Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник для вузов. – М.: ООО «Профобразование», 2001. – 656 с. 28 страница

Межхозяйственное землеустройство должно проводиться таким образом, чтобы создать наиболее благоприятные условия для внутрихозяйственного землеустройства.

Внутрихозяйственное землеустройство проводится внутри земельных массивов, закрепленных за одними и теми же землепользователями. Его цель – установить отдельные виды угодий, входящих в состав этих земельных массивов, разграничить указанные угодья по их хозяйственному назначению и рационально организовать территорию внутри отдельного хозяйства.

Внутрихозяйственное землеустройство, так же как и межхозяйственное, имеет важное юридическое значение, поскольку оно определяет в значительной мере содержание прав пользования землей (например, права и обязанности конкретного землепользователя по отношению к отдельным участкам их земельных массивов. Кроме того, некоторые действия по внутрихозяйственному землеустройству могут привести к изменению прав землепользования и возникновению в связи с этим правовых конфликтов. Так, при внутрихозяйственном землеустройстве колхозных массивов выделяют участки для фермерских хозяйств своих работников и т.д. Указанные действия носят правовой характер, так как ими порождаются права конкретных землепользователей.

Система землеустроительных органов. Общее организационно-методическое руководство всем землеустроительным делом в нашей стране осуществляют республиканские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. Например, Государственный комитет РФ по земельной политике ведет учет всех земель, планирует проведение всех землеустроительных работ в РФ.

Землеустроительными работами в субъектах Федерации руководят земельные комитеты, в составе которых имеются соответствующие управления (отделы). Эти подразделения комитетов помимо учета земель, планирования землеустроительных работ и т.д. теперь осуществляют широкие контрольные функции: проверяют проведение землеустроительных работ, правильность использования земель их пользователями, обоснованность изъятия земель для государственных, муниципальных и общественных надобностей.

Государственный комитет РФ по земельной политике и его органы на местах:

приостанавливают исполнение неправомерных решений по вопросам изъятия и предоставления земельных участков до рассмотрения протестов в соответствующих органах местного самоуправления (администрации), суде, арбитражном суде; комитеты по земельным ресурсам и землеустройству республик в составе РФ и других субъектов Федерации – решений районных и городских (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) администраций; районные, городские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству – решений сельской, поселковой и районной (в городе) администрации;

привлекают к ответственности должностных лиц и граждан за нарушение земельного законодательства;

выдают разрешения (лицензии) предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам на проведение землеустроительных и других проект-но-изыскательских работ, связанных с изучением и использованием земельных ресурсов; представляют на утверждение в установленном порядке нормативы цены земли, размеры земельного налога и арендной платы;

регистрируют права на земельные участки и договоры купли-продажи (купчие), дарения, аренды, временного пользования, залога земельных, участков и прав аренды;

осуществляют землеустройство, государственный контроль за использованием и охраной земель, дают обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений земельного законодательства РФ;

ведут земельный кадастр и мониторинг земель;

выдают в установленном порядке предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам документы, подтверждающие их право на земельный участок;

обращаются беспошлинно в суд по вопросам защиты законных интересов граждан и юридических лиц, а также по вопросам отмены неправомерных решений органов власти.

5. Функция контроля за использованием и охраной земель. Задачами государственного контроля за использованием и охраной земель являются:

обеспечение соблюдения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, а также гражданами, иностранными физическими и юридическими лицами и лицами без гражданства требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.*

*См.: Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от23 декабря 1993 г. // СААП РФ №2. Ст. 78 (в редакции от 12 марта 1996 г. №27), принятого во исполнение Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» // СААП РФ 1993. №44. Ст. 4191 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. – СААП РФ. 1993. №52. Ст. 5085) и от 16 декабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием иохраной земель припроведении земельной реформы» // СААП РФ. 1993. №51 Ст. 4935. В редакции постановления Правительства РФ от 12 марта 1996 г. №271. Приказом Роскомзема от 18 февраля 1994 г. №18. «Об утверждении инструкции о порядке работы госземинспекторов по привлечения физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства» (Российские вести. 1994. 5 апреля; бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ 1994 №7. Зарегистрировано в Минюсте России 28 марта 1994 г. №528.), приказом Госстроя России от 2 марта 1994 г. №17-14 (в ред. От 6 декабря 1994 г.) «Об утверждении инструкции о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель по вопросам, отнесенным к компитенции Госстроя России» (первоначальный текст документа опубликован в газете «Российские вести» 1994. 23 марта. Зарегистрировано в Минюсте России 25 мая 1995 г. №160.), «Об утверждении инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земли органами Минприроды России» (Российские вести. 1994. №9. Зарегистрировано в Минюсте России 16 июня 1994 г. №602) и др.

