Национальное законодательство РФ в области гендерного равноправия и его правоприменение

Альтернативный доклад Консорциума женских неправительственных объединений к шестому и седьмому периодическому докладу РФ, представленный в Комитет ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин (июль 2010 г.)

(извлечения)

Конституция РФ содержит две статьи, призванные юридически обеспечить режим гендерного равенства. Это ст.19, п.3, которая гарантирует соблюдение равных прав и свобод мужчин и женщин за счет обеспечения равных возможностей их реализации, и ст.15, которая говорит о том, что международные документы, подписанные и ратифицированные Россией, являются составной частью ее законодательства, причем пользуются приоритетом над нормами национального законодательства. Положения, закрепляющие принцип равноправия, содержатся также в Трудовом, Семейном, Уголовном и Административном кодексах РФ. Российская Федерация подписала и ратифицировала большую часть международно-правовых документов, обеспечивающих гендерное равноправие. Но среди законодательных норм существуют и такие, которые нуждаются либо в расширении и уточнении, либо в пересмотре. Есть вопросы, в принципе не урегулированные законодательно (домашнее насилие, например).

Важнейшим недостатком гендерной составляющей законодательной базы РФ является отсутствие в ней определения «дискриминация в отношении женщин», несмотря на неоднократные указания Комиссии ООН по положению женщин на необходимость изменить существующее положение в соответствии с международными нормами. В частности, такое определение содержится в статье I Конвенции ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Статья I гласит, что «… понятие дискриминация в отношении женщин означает любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от их семейного положения, на основе равноправия мужчин и женщин, прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области».

Попытки женских неправительственных организаций, в сотрудничестве с Комитетом Государственной думы РФ по вопросам женщин, семьи и детей, добиться принятия закона «О государственных гарантиях равных прав, свобод мужчин и женщин и равных возможностей их реализации в РФ», который содержал бы такое определение, пока не привели к желаемому результату. Данный законопроект так и не продвинулся дальше первого чтения, имевшего место в 2003 году.

Но в целом с учетом наличия статей о гендерном равенстве в Конституции и других законодательных Кодексах можно считать, что в РФ есть правовая основа для ликвидации дискриминации в отношении женщин. С формальной точки зрения, отсутствие дискриминации по признаку пола в России гарантировано. К сожалению, в реальности гендерная дискриминация сохраняется во всех сферах жизни российского общества.

Если мы посмотрим на то, как в очередном докладе расценивается практическое применение принятых в этой сфере правовых актов, то увидим, что происходит прямое искажение их сути. К числу самых существенных искажений можно, безусловно, отнести заявление, что в РФ действует механизм по улучшению положения женщин и гендерному равенству, включающему в себя структуры, якобы функционирующие в обеих палатах Парламента (Федеральное собрание РФ) и в Правительстве РФ. Российская Федерация обязана иметь такой механизм в соответствии с рядом международных обязательств, в первую очередь, положений Пекинской платформы действий 1995 года. Такой механизм в виде Правительственной комиссии по статусу женщин был действительно создан в 1996 году после Пекинской конференции. Ее традиционно возглавлял заместитель премьер-министра, занимавшийся социальными вопросами: О.Сысуев, В.Матвиенко, Г.Карелова. Комиссия разработала Стратегию по улучшению положения женщин на 2002-2005гг. Стратегия должна была обозначить гендерный подход как к законодательству, так и к реальной государственной политике. Правительственная Комиссия обладала правом контролировать все области государственной политики. В то же время Комиссия была обеспечена бюджетными ресурсами, необходимыми для реализации гендерных подходов. В соответствии с Пекинской платформой действий Комиссия была нацелена на сотрудничество с общественными организациями. Эта структура действовала до марта 2004г. Отчетный доклад утверждает, что «в отчетный период национальный механизм претерпел существенные изменения». Эти изменения по сути дела свелись к ликвидации указанного механизма.

