Основные вопросы темы. Тема 3. Местное управление и местное самоуправление в дореволюционной России

Тема 3. Местное управление и местное самоуправление в дореволюционной России

Важнейшие условия эффективности местного самоуправления

Действенность работы органов местного самоуправления зависит от следующих факторов:

1) выбранной структуры управления местными делами;

2) профессионализма и человеческих качеств служащих и выборных лиц;

3)профессионализма глав администраций, их умения организовывать труд служащих, степени владения ими методик управления персоналом служащих, владения методик развития территорий, развития демократии;

3) достаточного финансирования для выполнения своих функций;

4) разумного разделения труда среди служащих;

5) ответственности служащих перед населением;

6) качества федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении;

7) качества муниципальных правовых актов - решений по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятых населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления;

8) правовой культуры населения и служащих;

9)развитости форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления: местного референдума, муниципальных выборов, отзыва депутатов, схода граждан, публичных слушаний, собрания, конференций, опроса граждан;

10)активности населения, осуществляющего местное самоуправление непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, в том числе правотворческой инициативы.

Подробнее см.: 2–8, 13.

1. Управление на местах в Древней Руси и Московском государстве (России) (X-XVII вв.)

2. Организация власти на местном уровне в XVIII веке.

3. Местное управление Российской империи в первой половине XIX века.

1. Земская реформа и городская реформы 1860 -1870-х гг.
2. Земская контрреформа. Местное самоуправлений до октября 1917 г.

1.Управление на местах в Древней Руси и Московском государстве (России)

(X - XVII вв.)

Впервые термин местное самоуправление в его современном содержательном значении появляется в 17-ом веке в Англии, применительно к организации местной власти в городах. В России он начинает использоваться с середины 19-го века, при Александре II, связан с его реформами (городская, земская реформа).

Тем не менее, самоуправленческие начала в организации местной жизни присущи русской земле с древних времен. Наша история начиная с Киевской Руси являет постоянную борьбу централизации и децентрализации, что, естественно, отражалось и до сего дня отражается на формах местной жизни. Однако даже во времена внешней зависимости (ордынское иго), сверхцентрализации (абсолютная монархия, партийно-советский строй сталинского образца) или внутренней разрухи (средневековая смута, гражданская война в XX в.) самоуправление жителей никогда не прерывалось.

Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях [12]. Уже Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления. Вервь (община) объединяла несколько семей одного племени, самостоятельно регулировала большинство отношений, опираясь на авторитет традиций, собрания (схода) и избираемого старосты. А.Е. Пресняков рассматривал ее как союз внутреннего соседского мира, носительницу обычно-правового уклада отношений, низовую судебно-административную единицу, входящую в состав более широкого территориального объединения - волости-земли. Волость тяготела к определенному стольному городу. Она была замкнутым в себе самоуправляющимся мирком, в котором староста с крестьянами был органом власти этого мира над волостной территорией. Волость выполняла задачу по охране внутреннего порядка, борьбе с преступностью, разрешению соседских споров и столкновений[13].

Если же говорить о сельской общине (верви, мире), то эта самоуправляющаяся структура просуществовала в отечественной государственной истории около тысячи лет, так как представляла собой исключительно удобную и эффективную схему регулирования вопросов местного значения и взаимодействия местных сообществ с органами государственной власти (например в вопросах сбора налогов, призыва в армию и т.п.).

Главный способ самоуправления в названных территориальных общинах - вечевая демократия. Вече - собрание (сход) жителей. Оно выросло из племенных собраний[14].

Примером развитости вечевой демократии может служить Великий Новгород, вплоть до его упадка. Наиболее важные вопросы городской жизни, такие, как постановление законов, призвание, изгнание князя, заключение с ним договора-ряда, избрание посадника, тысяцкого, вопросы войны и мира, мобилизация народного ополчения, обустройство территорий, решались на вече. Однако выносимые на вече решения надо было готовить, а после принятия обеспечивать их осуществление. Эту задачу выполнял городской совет господ как подготовительный и распорядительный орган. В его состав входили княжеский наместник, посадник, тысяцкий, старосты, сотские, старые посадники, тысяцкие. Текущее управление осуществлялось посадником, тысяцким, князем, старостами[15]. Территория города делилась на пять концов. Концы делились на улицы. Помимо общегородского новгородского вече действовали вече в каждом из концов (кончанские вече) и на каждой улице (уличанские вече). Жители соответствующих территорий избирали улицких, кончанских старост, сотских. В качестве общегородских органов управления выступали вече, совет господ, князь, посадник, тысяцкий. В рамках военной организации Новгород составлял вооруженный полк - тысячу под командованием тысяцкого. Тысяча делилась на сотни: по две на каждый конец. Ход событий привел к потере Великим Новгородом самостоятельности, подчинению его в XV веке власти Москвы, слому его самобытной системы самоуправления. Эта же участь постигла другие вольные русские города (Псков, Вятку (Хлынов), Пермь), расположенные на окраинах Новгородской земли, в которых было создано самоуправление по новгородскому образцу.

