Чрезвычайное законодательство мирного времени (чрезвычайное положение и правовой режим проведения контртеррористической операции). 3 страница

Законодательство Российской Федерации предусматривает три случая использования данного института, а именно: возложение осуществления полномочий на органы публичной власти другого уровня в связи с невозможностью осуществления соответствующих полномочий по причине наступления чрезвычайной ситуации, в связи с ненадлежащим осуществлением полномочий, финансируемых за счет субвенций, а также введение временной финансовой администрации.

Временное осуществление полномочий в связи с невозможностью их исполнения. Основанием введения является пункт 1 статьи 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Он предусматривает, что отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В соответствии с пунктом 1 части 1 и части 4 статьи 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Принципиальное различие между особыми правовыми режимами чрезвычайного и военного положений, а также временным осуществлением полномочий без введения чрезвычайного положения состоит в следующем. В первом случае предполагается возможность ограничения конституционных прав и свобод. Во втором случае речь может идти только о передаче властных полномочий органу государственного управления более высокого уровня в иерархической системе государства с федеративным устройством, необходимости применения чрезвычайных мер, перечисленных в ст. ст. 11 и 13 Федерального конституционного закона о чрезвычайном положении, либо отсутствии такой необходимости. Если такие меры нужны - применяются нормы Федерального конституционного закона, если не нужны - рассматриваемые нормы о временном осуществлении полномочий.

Временная финансовая администрация. В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации вводится в том случае, если возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году.

В соответствии с пунктом 2 части 1 и части 4 статьи 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится в том случае, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации подается в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации Правительством Российской Федерации, который принимает соответствующее решение.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования. Временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации.

Для решения вопроса о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации принципиальное значение имеет указание на то, что просроченная задолженность возникла вследствие решений, действий или бездействия органов власти.

В соответствии с пунктом 1 статьи 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года.

Глава временной финансовой администрации участвует с правом совещательного голоса в заседаниях органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации (представительного органа муниципального образования) при рассмотрении проектов законов (решений) о бюджете или о внесении изменений в закон (решение) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и вправе выступать с заключением по всем вопросам, ставящимся на голосование. При рассмотрении проекта закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год или проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) не вправе принимать поправки без положительного заключения главы временной финансовой администрации.

Временное осуществление полномочий в связи с ненадлежащим их осуществлением. Основанием введения является пункт 1 статьи 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В нем предусмотрено, что отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

Законодательством предусматривается, что соответствующие нарушения должны быть установлены судом. В данном случае решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий принимается Правительством Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации, с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Вопросы для закрепления изученного материала:

1. Общая характеристика норм чрезвычайного законодательства Российской Федерации.

2. Полномочия Президента Российской Федерации по предотвращению и ликвидации последствий ЧС.

3. Полномочия Правительства Российской Федерации по предотвращению и ликвидации последствий ЧС.

4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации по предотвращению и ликвидации последствий ЧС.

5. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предотвращению и ликвидации последствий ЧС.

6. Полномочия органов местного самоуправления Российской Федерации по предотвращению и ликвидации последствий ЧС.

7. Полномочия МЧС Российской Федерации по предотвращению и ликвидации последствий ЧС.

8. Полномочия МВД Российской Федерации по предотвращению и ликвидации последствий ЧС.

9. Задачи гражданской обороны в Российской Федерации.

10. Меры, принимаемые государством по предотвращению социальных конфликтов.

11. Меры, принимаемые государством по предотвращению техногенных аварий и катастроф.

12. Меры, принимаемые государством по предотвращению чрезвычайных ситуаций природного характера.

13. Полномочия органов исполнительной власти в отношении нарушителей норм чрезвычайного законодательства Российской Федерации.

Тема 15. Организация государственного управления в

условиях действия специальных правовых режимов

Российской Федерации

При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие и основные черты специальных правовых режимов. Их виды: особые правовые режимы (чрезвычайное положение; военное положение); военное время; режим чрезвычайной ситуации; правовой режим контртеррористической операции. Административно-правовой режим защиты и охраны Государственной границы. Основания введения, цели и сроки действия специальных правовых режимов. Механизм реализации процесса ввода в действие специальных правовых режимов.

Характер и объем ограничения конституционных прав и свобод граждан и общественных объединений. Контроль со стороны международных организаций (ООН, Совет Европы).

15.1. Понятие и сущность специальных правовых режимов

Развитие общества представляет собой сложный и противоречивый процесс. В определенные периоды его жизнедеятельности происходит обострение противоречий, носящих различный характер (социальный, техногенный, природный). Это может привести к возникновению конфликтов, катастроф, аварий, которые наносят ущерб (иногда необратимый) общественным интересам. Важная роль в их предотвращении принадлежит праву.