Помимо Правительственной комиссии, работавшей в 1996- 2004 годах, в России действовала Комиссия при Президенте РФ по делам женщин, семьи и демографии, которая прекратила свое существование в 2002 году. А также - и «Круглый стол» при Министерстве труда РФ. Последний регулярно собирал представительниц женских организаций в Министерстве труда РФ. Несмотря на консультативный характер, данная структура служила средством обмена информацией между правительственными органами и женскими НПО.

После ликвидации Министерства труда РФ «Круглый стол» перестал функционировать. Созданный вместо него Координационный Совет при Министерстве здравоохранения и социального развития существует только на бумаге. Ни женским общественным организациям, ни Общественной палате РФ ничего о его деятельности неизвестно.

В настоящее время существует Комитет Государственной думы РФ (нижняя палата российского парламента) по вопросам женщин, семьи и демографии. Данный Комитет, к сожалению, не пользуется должной поддержкой парламентариев и пока что не смог добиться принятия ни одного принципиально важного закона, способствующего укреплению гендерного равенства. Общественная комиссия по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин в России, созданная при Председателе Совета Федерации (верхняя палата российского парламента), заседает крайне редко и ничего в ситуации практически не меняет.

Ликвидация Национального механизма по улучшению положения женщин привела к практическому отказу от гендерного подхода к политике, и в частности, в реализации приоритетных национальных проектов, которые патронирует Президент РФ. Национальные проекты в сфере здравоохранения, образования, демографии, сельского хозяйства ни в коей степени не включают в себя вопросов достижения гендерного равенства. Таким образом, в настоящее время среди национальных задач РФ отсутствует проблема обеспечения гендерного равенства, а в равной степени и механизм решения этой проблемы. Федеральные власти РФ демонстрируют свое непонимание того, что ни одна социальная проблема не может быть решена без учета гендерной составляющей. Отсутствие последовательной гендерной политики в РФ ведет к тому, что ни один из объявленных национальных проектов не может быть успешно решен.

Более того, в условиях финансово-экономического кризиса дискриминация женщин усиливается. Наиболее тяжелыми для женщин являются последствия дискриминации в сфере труда и занятости. Следует отметить, что за рассматриваемый период ни одно из проявлений дискриминации в этой сфере не было ликвидировано. Сохраняется вертикальная и горизонтальная гендерная сегрегация: женщины в большинстве своем заняты на низкооплачиваемых работах.

Женщины по-прежнему остаются низкооплачиваемой группой населения, вследствие чего даже укоренилось понятие «феминизация бедности». Зарплата женщин в среднем, по официальным данным, составляет около 60% от мужской. И это при том, что среди работающих женщин 67% имеют высшее или среднее специальное образование, в то время как среди мужчин таких работников всего 46%. Более того, появился еще один термин – «новые бедные». Это - социальная группа тех, кто живет в бедности, несмотря на то, что они имеют работу. Большинство из них составляют женщины.

Проведенные опросы, в частности, в Великом Новгороде показывают, что дискриминация проявляется совершенно откровенно. В том числе - и в публикуемых объявлениях о найме на работу – в них прямо говорится, что нанимателю требуется мужчина, если оплата приближается к 10 тыс. рублей, или женщина – в этих случаях оплата не превышает 5 тыс. рублей, что ниже регионального прожиточного минимума.

Кроме того, в РФ продолжает действовать Список профессий, закрытых для женщин под предлогом защиты их репродуктивной функции. Число таких профессий превышает 400. При этом в их числе и такие профессии, которыми в свое время женщины занимались вполне успешно. Во время войны были летные полки, полностью сформированные из женщин. Были женщины - профессиональные моряки, женщины-монтеры, женщины-химики, литейщики и т.д.– сегодня все эти профессии им запрещены. До сих пор действует приказ, запрещающий принимать женщин в военные академии. Прекращен прием женщин в отряд космонавтов. Но никто не возражает против их работы на холодной мокрой палубе рыболовецких судов, на высоте в роли стюардесс, продавщиц, перетаскивающих за смену сотни килограмм товаров. В других странах есть женщины – генералы, шахтеры, а в последнем космическом полете участвовали сразу четыре американки.