По мере складывания Московского государства в XIV- XV вв. шло усиление центральной власти, в том числе за счет ослабления местного самоуправления. Местное управление осуществляли наместники, волостели, назначаемые центральной властью. Они функционировали на основе кормления (содержание за счет населения управителей на местах). Но централизация управления, не подкрепленная самодеятельностью населения, обнаруживала свою неэффективность. Во многом именно это обстоятельство заставило в середине XVI в. царя Ивана IV устранить кормления. Наместников, волостелей, заменило в посадах, станах, волостях, уездах губное, а позднее и земское самоуправление.

Губное управление, как отмечал В.О. Ключевский, образовывало в уездах сложную сеть руководящих и подчиненных полицейских органов. Во главе их стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде, но только из служилых людей, по одному или по два на уезд. Они вели дела вместе с губными целовальниками, которых выбирали из своей среды одни тяглые люди, посадские и сельские. Старостам подчинены были сотские, пятидесятские и десятские, выбиравшиеся по сотням, полусотням и десяткам, полицейским участкам, на которые делились по числу дворов губные округа[16]. Перечисленные должностные лица и составили наряду с иными чиновниками так называемые губные избы. В ведении губного управления находилась уголовная и тюремная политика уездов[17].

Земское управление осуществлялось при помощи земских изб, образуемых в городах, волостях. В ведении земских изб находились сбор налогов, другие денежные вопросы, хозяйственные и судебные дела. В последнем случае их компетенция пересекалась с компетенцией губных изб. Земская изба состояла из земского старосты, земского дьяка и целовальников, избиравшихся из зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян на один - два года или на неопределенный срок. Избирали указанных лиц тяглое население, посадские люди, крестьяне. В число избирателей не входили служилые люди, не находившиеся под властью земских изб.

Как видим, большинство функций губных, земских изб носило общегосударственный характер. Сущность такого самоуправления заключалась не столько в праве обществ ведать свои местные земские дела, сколько в обязанности исполнять общегосударственные поручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей «к государеву делу»[18]. Таким образом, самоуправление на местах использовалось государством как способ вовлечения населения в решение собственных задач. Можно сказать и иначе - самоуправление заключалось в перекладывании на население общегосударственных функций под его же, населения, ответственность.

Вместе с тем, реформы проведенные Иваном Грозным имели далеко идущие последствия. В эпоху Великой Смуты именно местное самоуправление оказалось тем учреждением, которое остановило распад России. На фоне полной дискредитации краеугольных институтов российской государственности (монархической власти, боярско-служилого сословия), только земское самоуправление сохранило способность к национальному возрождению. Здесь уместно напомнить, что Козьма Минин являлся земским старостой, а само ополчение было составлено по инициативе нижегородского земства.

В XVII в., по мере укрепления царской самодержавной власти, губное, земское самоуправление было либо заменено воеводско-приказным управлением (сосредоточение власти на местах в руках назначаемых центральной властью воевод), либо превратилось в его придаток. Подобная централизация компенсировалась включением в сферу публичного управления форм дворянского самоуправления. Так, в уездах при воеводах формировались путем выборов дворянские советы. С ними воеводы обязаны были согласовывать свои действия.

2. Организация власти на местном уровне в XVIII веке.

Существенные преобразования местного управления были предприняты в эпоху Петра I. Им, в частности, была изменена территориальная организация государства (указы 1708 и 1714 гг.), что предопределило перестройку управления на местах. Страна была разделена на губернии (вначале на восемь, позднее на 10, еще позднее на 11). Число губерний росло и в дальнейшем. Екатерина II, например, в 1775 г. разделила страну на 50 губерний, каждую числом 300 - 400 тыс. жителей.