В условиях рыночной экономики и наличия в России земельного рынка Государственный контроль не утрачивает свою значимость, а приобретает новые направления и методы, поскольку собственникам и пользователям земельных участков предоставляется право самостоятельно хозяйствовать на своих земельных участках. В то же время Конституция РФ (ст. 36 ч. 2) предписывает владеть, пользоваться и распоряжаться природными ресурсами без нанесения ущерба окружающей среде и без нарушения прав и законных интересов иных лиц.

Постановлением Правительства РФ от 18 мая 1998 г. № 461 «Об утверждении Положения о проведении государственного экологического контроля* в закрытых административно-территориальных образованиях на режимных, особо режимных и особо важных объектах Вооруженных Сил РФ и государственной экологической экспертизы вооружения и военной техники, военных объектов и военной деятельности» впервые в России разрешено указывать объекты Вооруженных сил РФ.

*СЗ РФ. 1998. № 21. Ст.2237.

Государственный контроль за использованием и охраной земель представляет собой также многоаспектную функцию, в составе которой можно выделить следующие направления:

а) организация проверок, экспертиз и иных действий, направленных на выявление фактов, представляющих нарушения земельного законодательства. Например, если при проведении экспертизы намечаемого к строительству объекта была установлена неизбежность его отрицательного влияния на состояние земель, то строительство данного объекта запрещается законом;

б) принятие мер по предотвращению и пресечению нарушений земельного законодательства. Так, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, вправе делать представления соответствующим организациям и должностным лицам об устранении нарушений; применять в пределах своей компетенции наказания, предусмотренные за нарушения земельного законодательства, и т. п.

Контроль за использованием и охраной земель – это деятельность компетентных государственных органов по проверке соблюдения всеми землепользователями и иными лицами правового режима земель.

Государственный контроль за использованием и охраной земель является всеобщим, охватывает все категории земель и распространяется на всех землепользователей. Он не ограничен какими-либо сроками.

Государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется в РФ представительными и исполнительными органами власти на местах, а также специально уполномоченными на то органами:

Государственным комитетом РФ по земельной политике и его органами на местах, а также другими государственными органами. Для усиления контроля и повышения уровня его экологической направленности введен мониторинг земель.

Правовые формы земельного контроля. Контрольная деятельность государственных органов земельного контроля протекает в установленных законом правовых формах во избежание произвола и безответственности должностных лиц в своей работе. Эта деятельность, в соответствии с Указом Президента от 27.10.93 №1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (в ред. указов от 24.12.93 и 25.01.99, пункт 10 Указа), а также Указом Президента от 16.12.93 №2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» (пункт 2 Указа) и Положением о порядке осуществления государственного контроля за охраной и использованием земель, утвержденным Постановлением Правительства от 23.12.93 №1362 в ред. 12.03.96 (пп. 3 и 4 Положения) осуществляется:

Главным государственным инспектором по использованию и охране земель РФ (одновременно Председателем Госкомзема), его заместителями, государственными инспекторами по использованию и охране земель (одновременно председателями территориальных органов), их заместителями и должностными лицами других специально уполномоченных государственных органов, на которые возложена функция контроля за охраной и использованием земель. Названные должностные лица имеют право самостоятельно рассматривать дела о нарушениях земельного законодательства и принимать по ним решения.

Независимо от цели проверки (по плану, по жалобе), закон дает право госинспектору совершать ряд правовых действий, в их числе:

– проверка законности основания пользования землей;

– обследование фактического состояния использования, неиспользования данного объекта, проверка использования в соответствии с целевым назначением и в соответствии со статусным положением субъекта природоиспользования.

