Об отраслевой принадлежности муниципального права

(Продолжение. Началов№32005г.)

При характеристике отраслей права и отраслей за­конодательства необходимо учитывать, что предмет не является единственным критерием формирования от­расли права или законодательства. С этим вопросом неразрывно связана проблема метода правового регу­лирования. Для многоотраслевого муниципального права метод является исключительно важной проблемой, до сих пор не поставленной в нашей юридической литера­туре, за исключением краткого упоминания о нем Н.В. Постового¹ и весьма удачной попыткой его обо­снования И.В. Выдриным и А.Н. Кокотовым². Н.В. По­стовой пишет об императивном методе, который опре­деляется в нормах характером принятия соответству­ющих правовых актов (на референдумах, собраниях и т.д.). Кроме того, он предусмотрен законодательством о местном самоуправлении, деспозитивный же метод заимствован из сферы частного права.

Иначе относятся к методу И.В. Выдрин и А.Н. Коко-тов. Они, исходя из того что муниципальное право явля­ется межотраслевым юридическим коплексом, правильно отмечают, что предмет муниципального права оказывает решающее воздействие на характер муниципально-пра-вового регулирования. Коль скоро местное самоуправ­ление охватывает сферу публичного и частного, право­вое регулирование в этих условиях основано на сочета­нии императивного и диспозитивного методов, опира­ющихся на присущие им способы юридического воздей­ствия: обязывание, запрет и дозволение. Таким образом, метод отрасли муниципального права фокусирует в себе эти традиционные приемы правового регулирования. Его специфика как раз и состоит в комбинации различных способов правового регулирования, свойственных дру­гим отраслям права, применительно к разным объектам муниципальной действительности³. Скажем, в имуще­ственных отношениях органы местного самоуправле­ния, выступая от имени муниципальных образований согласно ст. 125 ГК РФ, находятся в равных условиях с другими субъектами, являясь партнерами в правоотно-шенияхтакого рода. Юридический режим этих отноше­ний задается диспозитивным методом правового регули­рования. Данный метод будет определять характер взаи­моотношений органов местного самоуправления с пред­приятиями, учреждениями, организациями, не находя­щимися в муниципальной собственности (ст. 32 ФЗ «Об общих принципах...»), порядок осуществления дого­ворных обязательств при осуществлении муниципаль­ного заказа (ст. 33 Закона).

Названные авторы отмечают также преимуще­ственно императивный метод регулирования в муници­пальных правоотношениях, поскольку муниципалите­ты являются корпорациями публичного права. Этот ме­тод свойствен, например, деятельности органов мест­ного самоуправления при принятии ими в пределах сво­их полномочий решений, обязательных для исполне­ния всеми расположенными на территории муниципаль­ного образования предприятиями, учреждениями и орга­низациями различных организационно-правовых форм, а также гражданами (ст. 44 того же закона).

Важным для практики муниципального управле­ния является установление государством пределов его правотворчества: компетенционным фактором (реше­ния принимаются по предметам ведения муниципаль­ных образований в рамках полномочий местных орга­нов власти или должностных лиц местного самоуправ­ления); территориально-субъектным признаком (обяза­тельность решений только для субъектов, находящихся на территории муниципального образования); по харак­теру создаваемых норм (отмечается, что государство санкционировало создание органами местного само­управления только регулятивных норм)⁴.

Императивный и диспозитивный методы правово­го регулирования, свойственные федеральному уровню нормативной регламентации местного самоуправления, предопределяют метод саморегулирования, присущий автономному уровню, охватывающему отдельные му­ниципальные образования. Речь идет о нормах, приня­тых посредством прямого волеизъявления населения, правотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Самостоятельность мест­ного самоуправления, гарантированная Конституцией РФ, позволяет сделать выводотом, что метод саморегу­лирования распространяется в принципе на все муни­ципальные образования.