Право, выступая регулятором общественных отношений, в зависимости от преследуемых законодателем целей устанавливает определенные правовые режимы. При этом жесткость регламентируемых отношений определяется рядом факторов: степенью угрозы общественной безопасности; временными параметрами; международными обязательствами государства; масштабностью; предназначением объекта, подвергаемого специальной правовой регламентации, и др.

Специальные правовые режимы, вводимые при наступлении ЧС различного вида на основе норм чрезвычайного законодательства, следует отнести к пограничной области права. Они наиболее четко, нежели иные правовые институты (например, многочисленные постоянно действующие специальные правовые режимы) отражают социальную природу органов власти и сущность политического режима в государстве.

Чрезвычайное законодательство в большей степени, нежели обычное законодательство, отражает государственную идеологию, которая может выступать в различных ипостасях. Например, быть мощнейшим средством интеграции, консолидации общества. В то же время государственная идеология может насильно навязываться народу, а значит, и не быть приемлемой им. Исторические факты свидетельствуют, что важную, а может, и определяющую роль в формировании системы законодательства, в том числе и чрезвычайного, играют политические режимы государства.

В этой посылке, по мнению автора, заключается главное отличие вводимого на основе чрезвычайного законодательства одного из видов особых правовых режимов (чрезвычайное положение, военное положение, военное время, режим проведения контртеррористической операции) от разновидностей антидемократических политических режимов (фашистский, тоталитарный, деспотический, милитаристский и др.), представляющих собой применяемую на постоянной основе совокупность способов и методов осуществления государственной власти.

В теории права под понятием метода правового регулирования принято понимать совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкретных общественных отношений для достижения определенных целей.

Одним из основных методов является административно-правовой, применяемый для регулирования управленческих отношений, в которых субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-правовому методу. В то же время в теории управления в качестве фундаментального положения, не подвергающегося сомнению, сложилось мнение о том, что управление (в том числе и государственное) "будет только тогда эффективным, когда оно не сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является процессом их определенного взаимодействия" <1>.

--------------------------------

<1> Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития (Материалы научной конференции. Москва, 28 ноября 2001 г.). М., 2002. С. 40 - 49.

Подобный подход к формированию принципов взаимодействия между управляющим субъектом и управляемым объектом при установлении различных административно-правовых режимов можно рассматривать только в качестве вспомогательных.

Чтобы лучше понять природу различных особых или специальных правовых режимов, необходимо исходить из общей характеристики правового режима, выступающего в качестве основного (первичного) по отношению ко всем остальным.

Словарное понимание выражения "режим" сводится к "способу управления, совокупности административных мероприятий" <1>, или к "совокупности правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели" <2>. В контексте излагаемого материала одно из определений термина "режим" означает "установленный порядок жизни" <3>.

--------------------------------

<1> См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Терра - книжный клуб, 1998. Т. 3. С. 1670.

<2> См.: Большой энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. 2 изд., переработанное и дополненное. М.: Научное издательство "Большая российская энциклопедия"; СПб: Норинт, 2000. С. 1005.

<3> См., например: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1998. Том 3. С. 1670; Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1985. С. 586.

Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. Ее достижение предполагается посредством обеспечения безопасности. Действия государства и его структур в рамках обеспечения общественной безопасности прежде всего направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации.

Учеными и законодателями даются различные трактовки понятия "безопасность" <1> и его многочисленных разновидностей <2>. Наиболее широким среди них является понятие "общественная безопасность". Ее обеспечение выступает необходимым условием стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан. Она является одним из элементов национальной безопасности Российской Федерации <3>.

--------------------------------

<1> Безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз // См.: Закон Российской Федерации "О безопасности" от 5 марта 1992 г. N 2446-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 773.

<2> Безопасность биологическая; безопасность внешняя; безопасность внутренняя; безопасность в чрезвычайных ситуациях; безопасность государства (государственная); безопасность дорожного движения; безопасность информации; безопасность населения в чрезвычайных ситуациях; безопасность национальная (государственная); безопасность общества (общественная); безопасность территории и т.д.

<3> Национальная безопасность Российской Федерации - это "безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти" в государстве // Концепция национальной безопасности, утв. Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24.

Исходя из многообразия существующих угроз, объектами общественной безопасности являются права и свободы, жизнь и здоровье граждан, собственность, государственные и общественные институты, функционирование которых обеспечивает удовлетворение жизненно важных интересов.

