного самоуправления; связанные с разделением полно­мочий между представительным и исполнительным органами на местах; 2) складывающиеся в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, форми­рованию и исполнению местного бюджета, установ­лению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой деятель­ностью; 3) возникающие в процессе осуществле­ния принадлежащей народу власти (при исполь­зовании форм непосредственной демократии); 4) по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти; 5) связанные с организацией и деятельностью особых муниципа­льных органов (органов территориального обще­ственного самоуправления)¹⁸. В этом определении основной акцент сделан также на организационно-правовой составляющей предмета муниципального права.

В учебнике «Муниципальное право» (Ред. А.И. Коваленко) дан перечень различных обще­ственных отношений, составляющих предмет му­ниципального права: возникающие в процессе фор­мирования местного самоуправления и его органов; связанные с рамками деятельности и предметами ведения местного самоуправления и его органов; возникающие в процессе поддержки местного са­моуправления; обусловливающие деятельность му­ниципальных органов в результате наделения их определенными государственными полномочиями; связанные с судебной защитой прав органов мест­ного самоуправления; обусловленные ответствен­ностью органов местного самоуправления перед на­селением и государством¹⁹. Это определение также не выходит за пределы организационно-правового содержания.

Интересное определение муниципальному пра­ву дал в 1994 г. В. А. Пертцик. Он считал, что муни­ципальное право включает ряд элементов: 1) пра­вовые и организационные отношения, складыва­ющиеся в процессе работы муниципальных орга­нов; 2) правовые нормы и организационные обы­чаи (правила), регулирующие деятельность органов представительства и управления; 3) права и обя­занности мунипальных органов при условии чет­кого разделения их компетенции и обособленно­сти относительно органов государственной власти; 4) бюджетное устройство и бюджетный процесс му­ниципальной единицы; 5) практика функциони­рования муниципальных органов²⁰. Определение В.А. Пертцика серьезно отличается от всех пред­шествующих тем, что оно уже связано с важнейшим fe содержанием и направлением муниципального уп-

равления — бюджетным устройством и бюджетным процессом муниципального образования.

С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев включают в струк­туру предмета муниципального права следующие группы отношений:

♦ отношения, возникающие в процессе выбо­ра населением организационнных форм местного самоуправления, его структуры, формирования ор­ганов местного самоуправления;

♦ отношения, связанные с деятельностью ме­стного самоуправления, его органов по упрвлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах местной жизни;

♦ отношения, возникающие в процессе осуще­ствления органами местного самоуправления от­дельных государственных полномочий, передан­ных им в соответствии с законодательством, орга­низации и исполнения ими законодательных и иных нормативных правовых актов федеральных органов власти и органов власти субъектов России;

♦ отношения, связанные с реализацией орга­нами местного самоуправления конституционно­го права на судебную защиту, компенсацию расхо­дов, возникающих в связи с возложением на них-дополнительных полномочий, а также в связи с не­прерывной деятельностью органов государствен­ной власти²¹. В этом пречне отношений, регулиру­емых муниципальным правом, видна содержатель­ная сторона предмета правового регулирования норм муниципального права. Эта классификация представляется наиболее удачной, т.к. она охваты­вает все сферы муниципального управления.

В принципе этого положения придерживается и А. Н. Костюков, что особенно раскрывается в клас­сификации предмета муниципального права, ко­торое он дал в своей книге²². Он справедливо под­черкивает, что все исследователи отмечают комп­лексный характер муниципального права²³, что дей­ствительно свойственно для него. Однако комплек­сность в праве может относиться только к предмету его регулирования, что присуще только вторичным, производным от нескольких отраслей права комп­лексам. К таким правовым формированиям отно­сится муниципальное право. Поэтому его предмет можно определить следующим образом (что уже высказывалось автором неоднократно). Предмет муниципального права составляют несколько групп общественных отношений.

К первой группе отношений, которые могут ре­гулироваться только нормами конституционного (го­сударственного) права можно отнести те отношения, которые возникают при определении населением структуры органов местного самоуправления, их фор­мировании, принятии устава муниципального обра­зования, порядка подотчетности и подконтрольно­сти перед населением, основ взаимоотношений де­путатов и местных должностных лиц с населением, оснований досрочного прекращения их полномочий и т.п. Нет сомнения в том, что перечисленные отно­шения могут регулироваться только нормами консти­туционного (государственного) права.

Вторую группу отношений составляют те, ко­торые возникают при управлении всем социально-экономическим комплексом местного хозяйства,

обеспечении и охране законных прав и интересов граждан, проживающих на территории муници­пального образования. Основными из них являют­ся отношения по владению, пользованию, распо­ряжению и управлению муниципальной собствен­ностью, планирование комплексного экономиче­ского и социального развития подведомственной территории, решение перспективных и текущих вопросов жизнедеятельности местного населения, решение бюджетно-финансовых проблем местно­го самоуправления, поддержание и охрана обще­ственного порядка и многие другие. Здесь прояв­ляют свое регулирующее воздействие нормы мно­гих отраслей права и законодательства (админист­ративное, гражданское, земельное, экологическое, финансовое, трудовое, банковское, право социаль­ного обеспечения и др.