Тем не менее методы правового регулирования в муниципальном праве как самостоятельная проблема не исследована. В настоящее время можно установить, что в муниципальном праве имеются три вида юриди­ческих норм, которые присущи всем отраслям права. Первая группа норм устанавливает правоспособность субъекта, определяет его компетенцию и структуру ор­ганов власти и управления и не регулирует соответству­ющие общественные отношения до наступления юри­дических фактов. Вторая группа норм, сформулирован­ная в форме предписаний, дозволений, рекомендаций вызывает у субъектов необхоимые действия или воз­держание от действий. Их реализация означает вступ­ление соответствующих субъектов в определенные виды правоотношений. Третья группа — это нормы, которые устанавливают меры защиты регулируемых отношений, субъективных прав и свобод граждан от нарушений (ох­ранительные нормы)⁵. В целом вышеназванные нормы определяют конкретные виды регулирования — обязы­вание, управомочение и запрещение. Их наличие в со­ответствующих нормах права определяет способы воз­действия на участников соответствующих обществен­ных отношений, а также в различных формах юриди­ческого обеспечения⁶. Кроме того, эти проявления в различных отраслях права имеют свои особенности.

Например, Конституция РФ (ч. 1 ст. 132) управомо-чивает органы местного самоуправления на самосто­ятельное управление муниципальной собственностью. Это означает, что названные органы обязаны совершать различные действия по управлению всеми объектами муниципальной собственности для извлечения из ее объектов положительных результатов. При этом отно­шения, возникающие из названной деятельности соот­ветствующих муниципальных органов регулируются

нормами правовых актов различного иерархического уровня.

В местном самоуправлении реализуются различные нормы административного права. Например, в уставе муниципального образования должны быть указаны границы и состав территории муниципального образо­вания (п. 1 ч. 1 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах...»). Это норма обязывающего характера ре­ализуется на основе норм ст. 12-13 названного Закона.

Примером норм запретительного характера являет­ся ст. 14 (ч. 5) Закона, в которой предусмотрено, что осуществление местного самоуправления органами го­сударственной власти и государственными должно­стными лицами не допускается.

Действующий Федеральный закон «Об общих прин­ципах...» содержит нормы диспозитивного характера, что свойственно нормам гражданского права. Так, этот закон, закрепляя за органами местного самоуправле­ния осуществление прав собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной соб­ственности, от имени муниципального образования, предоставляет им право в соответствии с законом пере­давать объекты муниципальной собственности во вре­менное или постоянное пользование физическим и юри­дическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в уста­новленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов (ч. 1-2 Закона).

Многообразие предмета и методов правового регу­лирования свидетельствует о весьма сложном субъект­ном составе муниципальных правоотношений. Анализ законодательства о местном самоуправлении и предме­та правового регулирования подтверждает эту сложность субъектного состава участников муниципальных отно­шений. Например, субъектом конституирования моде­ли местного самоуправления является только местное население, поскольку Конституция РФ закрепляет за ним право определения структуры органов местного са­моуправления (ч.1 ст. 131). Конечно, в этой работе уча­ствуют много субъектов муниципальных отношений, но население является тем субъектом, который превраща­ет свою волю в публичную власть⁷. Население является субъектом отношений муниципальной собственности, отчета и досрочного отзыва депутатов и выборных дол-жностныхлиц. В принципе местное население должно быть субъектом наиболее важных конституционно-пра­вовых отношений в местном самоуправлении.

В муниципально-правовых отношениях по реали­зации института права муниципальной собственности, управлению предприятиями, находящимися в муници­пальной собственности, в бюджетно-финансовых пра­воотношениях круг субъектов, участвующих в назван­ных правоотношениях необычайно широк: население, представительные органы местного самоуправления, депутаты, глава муниципального образовния, муници­пальная служба, соответствующие государственные органы и служащие, различные юридические лица.

Реализацией отдельных государственных полномо­чий занимаются те муниципальные органы, которые на­делены отдельными государственными полномочиями. Деятельность по обеспечению гарантий местного само­управления осуществляют граждане и муниципальные органы в соответствии со ст. 46 действующего Феде­рального закона «Об общих принципах...», которая пре­дусматривает, что граждане, проживающие на террито­рии муниципального образования, органы и должно­стные лица местного самоуправления вправе предъяв­лять в суд или арбитражный суд иски о признании не-

действительными нарушающих права местного само­управления актов органов государственной власти и го­сударственных должностных лиц, органов местного са­моуправления и должностных лиц местного самоуправ­ления, предприятий, учреждений и организаций, атак-же общественных объединений.