Под правовым режимом условимся понимать определяемую законодательством совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей <1>.

--------------------------------

<1> Р.Т. Мухаев понятие "правовой режим" определяет как "совокупность способов, методов и типов правового регулирования, характеризующих особенности и характер правового воздействия и складывающихся внутри каждой отрасли права". См.: Мухаев Р.Т. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: Издательство "ПРИОР", 2001. С. 457.

Институт правовых режимов широко используется не только в теории, но и в практической деятельности. Его применение связано с необходимостью четкой регламентации определенного порядка юридически обязательных действий субъектов права в целях обеспечения международной (порядок использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных участков суши; противодействие радиационной, экологической, военной и другим видам опасности) и внутригосударственной безопасности.

Целью введения внутригосударственных режимов является обеспечение: суверенитета и обороны государства; общественного порядка и общественной безопасности; охраны здоровья и жизни граждан; функционирования институтов гражданского общества.

Правовое регулирование, связанное с необходимостью установления специальных правовых режимов, всегда влечет за собой необходимость принятия комплекса разнообразных мер, отражающих: процедуру принятия ограничительных мер; особенности объекта деятельности; временные и пространственные сферы действия; место и режим осуществления действия устанавливаемого правового режима.

В правовых режимах различных видов присутствуют две взаимосвязанные стороны: содержательная - определяет основания установления (или причины и цели), а также вытекающие из этого организационные, политические, идеологические, экономические и иные управленческие аспекты; юридическая - определяет правовые формы установленного режима (срок действия, территориальные границы, субъекты обеспечения и объекты правового воздействия, процедура введения в действие, характер правовых ограничений, виды юридической ответственности за их нарушение и т.д.).

Устанавливаемые правовые режимы имеют особенности, выражающиеся в определении: объектов специального правового воздействия; круга субъектов реализации правоустановок, а также объема их полномочий; особых принципов, форм и методов их деятельности.

Правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Жесткость юридического регулирования соответствующих общественных отношений определяется необходимостью обеспечения стабильности государства.

Классификация любого, в том числе и правового, явления начинается с поиска и определения того, что одновременно лежит в основе деления и в то же время является консолидирующим обстоятельством, позволяющим разделить исследуемое явление на части, чтобы более полно изучить как целое. Классификация правовых режимов, осуществляемая законодателем и исследователями, проводится по различным основаниям. Наиболее общими из них являются:

сферы действия - это наиболее общий подход к классификации, позволяющий подразделять на международно-правовые и внутригосударственные правовые режимы;

отрасли права - наиболее "популярным" является административно-правовой режим, который в силу комплексного характера административного законодательства может одновременно отражаться в различных отраслях права; продолжительность действия (временные или постоянные);

основания установления;

объекты правового воздействия;

субъекты реализации устанавливаемых правовых предписаний.

В практике государственного управления далеко не всегда имеется достаточная обеспеченность его необходимыми административно-правовыми режимами. А это влечет за собой многочисленные нарушения со стороны чиновников (в том числе и факты коррупции). Поэтому необходимость установления конкретных полномочий, в рамках которых должны действовать государственные служащие и особенно должностные лица, следует рассматривать как разновидность специальных должностных правовых режимов. Их действие в большинстве случаев носит постоянный характер.

Субъектами правового воздействия являются конкретные лица (госслужащие) в период выполнения ими своих служебных полномочий. Эффективность соблюдения ими правовых предписаний в данном случае непосредственным образом оказывает влияние на качество и уровень законности в сфере государственного управления.

Регламентация административно-правовых режимов осуществляется нормативными правовыми актами различной юридической силы. Определенную роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют нормативные правовые акты органов исполнительной власти, которые могут:

устанавливать определенные виды административно-правовых режимов <1>;

--------------------------------

<1> См., например: Постановления Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 года N 1113 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций"; от 3 октября 1998 г. N 1149 "О порядке отнесения территорий к группам по гражданской обороне".

предусматривать перечень актов нормативного правоприменения во исполнение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах <1>;

--------------------------------

<1> Например, на основании ФКЗ "О военном положении" и "О чрезвычайном положении" Президент Российской Федерации при введении режима чрезвычайного или военного положения на определенной территории обязан издать указ, в котором определяет основные меры по его обеспечению.

содержать правоприменительные полномочия и другие юридически значимые действия <1>.

--------------------------------

<1> Например, создание федерального или специального временного органа управления на территории действия особых правовых режимов; там же, руководствуясь законом и указом, устанавливать конкретные территориальные и временные параметры комендантского часа.

