Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью

Местное самоуправление в Российской Федерации, согласно статье 130 Конституции Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значе­ния, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Феде­рации (часть первая) и статье 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», права собственника в отношении имущества, входя­щего в состав муниципальной собственности, от имени муници­пального образования осуществляют органы местного самоуправ­ления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Россий­ской Федерации и уставами муниципальных образований, насе­ление непосредственно.

Конституция Российской Федерации гарантирует, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муници­пальной собственностью (ст. 132).

1. Полномочия органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью связаны, во-первых, с процессом формирования муниципальной собственности, имев­шим в своей основе раздел прежней государственности собствен­ности.

Согласно Указу Президента Российской Федерацииот 22 де­кабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Россий­ской Федерации», органы местного самоуправления получили право самостоятельно утверждать перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность в соответствии с приложением 3 к постановлению Верховного Совета Россий­ской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государ­ственной собственности в Российской Федерации на федераль­ную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной об­ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В собственность муниципаль­ных образований передавались: жилищный и нежилой фонды, находящиеся в управлении органов местного самоуправления; жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие данные объекты; объекты ин­женерной инфраструктуры; предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных боль­ниц и диспансеров) и другие объекты.

Порядок передачи объектов федеральной собственности в со­ответствии с Федеральным законом «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» должен регулироваться законами.

Субъекты Российской Федерации самостоятельно регулируют порядок передачи (и осуществляют передачу) объектов своей собственности в муниципальную собственность. Этот процесс должен осуществляться в соответствии с разграничением полно­мочий между субъектами Российской Федерации и муниципаль­ными образованиями. Кроме того, в случае если в границах территории муниципального образования (за исключением горо­да) имеются другие муниципальные образования, субъекты Рос­сийской Федерации соответствующим законом разграничивают между данными муниципальными образованиями объекты муни­ципальной собственности.

Споры, возникающие в связи с передачей объектов государ­ственной собственности в муниципальную собственность, разре­шаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.

Разграничение объектов муниципальной собственности в от­ношении внутригородских муниципальных образований осущест­вляется уставом города.

2. Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью, во-вторых, связаны с процессом приватизации, который существенным образом влияет на форми­рование муниципальной собственности.

Начало процесса приватизации муниципального имущества относится к 1992 г. Его правовой основой явился Закон Российской Федерации «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» от 3 июля 1991 г.^*, а также Государственные программы приватизации го­сударственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации. Первая программа приватизации была утверждена постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 11 июня 1992 г.^** С учетом опыта и результатов проведения приватизации 1992-1993 гг. Указом Президента Российской Фе­дерации от 24 декабря 1993 г. была утверждена новая Государ­ственная программа приватизации, введенная в действие с 1 ян­варя 1994 г.^*** В связи с окончанием срока действия привати­зационных чеков 22 июля 1994 г. Указом Президента Российской Федерации были утверждены Основные положения Государст­венной программы приватизации государственных муниципаль­ных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.^**** Основные положения устанавливают цели и порядок применения положений Государственной программы приватизации государ­ственных и муниципальных предприятий в Российской Феде­рации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г., после завершения срока действия при­ватизационных чеков.

* Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 27. Ст. 927.

** Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 28. ст. 1617

*** Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994 № 1. Ст. 2.

**** Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1478.

Главными целями приватизации являются: формирование ши­рокого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений; создание конкурентной среды; ускорение развития сферы торговли и услуг на основе приватизации боль­шинства объектов «малой приватизации»; содействие в реализа­ции мероприятий по социальной защите населения.

В соответствии с требованиями Государственной программы приватизации районные и городские комитеты по управлению имуществом разрабатывают местные программы приватизации, которые принимаются соответствующими органами местного самоуправления.

Продавцами муниципальных предприятий являются фонды имущества. Там, где фонды имущества не действуют, их функции выполняют соответствующие комитеты по управлению иму­ществом.

Конкретный способ приватизации предприятия определяется рабочей комиссией по приватизации или комиссией по привати­зации соответствующего комитета по управлению имуществом. Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г. предусматривают, что все пред­приятия по отношению к используемым способам приватизации разделяются на две группы. Первая группа включает в себя мелкие предприятия с балансовой стоимостью основных фондов по состоянию на 1 января 1994 г. не более 20 млн. рублей, подлежащие продаже по коммерческому и инвестиционному кон­курсу, на аукционе. Вторая группа включает в себя все остальные предприятия, преобразуемые в акционерные общества открытого типа, акции которых могут быть реализованы и иными способа­ми, предусмотренными Основными положениями^*. В соответст­вии с нормативами распределения средств от приватизации, ус­тановленных Основными положениями, в местные бюджеты по­ступают 19 процентов при приватизации предприятий на аукцио­не или по конкурсу, а также при продаже акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации (по объектам му­ниципальной собственности), а также 75 процентов при привати­зации недвижимого имущества (по объектам муниципальной соб­ственности). Средства, поступающие от приватизации в местные бюджеты, направляются исключительно:

на содержание объектов социально-культурного и коммуналь­но-бытового назначения, не вошедших в имущественный ком­плекс приватизируемых предприятий и переданных в ведение соответствующих органов местного самоуправления;

на финансирование мероприятий по социальной защите насе­ления;

на реализацию соответствующих инвестиционных программ.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1478.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» содержит ряд принципиальных положений, касающихся полномочий местного самоуправления в области приватизации. Согласно Закону поря­док и условия приватизации муниципальной собственности опре­деляются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. При этом доходы от приватизации объектов муниципальной собственности должны поступать в полном объеме в местный бюджет.

3. Деятельность органов местного самоуправления по управле­нию муниципальной собственностью, в-третьих, предполагает также осуществление ими иных прав собственника муниципаль­ного имущества.

В ведении органов местного самоуправления находятся раз­личные объекты социально-культурного, коммунально-бытового и иного назначения.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридичес­ким лицам, определяя в договорах и соглашениях условия исполь­зования передаваемых объектов.

Органы местного самоуправления вправе сдавать объекты му­ниципальной собственности в аренду, а также совершать с муни­ципальным имуществом иные сделки в соответствии с законом.

Представительные органы местного самоуправления устанав­ливают порядок управления и распоряжения муниципальной соб­ственностью и осуществляют контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуп­равления в этой области.

Они также принимают и другие общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, затрагиваю­щие вопросы управления муниципальной собственностью:

порядок передачи и продажи муниципального жилья в собст­венность граждан и организаций; сдачи муниципального жилья в аренду;

правила пользования земельными ресурсами;

правила пользования сооружениями, предназначенными для удовлетворения нужд населения, и др.

Для осуществления хозяйственной деятельности органы мест­ного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации, решать вопросы их реорганизации и ликвидации.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. 215) часть муниципального имущества закрепляется за муни­ципальными предприятиями и учреждениями на самостоятель­ных, хотя и ограниченных, вещных правах хозяйственного веде­ния и оперативного управления. Другая часть муниципального имущества (нераспределенная) составляет казну соответствую­щего муниципального образования. Такое разделение муници­пального имущества важно прежде всего для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального обра­зования и созданных им предприятий и учреждений по их долгам.

Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользу­ется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяе­мых в соответствии с Гражданским кодексом Российской Феде­рации. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и това­риществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия органов местного самоуправления, осуществляющих от имени муниципального образования право собственника му­ниципального имущества. Остальным имуществом, принадлежа­щим муниципальному предприятию, оно распоряжается самосто­ятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации му­ниципальные учреждения в отношении закрепленного за ними имущества на праве оперативного управления осуществляют права владения, пользования и распоряжения им в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника (от его имени выступают органы местного самоуправления) и назначе­нием имущества. Органы местного самоуправления, осущест­вляющие от имени муниципального образования права собствен­ника, вправе изъять излишки, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться ими по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным спосо­бом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуще­ством, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации», регулируя отно­шения органов местного самоуправления с предприятиями, уч­реждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, устанавливает, что органы местного самоуправ­ления:

определяют цели, условия и порядок деятельности муници­пальных предприятий, учреждений и организаций;

осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги);

утверждают их уставы;

назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций и строят взаимоотношения с ними на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательст­вом;

заслушивают отчеты руководителей муниципальных предпри­ятий, учреждений и организаций.

Часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций зачисляется в доходы местных бюджетов.

Управляя муниципальной собственностью, органы местного самоуправления в интересах населения вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность в установленном законом порядке.

§ 2. Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности

На территории муниципального образования находятся пред­приятия, учреждения и организации, которые не входят в состав муниципальной собственности: государственные, частные и иных форм собственности. Все они, независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности, обязаны соблюдать решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения ор­ганов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами.

В своей деятельности предприятия, учреждения и организа­ции, не находящиеся в муниципальной собственности, должны руководствоваться не только законами, иными правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и общео­бязательными правилами, принимаемыми представительными ор­ганами местного самоуправления, иными нормативными право­выми актами органов местного самоуправления по вопросам местного значения, затрагивающими те или иные стороны дея­тельности данных предприятий, учреждений и организаций. Речь идет прежде всего об актах органов местного самоуправления, регулирующих использование водных объектов местного значе­ния, месторождений общераспространенных полезных ископае­мых, а также планировку и застройку территории муниципальных образований, и других нормативных правовых актах, приня­тие которых относится к компетенции органов местного самоуп­равления.