Третью группу отношений, складывающихся в процессе реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного само­управления в соответствии с Конституцией РФ (ст. 132, ч. 2), возникающих при решении различ­ных государственных вопросов на территории му­ниципального образования (финансовых, осуще­ствления государственного контроля за землеполь­зованием соответствующих субъектов земельных от­ношений, охраны лесов и т.д.).

Четвертая группа отношений возникает при обеспечении гарантий осуществления права на местное самоуправление: решение вопроса о судеб­ной защите и восстановлении прав муниципаль­ного управления, о компенсации расходов местно­го самоуправления, вызванных исполнением реше­ний государственных органов без компенсации со стороны последних. В таких случаях отношения регулируются нормами различных отраслей мате­риального и процессуального права.

Из сказанного можно сделать вывод о необы­чайном характере, сложности и многослойности предмета муниципального права. Как следствие этого регулирующая правовая система — муници­пальное право — «вмещает» в себя сложную сово­купность юридических норм разного отраслевого и предметного содержания и, следовательно, раз­ной иерархии, что очень важно учитывать при ре­шении сложных вопросов управления местным хо­зяйством. Межотраслевой и многоотраслевой ха­рактер муниципальной деятельности ставит воп­рос о применимости и надлежащей увязке в актах органов местного самоуправления юридических методов регулирования различных отраслей права, нормы которых применяются в соответствующих актах органов местного самоуправления²⁴.

Систематическое соединение в муниципаль­ном праве норм различных отраслей права являет­ся важнейшей чертой муниципального права как межотраслевого комплекса.

(Продолжение в № 4 2005 г.)

Баранчиков В.А., к. ю. н., доцент

¹ Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верхов­
ного Совета СССР. 1990. № 6. Ст. 267.

² Закон от 24 декабря 1990 г. № 443-1. «О собственности в
РСФСР». Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990.
№ 30. Ст. 416.

³ Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. (в редакции Указа
от 7 августа 1995 г.) «О реформе государственных пред­
приятий». Собрание законодательства Российской Фе­
дерации. 1994. № 27. Ст. 2858; Указ Президента РФ от
28 октября 1994 г. «О полномочиях Правительства Рос­
сийской Федерации по осуществлению передачи объек­
тов федеральной собственности в государственную соб­
ственность субъектов Российской Федерации и муници­
пальную собственность». Собрание законодательства
Российской Федерации. 1994. № 27. Ст. 2858.

⁴ Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. «О по­
рядке передачи объектов социально-культурного и комму­
нально-бытового назначения в государственную собствен­
ность субъектов Российской Федерации». Собрание зако­
нодательства Российской Федерации. 1995. № 11. Ст. 995.

⁵ Фадеев В.И. Муниципальное право России. М. 1994. С. 6.

⁶ См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право
Российской Федерации. М. 2000. С. 7-14. См. также:
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Рос­
сийской Федерации. М. 2001. С. 7-14.

⁷ См.: Постовой Н.В. Муниципальное право. Учебник. М.
1998. С. 35; Его же. Муниципальное право. Учебник. 2000.
С. 4-7.

⁸ См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М. 1995. С. 4;
ее же, Муниципальное право. М. 1999. С. 25.

' См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М. 1999. С. 25

¹⁰ Муниципальное право Российской Федерации. Учебник/
Под ред. Ю.А. Дмитриев. М. 2000. С. 12.

¹¹ Муниципальное право/ Под ред. Н.С. Бондарь. М., 2002.
С. 18.

¹² Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль рос­
сийского права. М., 2003. С. 27.

¹³ И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов. Муниципальное право Рос­
сии. М. 1999.

¹⁴ Выдрин И.В., Кокотов А.Н.. Указ. соч. С. 7-13.

¹⁵ Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 12.

¹⁶ Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Рос­
сийской Федерации. М. 2001. С. 11-14.

¹⁷ Шугрина Е.И. Муниципальное право. М. 1999. С. 25. Это
положение взято Е.С. Шугриной из книги С.С. Алексее­
ва. Государство и право. М. 1994. С. 83.

¹⁸ См.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 26-27.

¹⁹ Муниципальное право. С. 7.

²¹¹ См.: Местное самоуправление в России: состояние, про­блемы и перспективы. М. С. 141.

²¹ См.: Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Российское муници­
пальное право. Владивосток. 1997. С. 9-10.

²² См.: Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль
российского права. М. 2003. С. 33 и др.

²³ См.: Костюков А.Н. Указ. соч. С. 22-27.

²⁴ См.: Баранчиков В.А. Право местного самоуправления
Российской Федерации. Учебное пособие по курсу «Му­
ниципальное-право Российской Федерации». М., 1999.
С. 17-24; Баранчиков В.А.и др. Муниципальное право.
Учебник. М., 2000. С. 8; Баранчиков В.А. Муниципаль­
ное право. Учебник. 2000. С. 78-81.

«Юрист»

Тел*: 953-91 -20

Дата добавления: 2015-05-10