Губернии делились на провинции. Провинции - на дистрикты. Во главе губерний стояли назначаемые царем губернаторы. Губернаторы осуществляли гражданское управление, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские, судебные функции. При губернаторах формировались ландраты (8 - 12 человек). Ландраты избирались местными дворянами из своей среды. Губернаторы должны были решать вопросы собственной компетенции, опираясь на ландраты, т.е. коллегиально. Провинции управлялись воеводами (комендантами), подчинявшимися губернаторам. Во главе дистриктов стояли земские комиссары, подчинявшиеся земским камерирам - ведавшим финансами провинции чиновникам, а в конечном итоге - воеводам.

В 1720 г. Петр I учреждает в городах выборные магистраты, подчиненные главному магистрату, созданному в Санкт-Петербурге, а по финансовым делам - Камер-коллегии. Таким образом, в магистратскую систему был введен элемент соподчинения органов самоуправления разного уровня. Магистраты заведовали хозяйством городов, полицейскими делами, уголовным и гражданским судом, финансовыми, хозяйственными вопросами, народным образованием. Они действовали как коллегиальные учреждения, состоявшие из президента, бурмистров и ратманов (советников). Указанные должностные лица избирались жителями на сходах, а затем их утверждал главный магистрат. Однако члены магистратов иногда назначались царскими и сенатскими указами. Магистратам подчинялись гильдии и цехи, т.е. управляли магистраты в первую очередь торгово-промышленным классом и несли на себе печать сословного начала.

В 1727 г., городовые магистраты были подчинены губернаторам, и в том же году, в царствование Петра II, был упразднен главный магистрат.

Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформою пересоздала все местное управление на началах децентрализации и местного самоуправления. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в1780 году), Жалованою грамотой дворянству (1785 г.) и Грамотою на права и выгоды городам Российской империи ("Жалованная грамота городам")(1785 г.). Общий строй местного уравления, установленный этими законами и сохранившийся во многом до конца XIX века сводился к следующему.

Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный в качестве «государева наместника», весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление - по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление, в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административное учреждение), было тоже выборным. выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведывания сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки.

Города также получили сословное кооперативное устройство. Городским властям предписывалось вести учет горожан, для чего составлять городскую обывательскую книгу. Городское население делилось на шесть разрядов. Первый разряд включал домовладельцев, второй - купцов, разделенных на три гильдии, третий - лиц, записавшихся в цехи, четвертый - иногородних и иностранных гостей, пятый - именитых горожан ("степенных" служащих, художников, ученых, крупных капиталистов, банкиров, хозяев кораблей, торговцев оптом), шестой - посадских, не вошедших в пять первых разрядов и занимавшихся промыслом, рукоделием или иной работой в городе.

Город имел свой герб и печать. Градское общество наделялось правом обладать движимым и недвижимым имуществом, собственной казной, наполнявшейся за счет самообложения горожан, доходов с недвижимого имущества, отчислений процентов от питейных заведений, иных доходов.

В управлении городом определенные права получило собрание городских обывателей. Собрание составлялось из депутатов от каждого из шести разрядов населения. Оно должно было собираться каждые три года в зимнее время по приказанию и дозволению генерал-губернатора или губернатора для проведения выборов городских органов (городского головы, старост, бургомистров и ратманов городских магистратов и др.), для выслушивания предложений генерал-губернатора или губернатора, принятия представлений губернатору о своих общественных нуждах и пользах, поверке обывательской книги. Собрание избирало из своего состава общую городскую думу как представительный орган города в составе городского главы и гласных от каждого из шести разрядов. Общая городская дума созывалась по мере необходимости и избирала из состава своих гласных шестигласную думу как орган текущего представительного правления (собиралась не реже одного раза в неделю). Все дела местного хозяйства и полиции были переданы «общегородской думе» и ее исполнительному органу, «шестигласной думе». В городах также действовали магистраты или ратуши, выполнявшие судебные функции. Были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены.

Органы городского самоуправления действовали под контролем государственных органов. Таким образом, городское самоуправление, с одной стороны, было основано на сословном делении, с другой стороны, на стремлении объединить эти сословия общим делом.

Дата добавления: 2015-05-10