Все вышесказанное дает основания для следующе­го определения муниципального права. Муниципаль­ное право — это новая, развивающаяся комплексная отрасль законодательства, состоящая из нормативных правовых актов, содержащих нормы различных отрас­лей права, регулирующих общественные отношения, в которые вступают муниципльные образования и другие субъекты местного самоуправления.

Однако отрасль права не может быть шире регули­руемых ею общественных отношений. Это вытекает из признания предмета правового регулирования в каче­стве критерия, определяющего общность правовых норм, объединяемых той или иной отраслью права, и ее отли­чие от иных отраслей права. Каждая норма права соот­ветствует определенному общественному отношению, которое она регулирует. Норма неотделима от него, ибо она установлена или санкционирована в целях его ре­гулирования.

В 1967 г. А.В. Мицкевич справедливо утверждал, что обособленность отрасли — это неприменимость к отношениям, регулируемым данной отраслью права норм других отраслей права⁸. Эту научную позицию обо­сновывал также профессор Н.Г. Александров, который отмечал, что образование той или иной отрасли права проявляется «также и в таком содержании этого регули­рования, которое не может быть охвачено общими по­ложениями других отраслей права, а требует формули­ровки самостоятельных общих положений, направля­ющих применение данной совокупности юридических норм»⁹.

Исследуя этот вопрос, А.В. Мицкевич отмечал, что отрасль права представляет собой как бы «замкнутую область» правовых норм, которая одна только и приме­нима к регулированию данной сферы общественных отношений, т.е. обособленность отрасли права состоит и в неприменимости к отношениям, регулируемых дан­ной отраслью норм, лежащих за ее пределами, т.е. норм других отраслей права¹⁰.

Известный одесский ученый-юрист М.Ф. Орзих справедливо отмечал системообразующий характер предмета и метода правового регулирования каждой от­расли права и считал понятие «комплексная отрасль права» терминологическим недоразумением¹¹. Это очень меткое замечание означает, что отрасль права — это пред­метно однородная часть системы права Российской Федерации.

Поэтому названные определения муниципального права как комплексной отрасли права не выдерживают научной критики и не могут быть признаны состоятель­ными. Вследствие этого и муниципальное право, вклю­чающее в себя нормы и институты различных отраслей права, не может быть предметно однородной отраслью права и обладать его основными признаками — един­ством предмета и метода правового регулирования. Это неоднократно подчеркивала в своих исследованиях СВ. Поленина¹². В 1999 г. она отмечала, что совокуп­ность институтов только тогда может квалифицировать­ся как новая отрасль права, когда она приобретает ка­чественно новые свойства и, следовательно, утрачива­ет признак комплексности. Сама природа отрасли пра­ва как категория социальной действительности исклю­чает возможность существования комплексных отрас­лей права (в отличие от комплексных отраслей законо­дательства). Между тем это обстоятельство, важное для

понимания процесса становления новых отраслей пра­ва и самой системы права, либо вообще выпадает из поля зрения отдельных исследователей, либо недооце­нивается ими¹³. Добавим к сказанному, что по этой же причине было «сформировано» муниципальное право как отрасль права в течение 3—5 лет.

Следовательно, нельзя поддержать мнение отдель­ных ученых о муниципальном праве как отрасли права.

Отрасль права, как уже было сказано, формирует­ся в течение очень длительного периода времени. Не случайно их так мало в системе права РФ. При со­ставлении схемы собрания законодательства СССР из 36 разделов схемы только 15 можно считать выделен­ными по признаку отрасли права или объективно со­впадающими с ними¹⁴. К настоящему моменту положе­ние изменилось очень незначительно.

Поэтому ответ на вопрос о предмете и методе пра­вового регулирования муниципального права надо ис­кать в иной координате измерения права.

Муниципальное право как комплексная отрасль законодательства начало свое формирование сразу же после упразднения системы советов на всей террито­рии РФ. Однако новые законы, не дали необходимого эффекта в урегулировании отношений, в которые всту­пали все субъекты местного самоуправления. Скепти­ческое отношение местного населения к местному са­моуправлению и другие серьезные причины поставили перед государством сложные проблемы правового офор­мления деятельности местного самоуправления¹⁵.