Выявленные госинспектором нарушения, предусмотренные ст. 125 ЗК РСФСР и Указом от 24.12.93, являются основанием для издания актов реагирования (правовые формы земельного контроля). Их 5, и какой-либо из них применяется, в зависимости от характера нарушения, либо предварительно (не является законченной правовой процедурой), либо на месте. Первый случай предусматривает проведение предварительных расчетов, исследований и оценок последствий при длящемся нарушении, при невозможности его немедленного устранения, при невыявлении субъекта, при оспаривании им факта вины нарушения. Во втором случае сразу дается соответствующее распоряжение об устранении нарушения или применяются административные санкции. Содержание форм контроля, их оформление и порядок разрешения дел о правонарушениях регулирует Приказ Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 18.02.94 №18 в редакции Приказа Госкомзема от 15.02.99 №23 «Об утверждении Инструкции о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства». Согласно Приказу, госинспектор вправе:

дать указание (п. 2.1 Приказа в ред. 15.02.99 и Приложение №2, где установлена форма предписания) о выполнении пользователем участка определенных действий с определением срока выполнения перечисленных в указании работ; в случае игнорирования указания или невыполнения его условий дело переносится на рассмотрение местного земельного комитета, комиссия которого затем выносит соответствующее решение;

составить протокол (п. 2.1 Приказа и соответственно Приложение №3 о форме) о нарушении земельного законодательства с последующим направлением в комиссию при местном земельном комитете или лично Главному Госинспектору по использованию и охране земель в РФ.

Первый экземпляр протокола направляется в комиссию, второй вручается нарушителю, третий хранится у лица, вручившего протокол. В случае невыявления личности нарушителя инспектор, руководствуясь п. 10 Инструкции и Приложением №4, направляет просьбу начальнику местного Управления внутренних дел об оказании содействия;

вынести постановление (п. 10 «д» Положения о порядке осуществления госконтроля и Приложение №5) о наложении взыскания на лиц, виновных в совершении земельного правонарушения; штраф должен быть внесен не позднее 15 дней со дня вручения постановления;

предписать нарушителю требование о приостановлении работ, эксплуатации объекта, ведущихся с нарушением земельного законодательства, с указанием срока и с предупреждением, что если строительство не прекратится, то будет прекращено финансирование работ и взыскан штраф (п. 10 Положения и Приложение №6 Инструкции);

направить банку иной организации, финансирующей работы, предписание о прекращении финансирования объекта (пп. 10 «в» и 10 «л» Положения и Приложение №7). Лишь после устранения тех нарушений, которые были зафиксированы в требовании инспектора, последний выдает правонарушителю уведомление о праве возобновить приостановленные работы или уведомление о продолжении их финансирования (соответственно Приложения №8 и №9 Инструкций).

Установлены также формы: повестка вызова на заседание комиссии местного комитета (в силу с. 247 КоАП), протокол заседания комиссии с предоставлением права нарушителю обжаловать решение комиссии в течение 10 дней в вышестоящие комитеты или в суд, арбитражный суд, постановление о наложении штрафа для бесспорного взыскания денежных средств (Приложение № 15, постановление комиссии о наложении штрафа за нарушение земельного законодательства (Приложение №12), содержание книги регистрации постановлений о нарушениях земельного законодательства, принятых комиссиями и госземинспекторами (Приложение №13), письмо в районный суд о принудительном исполнении нарушителем решений инспекторов и комиссий и выдаче последним исполнительного листа (ст.288 КоАП и Приложение №14), решение местного земельного комитета о приостановлении противоречащего земельному законодательству решения органа местного самоуправления (Приложение № 17).

Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда России (съемки, обследования и изыскания).

Структура, содержание и порядок осуществления мониторинга устанавливаются федеральным законом и законами субъектов РФ, а до их принятия – Правительством РФ* и государственными органами исполнительной власти субъектов РФ.

*См.: Постановление Правительства РФ от 5 июля 1992 г. «О мониторинге земель» и Положениео мониторинге земель а РФ. 1992. №4. Ст. 183. В соответствии с этим, постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1993 г. «О государственной программе мониторинга земель на 1993-1995 годы» 23 февраля утверждена эта программа, предусматривующая поэтапное введение на территории РФ мониторинга земель // СААП РФ. 1993. №6. Ст. 491.