При этом органы местного самоуправления не вправе устанав­ливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмот­ренных федеральными законами и законами субъектов Россий­ской Федерации.

Вместе с тем по вопросам, не входящим в компетенцию орга­нов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципаль­ной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров.

Органы местного самоуправления привлекают предприятия, учреждения и организации к решению вопросов социально-эко­номического развития муниципального образования. В соответст­вии с законом органы местного самоуправления вправе коорди­нировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. В этих целях они используют фи­нансово-экономические методы, а также организационно-право­вые формы своего взаимодействия с предприятиями, учрежде­ниями и организациями, формируя, например, на добровольной основе советы директоров, советы предпринимателей, которые помогают органам местного самоуправления осуществлять коор­динационную функцию. Органы местного самоуправления впра­ве объединять на добровольной основе средства предприятий, организаций, граждан и местного бюджета для строительства, ремонта и содержания объектов производственной и социальной инфраструктуры.

Важную роль в привлечении предприятий, организаций к решению вопросов социально-экономического развития муници­пального образования играет муниципальный заказ. Согласно закону органы местного самоуправления вправе выступать заказ­чиком на выполнение работ:

по благоустройству территории муниципального образования;

по коммунальному обслуживанию населения;

по строительству и ремонту объектов социальной инфраструк­туры;

по производству продукции;

по оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствую­щей территории, а также на выполнение других работ.

Муниципальный заказ, т.е. договор органа местного самоуправ­ления с хозяйствующим субъектом на выполнение определенного вида работ, финансируется из местного бюджета или муници­пальных внебюджетных фондов. При этом могут использоваться и иные собственные материальные средства муниципального об­разования.

Органы местного самоуправления содействуют созданию на своей территории предприятий различных форм собственности, занятых обслуживанием населения, стимулируют их деятель­ность, используя, в частности, такой финансовый инструмент, как налоговые льготы, а также предоставляя предприятиям иные льготы и преимущества. Органы местного самоуправления дают согласие на замену в установленном порядке платежей предпри­ятий по налогу с прибыли, поступающих в местный бюджет, натуральным покрытием или услугами предприятий.

Органы местного самоуправления решают вопросы о создании совместных предприятий с участием иностранных инвесторов, заключают договоры с зарубежными партнерами на реализацию и приобретение продукции для нужд развития территории муни­ципального образования, его жителей за счет имеющихся валют­ных средств и на иной основе.

В ряде случаев законодательство прямо возлагает на органы местного самоуправления обязанность оказывать содействие раз­витию тех или иных форм хозяйственной деятельности. Так, в соответствии с Федеральным законом «О производственных ко­оперативах» от 8 мая 1998 г.^*, органы местного самоуправления содействуют развитию кооперативов, в частности, путем установ­ления налоговых и иных льгот для кооперативов, прежде всего в сферах производства товаров и оказания услуг, приоритетного обеспечения кооператив нежилыми помещениями с правом выкупа, земельными участками, доступом к получению необхо­димой для их деятельности информации. Вместе с тем закон возлагает и на кооперативы обязанность предоставлять органам местного самоуправления информацию об их деятельности.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 20. Ст. 2321.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О мерах по стабилизации обеспечения сельского населения товарами и услугами» от 31 мая 1996 г.^* органы местного самоуправления участвуют в реализации проводимой государством по­литики поддержки организаций потребительской кооперации, пайщиками которых являются сельскохозяйственные производи­тели и пенсионеры, проживающие в сельской местности, а также в реализации мер, направленных на восстановление имуществен­ных прав граждан, исключенных из потребительских обществ в 1991-1996 гг.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2753.

Потребительские общества должны привлекаться к торгово-бытовому обслуживанию проживающих в сельской местности граждан, не являющихся пайщиками потребительских обществ, в том числе пенсионеров, инвалидов, детей и других социально нуждающихся лиц. Предполагается активизировать деятельность потребительских обществ по заготовке сельскохозяйственной продукции, лекарственно-технических трав, дикорастущих плодов и ягод с последующей их переработкой, по развитию системы бытовых услуг на селе. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 31 мая 1996 г. должны быть полностью восстанов­лены нарушенные права пайщиков потребительских обществ, в том числе граждан, исключенных из потребительских обществ в 1991-1996 гг.

Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г.^* определяет, в частности, возможные формы их поддержки органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в раз­личных формах, в том числе:

предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов и иных сборов и платежей некоммерческим орга­низациям, созданным в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта;

предоставление некоммерческим организациям иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платызапользование муниципальным имуществом;

размещение среди некоммерческих организаций на конкурс­ной основе муниципальных социальных заказов;

предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим неком­мерческим организациям материальную поддержку.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 145.