Объективная трудность заключалась в том, что за­конодателю трудно было издавать акты, которые долж­ны были регулировать публично-правовые, граждан­ско-правовые и иные частноправовые отношения, в которые вступали субъекты местного самоуправления. Эта проблема была еще более острой в субъектах РФ и на уровне самоуправляющихся ячеек. Однако первый опыт законодательного урегулирования, а также указы Президента РФ по этому вопросу позволили изменить правововое состояние местного самоуправления к луч­шему¹⁶. В 1993 г. была принята Конституция нового го­сударства — Российской Федерации и началась интен­сивная законодательная деятельность по созданию но­вой правовой базы местного самоуправления и обнов­лению некоторых нормативно-правовых актов действу­ющего законодательства по вопросам функционирова­ния муниципального управления. Принятие 28 августа 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Фе­дерации», а затем других федеральных законов и иных нормативных актов по вопросам местного самоуправ­ления позволили значительно укрепить правовую базу местного самоуправления.

Содержание этого развивающегося нормативно-правового комплекса, а также других нормативных ак­тов требует их анализа с целью выяснения предметной принадлежности муниципального права в системе рос­сийского права.

Известно, что возникновение и развитие новых ин­ститутов публичной власти влечет за собой два важных последствия: возникновение и развитие новых обществен­ных отношений, и как следствие этого — появление но­вых отраслей права и законодательства. Там, где невоз­можно создать общие положения, отражающие общие принципы и методы регулирования для всех норм, там нельзя говорить о появлении новой отрасли права". По­этому до сих пор не удается доказать существование са­мостоятельной отрасли муниципального права (как хо­зяйственного права и сельскохозяйственного права), по­скольку муниципально-правовые отношения четко раз­деляются на отношения, регулируемые нормами консти-

туционного, административного, гражданского, финан­сового права и других отраслей права и законодательства.

Если комплексная отрасль законодательства ис­пользует методы правового регулирования, свойствен­ные входящим в ее состав нормам различных отраслей права, не трансформируя, не видоизменяя эти методы, то это значит, что еще не созрели условия для появления новой отрасли права¹⁸.

Установление правильного соотношения между си­стемой права и внешним ее закреплением в системе нормативных актов (законодательстве) — это и теоре­тическая, и практическая задача. Надлежащее ее ре­шение должно обеспечить доступность, сокращение ненужной множественности актов, обозримость зако­нодательства, согласованность всех его частей, пра­вильное его применение, укрепление законности, в конечном счете — способствовать совершенствованию урегулированное™ и порядка в управлении обществом".

Комплексные отрасли законодательства есть, и к их числу относится муниципальное право. Выше уже достаточно было сказано о невозможности превраще­ния муниципального права в отрасль права, тем более в «комплексную». Примером может служить ст. 6,8 дей­ствующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Обе статьи содержат примерный перечень вопросов, решаемых в муниципальных образованиях. Так, отнесение к вопросам местного значения владе­ния, пользования и распоряжения муниципальной соб­ственностью (п. 2 ст. 6) обязывает муниципальные об­разования к вступлению их практически во все виды отношений по вещному праву, которые закреплены ГК РФ и актами гражданского законодательства. Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 132) реализуютсвои полномо­чия по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию и исполнению мест­ного бюджета, установлению местных налогов и сбо­ров. То количество видов правоотношений, в которые вступают органы местного самоуправления по вопро­сам управления муниципальной собственностью, вряд ли может быть исчислено с большой точностью. Но это только часть вопросов, которые относятся к вопросам местного значения, решаемых муниципальными обра­зованиями. А ведь они еще обеспечивают обществен­ный порядок на территории муниципального образова­ния, социальную поддержку и содействие занятости населения. Кроме того, органы местного самоуправле­ния исполняют отдельные государственные поручения, которыми они могут наделяться.

В соответствии со ст. 8 действующего Федерально­го закона «Об общих принципах...» все вопросы мест­ного значения должны быть указаны в уставе муници­пальных образований (п. 2). Однако кроме этих вопро­сов названная статья Закона содержит большой пере­чень вопросов конституционного, административного, финансового права, решение которых также составля­ет обязанность местного самоуправления.

Нельзя не сказать и о том, что названный выше Закон предусматривает, что муниципальные образова­ния вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесен­ные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Правомерным является вопрос: можно ли все эти задачи местного самоуправления решить нормами од­ной отрасли права? Думается, что ответ может быть толь­ко отрицательным.

Дата добавления: 2015-05-10