Мониторинг земель является составной частью наблюдений за состоянием окружающей среды.

Объектом мониторинга земель являются все земли РФ независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования. Мониторинг земель имеет подсистемы, соответствующие категориям земель в земельном фонде РФ.

В зависимости от целей и территориального охвата осуществляются федеральный, региональный и местный (локальный) мониторинги земель.

В соответствии с международными научно-техническими программами Россия может принимать участие в работах по глобальному мониторингу земель.

При ведении мониторинга земель выявляются следующие процессы: эволюционные (связанные с естественноисторическими процессами развития); цикличные (связанные с суточными, сезонными, годовыми и иными периодами изменений природного характера); антропогенные (связанные с человеческой деятельностью); чрезвычайные ситуации (связанные с авариями, катастрофами, стихийными и экологическими бедствиями и др.).

Основными задачами мониторинга земель являются:

своевременное выявление изменений состояния земельного фонда, их оценка, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;

информационное обеспечение государственного земельного кадастра, рационального землепользования и землеустройства, контроля за использованием и охраной земель.

В содержание мониторинга земель входят систематические наблюдения (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель, выявление изменений и оценка состояния землепользовании, угодий, полей, участков, а также процессов, связанных с изменением плодородия почв (опустынивание, развитие водной и ветровой эрозий, потери гумуса, ухудшение структуры почв, заболачивание и засоление, зарастание и закустаривание сельскохозяйственных угодий, загрязнение земель пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами).

Оценка состояния земель выполняется путем анализа ряда последовательных наблюдений (периодических, сезонных, суточных), направленности и интенсивности изменений и сравнения полученных показателей с нормативными.

Мониторинг земель ведется Государственным комитетом РФ по земельной политике, Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды при участии Министерства сельского хозяйства и продовольствия, Министерства природных ресурсов РФ, Государственным комитетом по строительству и жилищно-коммунальному комплексу Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а также других заинтересованных министерств и ведомств.

Базовый и периодический мониторинг земель ведется в республиках в составе РФ, краях, областях, городах комитетами по земельным ресурсам, землеустройству республик в составе РФ, органами Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и другими заинтересованными министерствами и ведомствами.

Оперативный (дежурный) мониторинг земель ведется комитетами по земельным ресурсам и землеустройству районов, городов и автономных образований с использованием данных базового и периодического мониторинга.

Указанные органы ежегодно, не позднее 1 марта, представляют в соответствующие органы исполнительной власти доклады о состоянии земель в регионе.

Государственный контроль за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель осуществляют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, специально уполномоченные органы государственной власти по контролю за использованием и охраной земель, а также органы местного самоуправления.

Общественный контроль за использованием и охраной земель осуществляется общественными инспекторами, назначаемыми специально уполномоченными органами государственной власти по контролю за использованием и охраной земель из числа лиц, знающих земельное законодательство и имеющих опыт работы в области охраны окружающей природной среды.

На предприятиях, в учреждениях и организациях проводится производственный контроль за использованием и охраной земель.

Порядок государственного, производственного и общественного контроля за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель определяется Правительством РФ.

В ходе земельного контроля проверяется законность предоставления земельных участков, их размеры, правильность использования земли в соответствии с целевым назначением. Контроль охватывает также систематическую проверку соблюдения всеми землепользователями земельного законодательства, условий и порядка эксплуатации земель. Проверяется правильность ведения государственного учета земель и регистрация землепользовании.

Органы государственного контроля вправе давать всем землепользователям предписания об устранении нарушений правил пользования землей и в случае надобности привлекать виновных к ответственности. Из подконтрольности всех землепользователей вытекает их обязанность допускать представителей уполномоченных на то органов государства к проверке использования земли и безоговорочно подчиняться требованиям об устранении обнаруженных нарушений.*

*См.: Постановление Совета Министров-Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. «Об утверждении положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в РФ» // СААП РФ. 1994. №2. Ст. 78 (в ред. От 12.03.96 №971)

Местная администрация не только осуществляет непосредственный государственный контроль за использованием земли, но и предоставляет и изымает земельные участки, дает заключения о предоставлении и изъятии земельных участков, производимых вышестоящими органами, выдает землепользователям государственные акты на право пользования землей; принимает решения о предоставлении во временное пользование различным землепользователям земли сельскохозяйственного назначения; организует проведение работ по землеустройству, контролирует осуществление указанными субъектами мероприятий по повышению плодородия, борьбе с эрозией, загрязнением и заболачиванием почв.

Специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственный земельный контроль, являются: Государственный комитет по земельной политике РФ и его органы на местах;

Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и его органы на местах.

Эти органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами представительной и исполнительной власти.

Главным государственным инспектором по использованию и охране земель РФ является председатель Государственного комитета РФ по земельной политике, а его заместители и начальник Управления государственного контроля за использованием и охраной земель Комитета являются заместителями Главного государственного инспектора. Все эти должностные лица несут персональную ответственность за организацию и осуществление земельного контроля в РФ, а государственные инспекторы по использованию и охране земель соответствующих территорий и их заместители – на этих территориях.

В равной мере это относится к председателям соответствующих комитетов субъектов Федерации, городов и районов.

Специально уполномоченные органы государственного контроля за использованием и охраной земель осуществляют его в соответствии со своей компетенцией, которая определена Положением о нем:

организуют проверку и экспертизу изменения качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений;

принимают меры к устранению нарушений земельного законодательства;

участвуют в подготовке нормативных и законодательных актов, касающихся использования и охраны земель;

вносят в установленном порядке предложения о консервации деградированных и загрязненных земель, дальнейшее использование которых может привести к угрозе жизни и здоровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам, разрушению историко-культурного наследия и природных ландшафтов, негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции и водных источников;

информируют население о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель;

участвуют в согласовании градостроительной и землеустроительной документации, в работе комиссий по приемке мелиоративных, рекультивированных и других земель, на которых проведены мероприятия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, сооруженных в целях охраны земель.

В указанном Положении определены права и обязанности должностных лиц органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель. Эти лица несут ответственность за своевременное принятие мер к нарушителям земельного законодательства, за объективность материалов проводимых проверок.

Убытки, причиненные землепользователям неправомерными дейстиями должностных лиц, осуществляющих земельный контроль, возмещаются в порядке, установленном законодательством.

Жалобы на действия должностных лиц, осуществляющих земельный контроль, подаются вышестоящему должностному лицу или в суд.

В Положении определены сроки наложения штрафов за нарушения земельного законодательства специально уполномоченными на то органами государства, осуществляющими земельный контроль, – двухмесячный срок со дня обнаружения правонарушения, а в отдельных случаях – не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения. Органы Госкомзема налагают штрафы за: самовольное занятие земельных участков, а также противрправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель;

нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;

использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами, риводящими к порче земель;

систематическое невнесение платежей за землю;

захламление земель, порчу и уничтожение плодородного слоя;

нарушение сроков возврата временно занимаемых земель, невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;

искажение сведений о состоянии и использовании земель;

нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков, сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда; уничтожение межевых знаков;

уклонение от исполнения и несвоевременное исполнение; выданных

должностными лицами органов, осуществляющих земельный контроль, предписаний по вопросам устранения нарушений земельного законодательства..

Органы Министерства природных ресурсов РФ налагают штрафы за следующие нарушения:

самовольное занятие земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного и рекреационного назначения;

захламление земель;

загрязнение земель химическими (токсичными) и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами;

порчу и уничтожение плодородного слоя почвы, нерациональное использование сельскохозяйственных земель и охрану почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;

невыполнение обязанностей по приведению временно занимаемых земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного и рекреационного назначения, а также за нарушение установленного режима использования указанных земель с особыми условиями использования;

уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение выданных должностными лицами Министерства и его органов на местах предписаний по вопросам устранения нарушений земельного законодательства.

Органы Государственного комитета по строительству и жилищно-коммунальному комплексу РФ налагают штрафы за:

самовольное занятие земельных участков, а также противоправные действия должностных лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель городов и других поселений;

самовольное строительство;

использование земельных участков не по целевому назначению, нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель;

проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;

уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение выданных должностными лицами Комитета и его органов на местах предписаний по вопросам устранения нарушений земельного законодательства;

Дата добавления: 2015-05-31