При этом Закон не допускает предоставления льгот по уплате налогов в индивидуальном порядке отдельным некоммерческим организациям, а также отдельным гражданам и юридическим лицам, оказывающим этим некоммерческим организациям мате­риальную поддержку.

В качестве приоритетной задачи государственных органов и органов местного самоуправления Указ Президента Российской Федерации от 7 июня 1996 г. «О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хо­зяйств»^* определяет всемерную поддержку данной категории субъектов хозяйственной деятельности. Органы местного само­управления должны учитывать в своей деятельности возрастаю­щую роль садоводов, огородников и владельцев личных подсо­бных хозяйств в насыщении отечественного продовольственного рынка, создавая, в частности, необходимые условия для реализа­ции излишков продукции животноводства и растениеводства, произведенной гражданами на своих земельных участках.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 24. Ст. 2875.

В целях создания благоприятных условий для увеличения про­изводства сельскохозяйственного сырья и продуктов питания, повышения социальной защищенности жителей села органы местного самоуправления содействуют созданию и развитию крестьянских (фермерских) хозяйств. Указом Президента Рос­сийской Федерации от 16 апреля 1996 г. «О мерах по стабилиза­ции экономического положения и развитию реформ в агропро­мышленном комплексе»^* органам местного самоуправления пред­ложено упорядочить в пределах своей компетенции налогообло­жение крестьянских (фермерских) хозяйств, имея в виду отмену или сокращение размеров налогов в начальный период их дея­тельности, а также ежегодно предусматривать в местных бюдже­тах средства на формирование фондов долгосрочного кредитова­ния жилищного строительства на селе.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 17. Ст. 1956.

Особое значение в деятельности органов местного самоуправ­ления имеет поддержка малого предпринимательства. В Россий­ской Федерации после принятия Федерального закона «О госу­дарственной поддержке малого предпринимательства в Россий­ской Федерации» от 14 июня 1995 г. практически начала дейст­вовать единая система поддержки малого предпринимательства, включающая в себя Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства, Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства, ре­гиональные фонды и центры поддержки предпринимательства. 18 декабря 1995 г. постановлением Правительства Российской Федерации была утверждена Федеральная программа государст­венной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1996-1997 г.^*

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 2. Ст. 100.

Важную роль в поддержке малого предпринимательства при­званы играть органы местного самоуправления. Они вправе при­нимать муниципальные программы развития и поддержки малого предпринимательства, которые включают в себя следующие ос­новные положения:

меры по формированию инфраструктуры развития и под­держки малого предпринимательства на местном уровне;

перспективные направления развития малого предпринима­тельства и приоритетные виды деятельности субъектов малого предпринимательства;

меры, принимаемые для реализации основных направлений и развития форм поддержки малого предпринимательства;

меры по вовлечению в предпринимательскую деятельность социально незащищенных слоев населения, в том числе инвали­дов, женщин, молодежи и др.

Согласно Федеральному закону «О государственной поддерж­ке малого предпринимательства в Российской Федерации»^* объем финансирования муниципальных программ за счет средств местных бюджетов указывается в их расходной части отдельной строкой. Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. «О первоочередных мерах государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федера­ции»^** органам местного самоуправления рекомендовано выде­лять на поддержку малого предпринимательства средства в раз­мере не менее 0,5 процента от годовых доходов местного бюд­жета. Закон предусматривает возможность формирования спе­циализированных муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства, в уставном капитале которых участие му­ниципальных образований составляет не менее 50 процентов. Учреждают эти фонды органы местного самоуправления. Доходы муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства остаются в их распоряжении, не подлежат налогообложению и направляются на реализацию целей и задач, предусмотренных законом.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 25. Ст. 2343.

** Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 1583.

Муниципальные фонды имеют право на предоставление субъ­ектам малого предпринимательства льготных кредитов, беспро­центных ссуд, краткосрочных займов без приобретения лицензии на банковскую деятельность. Задачи и функции муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства определяются в их уставах, утверждаемых органами местного самоуправления^*. На начало 1995 г. в стране действовало около 1 млн. малых предприятий. В течение 1996-1997 г. должен быть обеспечен рост числа малых предприятий в 1,5-2 раза, и количество их составит 2-2,5 млн. Развитие малого предпринимательства позволит со­здать новые рабочие места, особенно в кризисно-депрессивных районах, в малых и средних городах.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 25. Ст. 2343.

Глава 19. ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЛИ И ДРУГИХ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

Дата добавления: 2015-05-10