Особенно тяжело сказывается на положении женщин действие этого Списка в моногородах с предприятиями такого профиля, который обозначен в нем, и где у них просто нет возможности устроиться на другую работу, что позволило бы им кормить своих детей. По нашему убеждению, данный Список необходимо отменить, или, в крайнем случае, резко сократить. Безусловно, женщин необходимо предупреждать о возможных последствиях занятия целым рядом профессий, но делать выбор они должны сами. Строгое соблюдение существующих запретов ведет к тому, что женщины лишаются единственного источника заработка, что дополнительно создает острые социальные проблемы.

В последние годы ухудшается положение беременных женщин и матерей малолетних детей - в нарушение действующих законов. Во время обсуждения трудового законодательства предприниматели лоббировали принятие статьи, которая позволяла работодателю уволить женщину, если она при поступлении на работу не сообщала о себе исчерпывающие сведения, в том числе, что она беременна. Усилиями женских общественных организаций это положение было исключено из Трудового кодекса. На деле оно реализуется во все более широких масштабах. Об этом говорят сотрудники Федеральной инспекции по труду и занятости: все растущее число таких жалоб поступает к ним от работающих женщин. При рассмотрении таких дел ни инспекции по труду, ни суды не расценивают их как проявление дискриминации по признаку пола. В 2009г. в одном лишь Санкт-Петербурге имело место более 700 случаев увольнения беременных и невыплаты пособий матерям малолетних детей. Вследствие этого, едва ли не впервые после февраля 1917 года, протестующие против произвола работодателей женщины вышли на улицу. Общероссийская Ассоциация женских общественных организаций «Консорциум женских неправительственных объединений» и общественная организация г.Санкт-Петербурга «Петербургская эгида» сумели обратиться в Совет по содействию развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ и при посредстве его Председателя Э.А.Памфиловой представить эти сведения Президенту РФ Д.Медведеву. Президент РФ, в свою очередь, поручил разобраться в данной проблеме Генеральному Прокурору России. Этот случай наглядно демонстрирует, насколько важно наличие механизма, обеспечивающего сотрудничество общественных организаций, защищающих интересы женщин, со структурами власти, обладающими полномочиями рассматривать проблемы гендерной дискриминации. Использование такого механизма совершенно необходимо. Без него даже наличие законов, de jure защищающих интересы женщин, не дает позитивных результатов. Так в Санкт-Петербурге не помогли даже решения судов в пользу женщин по таким делам. Служба приставов не смогла добиться их выполнения.

Практика дискриминации женщин в сфере труда и занятости прямо противоречит официальной политике руководства страны - среди ее актуальных задач значится сегодня преодоление демографического кризиса. Вряд ли такой кризис может быть продлен в условиях нарушения прав беременных женщин и матерей малолетних детей. В этой связи эксперты женских общественных организаций предлагают изменить порядок предоставления выплат пособий по беременности, родам и воспитанию ребенка так, чтобы они производились непосредственно государственными структурами (Фондом социального страхования, например), а не предпринимателями, которые вынуждены платить и страховые взносы за работника, и выплачивать ему пособия, и лишь позднее получать за эти выплаты налоговую компенсацию.

В любом случае массовые нарушения прав женщин в сфере труда и занятости представляют собой ярчайшее проявление дискриминации по признаку пола и должны быть незамедлительно пресечены. Для чего, повторим, в первую очередь, требуется внесение поправок в законодательство, регулирующее реализацию этих прав. Существующая система невыгодна предпринимателю, поэтому он идет на любые ухищрения, чтобы освободиться от подобных выплат. А это значит, что вероятность преодоления демографического кризиса в этих условиях уменьшается.

Не исполняется должным образом и ратифицированная РФ Конвенция №156 МОТ о трудящихся с семейными обязанностями. По-прежнему в РФ не практикуется отцовский отпуск по уходу за детьми, по-прежнему на женщине в основном лежит неоплачиваемый домашний труд, воссоздаются традиционные патриархатные стереотипы, особенно в отношении семьи и семейных отношений. К нарушению требований этой Конвенции можно отнести и нехватку мест в дошкольных учреждениях (дефицит составляет более 2 млн. мест).