Процесс зарождения чрезвычайного законодательства, имеющего по отношению к обычному законодательству обособленный и более предметный характер, насчитывает многовековую историю. Еще римские юристы отмечали, что "особое право - это то, которое введено властью, установившей его в отклонение от точного содержания (общих норм) для удовлетворения какой-нибудь потребности" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Памятники Римского права. Дигесты Юстиниана. М., 1996. С. 167.

Институт возникновения специальных правовых режимов (например, чрезвычайного положения) в истории человечества не имеет точной даты. Известный историк профессор Е.А. Скрипилев <1> считает, что одной из первых форм специального правового режима был институт диктатуры. Он является "очень древним и восходит еще к царскому периоду" древнеримского государства с республиканской формой правления (шестой - первый века до новой эры).

--------------------------------

<1> См.: Скрипилев Е.А. История государства и права Древнего мира: Учебное пособие. М., 1993. С. 50 - 51.

Одними из самых "старых" считаются древневосточные государства (Египет, Вавилон, Индия, Китай и другие), которые возникли около пяти тысяч лет назад в зоне поливного земледелия. В первоначальном, истинном значении этого слова диктатором называлось должностное лицо, стоящее во главе ополчения общины римского народа. К его назначению прибегали лишь при чрезвычайных обстоятельствах (состояние войны или волнения внутри государства) и на срок не более 6 месяцев. На закате Римской республики сенат уполномочивал высших магистров прибегать к любым средствам, в том числе и неконституционным, чтобы овладеть ситуацией и сохранить действующий политический режим.

В последующем изначальный смысл и предназначение диктатора были постепенно видоизменены. Диктатором стал называться глава государства, действующий на постоянной основе и обладающий фактически неограниченными полномочиями во всех сферах жизнедеятельности общества.

В 1917 г. впервые в истории существования человечества возникло социалистическое государство в форме диктатуры пролетариата с соответствующими названию функциями и задачами. Подавление сопротивления эксплуататорского класса на официальном уровне было определено одной из ее основных функций, носящей временный характер.

"Набор" применяемых методов соответствовал остроте переживаемого периода. Со временем он совершенствовался. Специальным правовым режимам стали придаваться юридически значимые формы, которые затем были закреплены "в государственно-правовом механизме большинства" <1> государств. Некоторые из них сохранили преемственность и отражены в чрезвычайных законодательствах современных государств.

--------------------------------

<1> Грязнов А.В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения // Государство и право. 1994. N 6. С. 33 - 43.

В Древнем Риме на период избрания диктатору принадлежала вся полнота власти. На него нельзя было жаловаться. Все прочие магистраты (выборные должностные лица в Риме), в том числе и консулы (высшие правительственные чиновники Рима), становились под контроль диктатора и обязаны были ему подчиняться. Помимо этого, за ним закреплялись полномочия высшей судебной инстанции. Он обладал правом вынесения приговора вплоть до смертной казни. Это решение являлось окончательным. В пределах города Рима такой приговор нельзя было обжаловать даже в народном собрании, которое наряду с Сенатом и магистратурой являлось одним из высших органов государственной власти Римской республики. Считалось, что принятое народным собранием решение "имеет силу общенародного закона", но только не в период действия диктаторских полномочий.

Распоряжения диктатора не подлежали даже обсуждению плебейскими трибунами (избранные от плебеев, т.е. лично свободных, но стоящих вне римских родов граждан других государств, а если быть более точным - других территорий, которые в силу религиозных, географических и экономических интересов, а также хозяйственных связей стали компактно проживать на территории Римского государства, два особых по важности должностных лица - военных вождя). Они не могли налагать вето на те или иные распоряжения диктатора. Правомочия диктатора на войне были вполне аналогичны консульским (набор войска, командование им, право распределения добычи, высшая юрисдикция в войске и т.п.).

Во избежание повторения трагических ошибок мировое сообщество пришло к необходимости разработки условий (критериев) применения государствами чрезвычайного законодательства. Их основные положения отражены в ныне действующем чрезвычайном законодательстве Российской Федерации.

В современных условиях возможность введения в действие чрезвычайного законодательства, как было отмечено в докладе специального докладчика ООН Н. Кестье (Франция), представленном 27 июля 1982 г. 35 сессии Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Экономический и Социальный совет ООН, Комиссия по правам человека), может быть совместима с демократическими принципами при выполнении следующих условий:

если такое законодательство принято до возникновения кризиса;

если оно содержит процедуры, предусматривающие предварительный и последующий контроль;

Дата добавления: 2015-05-10