Меры демографической политики, нацеленные на повышение привлекательности рождения второго-третьего ребенка, по сути дела усиливают дискриминацию по признаку пола, т.к. все они сводятся к повышению пособий и выплат, предоставляемых матерям, но игнорируют роль отцов и нехватку детских учреждений. Т.е. все эти меры укрепляют традиционные патриархатные стереотипы, отводящие женщине роль матери и домашней хозяйки.

Еще одна серьезная проблема, стоящая перед российским обществом – широкое распространение домашнего насилия. Его жертвами являются наиболее слабые члены семьи – в основном женщины и дети. К сожалению, эти латентные преступления не вызывают серьезного отношения правоохранительных органов. Сотрудники милиции не считают необходимым возбуждать уголовные дела против семейных агрессоров, расценивая домашнее насилие как «семейные проблемы».

В настоящем альтернативном докладе эти проблемы не будут рассматриваться подробно, т.к. такой анализ содержится в докладе, подготовленном Кризисным центром «Анна». В нем наряду с проблемой домашнего насилия рассматриваются вопросы нарушения прав женщин в сфере сексуального преследования на работе, торговле людьми и т.п. Консорциум полностью согласен с выводами, содержащимися в указанном докладе.

Тем не менее, Консорциум считает необходимым указать на некоторые законодательные и организационные шаги, которые он считает необходимым предпринять в этой области. Во-первых, в РФ вообще отсутствует закон о домашнем насилии. Его принятие представляется одной из самых актуальных задач, решение которой необходимо для нормализации жизни российского общества. В основу его разработки может быть положен Модельный закон ООН о насилии в семье. В нем насилие в семье причисляется к уголовному преступлению, устанавливаются нормы, защищающие его жертв, в том числе - путем создания специальных служб и кризисных центров.

Домашнее насилие чаще всего квалифицируется нормами ч.1 ст.115 УК РФ (Причинение легкого вреда здоровью, вызвавшего кратковременное расстройство здоровья или незначительную стойкую утрату общей трудоспособности) или ч.1 ст.116 УК РФ (Побои). А данные составы преступлений являются делами частного обвинения. Это такиедела, по которым преступление возбуждается не иначе как по заявлению потерпевшей стороны, и подлежат прекращению в связи с примирением потерпевшего с обвиняемым.

Дела частного обвинения отличаются тем, что обвинение по ним представляет не прокурор, а сам потерпевший – частный обвинитель. Частный обвинитель должен самостоятельно поддерживать обвинение, а именно - должен самостоятельно представлять доказательства и участвовать в их расследовании и др. В ситуациях домашнего насилия собирать и исследовать доказательства самостоятельно бывает очень сложно для жертвы. В большинстве случаев насилие в семье происходит за закрытыми дверями и без свидетелей, часто жертва и насильник живут вместе, и подавать заявление о случае насилия, а тем более после этого собирать доказательства для жертвы просто небезопасно.

Кроме того, сбор доказательств для потерпевшего связан с серьезными процессуальными сложностями, так все доказательства должны собираться в соответствии с УПК РФ, что для человека без юридического образования достаточно сложно, а адвоката может нанять не каждый.

Так как дела частного обвинения прекращаются в связи с примирением сторон, возникает опасность давления на жертву со стороны насильника.

Вот почему мы считаем, что дела по домашнему насилию не должны быть делами частного обвинения.

Принятие специального закона, защищающего жертву домашнего насилия, внесение поправок в уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, которые изменили бы порядок ведения дел по защите этих жертв, возложив ответственность на судебные органы, относятся к числу наиболее актуальных задач реформирования законодательной системы в интересах, в первую очередь, российских женщин.

К сожалению, российское уголовное законодательство скорее направлено на наказание виновного, чем на восстановление в правах потерпевшего. И хотя в УПК закреплен принцип равноправия сторон, фактически потерпевший наделен меньшим объемом прав, чем обвиняемый.

Также во все статьи УК РФ, предусматривающие ответственность за преступления против жизни и здоровья личности, должен быть внесен отдельный квалифицирующий признак, например, такой как «совершение указанного деяния в отношении члена семьи или иждивенца».

Российское законодательство не предусматривает статьи об охранных ордерах (оно содержит лишь предварительное предписание мер против дальнейшего насилия, например, запрет приближаться к жертве/детям и др.). Необходимо закрепить охранный ордер в УПК РФ в качестве меры пресечения возможного преступления.

Наряду с реформой законодательства актуальной задачей остается гендерное просвещение работников правоохранительных органов. В настоящее время они имеют весьма поверхностное представление о том, что такое домашнее насилие, каковы его возможные формы – сексуальное, физическое, экономическое, психологическое, каковы правовые формы его предотвращения и пресечения. О недостаточно серьезном отношении к проблеме искоренения домашнего насилия говорит тот факт, что в России сегодня отсутствуют выверенные статистические данные об этих преступлениях.

Помимо законодательных мер деятельность по предотвращению и ликвидации насилия должна предусматривать организационные шаги, такие как увеличение числа и активизацию деятельности кризисных центров. При создании и в деятельности таких структур должны тесно сотрудничать органы власти с общественными организациями.

В альтернативном докладе кризисного центра «Анна» содержатся данные и о торговле женщинами, и о поощрении их к занятию проституцией. Существующая сегодня в РФ система защиты женщин от этих преступлений, безусловно, недостаточна, несмотря на то, что Россия ратифицировала Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности и приняла ряд поправок в Уголовный кодекс, устанавливающих наказание за торговлю людьми, занятие проституцией. Серьезным недостатком для решения этих проблем представляется отсутствие единого органа, ответственного за состояние дел в этой сфере и помощи жертвам таких преступлений. Отсутствуют также органы, призванные заниматься реабилитацией жертв.

Все указанные выше недостатки в деле реализации РФ Конвенции ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин связаны, по нашему мнению, еще и с крайне низким представительством женщин на уровне принятия решений. Даже женщины, профессиональные и образованные, сделавшие успешную карьеру, как правило, не поднимаются выше должности заместителя министра или начальника департамента в министерствах и ведомствах. В настоящее время в РФ 3 женщины – министра и 2 женщины – губернаторы. Невелико также число женщин среди членов парламента – 14% от общего числа депутатов Государственной думы и около 5% от числа членов Совета Федерации. По сути дела в РФ в ходе всех предвыборных кампаний последних десятилетий нарушается пассивное избирательное право женщин. Их число незначительно среди кандидатов в депутаты на выборы как федерального, так и регионального уровней. Этот факт свидетельствует о том, что ни одна из действующих политических партий не понимает значимости гендерного равноправия для обеспечения демократического развития страны и ее модернизации.

Многолетние усилия женских общественных организаций добиться принятия квоты, в соответствии с которой представительство ни одного из полов не было бы меньшим, чем 30% от общего числа парламентариев, успехом не увенчались.

К расширению доли женского представительства в органах законодательной власти всех уровней негативно относятся все партии, независимо от их политической ориентации, в том числе и те, кто объявляет себя демократами. Но и среди женщин- парламентариев далеко не все правильно оценивают актуальность задачи ликвидации дискриминации по признаку пола в сфере политического представительства.

К сожалению, даже Комитет Госдумы по вопросам женщин, семьи и детей – практически единственная государственная структура, ответственная в настоящее время за проведение политики, отвечающей гендерным обязательствам России, настроена слишком традиционалистски. Она выступает зачастую не столько за отказ от устаревших стереотипов, сколько за их возрождение и укрепление. Таким образом, в России сегодня не просто отсутствует механизм, нацеленный на проведение политики гендерного равноправия, но сторонником такой политики не является в полной мере даже специальный парламентский Комитет. В этих условиях трудно ожидать конструктивного, оперативного решения проблем ликвидации дискриминации в отношении женщин.

Дата добавления: 2015-05-10