Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник для вузов. – М.: ООО «Профобразование», 2001. – 656 с. 29 страница

нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан (ходатайств) о предоставлении земельных участков в городах и других поселениях.

Органы санитарно-эпидемиологического надзора РФ, органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ налагают штрафы за:

несоблюдение санитарного законодательства при использовании земельных участков, установлении охранных, санитарно-зашитных, оздоровительных и рекреационных зон при проектировании и эксплуатации предприятий, объектов по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отходов производства, за предотвращение загрязнения земель возбудителями паразитарных и инфекционных заболеваний;

самовольное строительство в случае нарушения санитарно-эпидемио-логических правил и норм по охране почй;

проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;

загрязнение земель химическими (токсичными) и радиоактивными веществами, заражение возбудителями бактериальных и инфекционных заболеваний;

уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение выданных должностными лицами органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ предписаний по вопросам устранения нарушений земельного законодательства.

В соответствии с Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г; «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»* установлено, что впредь до принятия нового земельного законодательства РФ граждане, должностные и юридические лица подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке, в следующих размерах:

*СААП РФ 1993. №51. Ст. 4935. См. так же закон РФ от 17 декабря 1992 г. №4121-1 «Об административной ответственности предприятий, учреждений и объединений за правонарушение в области строительства» (в ред. Постановления Правительства РФ от 19.06.1994 г. №726; Федерального закона от 16 ноября 1997 г. № 144-ФЗ.)

за нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель, противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель, граждане – от одного до трех, должностные лица – от трех до десяти, юридические лица – от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда;

за нарушение установленного режима использования природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению, граждане – от трех до пяти, должностные лица – от пяти до десяти, юридические лица – от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда;

за нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земель, систематическое невнесение платежей за землю граждане и должностные лица – от трех до десяти, юридические лица – от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда;

за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по вопросам устранения нарушений земельного законодательства, граждане – от пяти до десяти, должностные лица – от десяти до двадцати, юридические лица – от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда.

Главный государственный инспектор по использованию и охране земель РФ и другие должностные лица, на которых возложено осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель, имеют право вести самостоятельно дела о нарушениях земельного законодательства. При этом они должны руководствоваться следующим порядком перерасчета размеров штрафов, установленных ЗК и выраженных в твердых суммах, если верхний предел штрафов не превышает:

ста рублей – считать его равным одному минимальному размеру оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже одной трети минимального размера оплаты труда;

пятисот рублей – считать его равным пяти минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже трех минимальных размеров оплаты труда;

тысячи рублей – считать его равным семи минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже трёх минимальных размеров оплаты труда;

трех тысяч рублей – считать его равным десяти минимальным размерам одлаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже четырех минимальных размеров оплаты труда;

пяти тысяч рублей – считать его равным пятнадцати минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже пяти минимальных размеров оплаты труда;

десяти тысяч рублей – считать его равным двадцати минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже шести минимальных размеров оплаты труда;

ста тысяч рублей – считать его равным двумстам минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже ста минимальных размеров оплаты труда;

пятисоттысяч рублей – считать его равным пятистам минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже двухсот минимальных размеров оплаты труда;

одного миллиона рублей – считать его равным тысяче минимальных размеров оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже пятисот минимальных размеров оплаты труда.

Дела о земельных правонарушениях, указанных в Положении, рассматриваются комиссиями специально уполномоченных органов, осуществляющих контроль в соответствии с законодательством об административных отношениях, а также государственными инспекторами по использованию и охране земель и должностными лицами этих органов согласно их компетенции, установленной в Положении.

Суммы штрафов за нарушение земельного законодательства при наложении их органами Госкомзема в соответствии с Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» поступают на формирование специальных денежных фондов комитетов по земельным ресурсам и землеустройству:

органами Министерства природных ресурсов РФ и органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиолргической службы РФ в соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» и Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» – на формирование внебюджетных экологических фондов;

органами Государственного комитета по строительству и жилищно-коммунальному комплексу РФ – в соответствующие бюджеты.

При неуплате штрафа в 15-дневный срок взыскание денежных средств в размере суммы штрафа с юридических лиц (за исключением иностранных и международных организаций), привлеченных к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, производится в бесспорном порядке на основании постановлений должностных лиц или комиссий, специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный земельный контроль.

Взыскание денежных средств с иностранных и международных организаций предпринимателей без образования юридического лица, должностных лиц и граждан производится на основании арбитражного суда или суда общей компетенции.

Органы Государственного комитета РФ по земельной политике взаимодействуют с Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды и его органами на местах в части осуществления государственного контроля за охраной земель; сохранения и воспроизводства плодородия цочв и улучшения природной среды; определения ущерба, нанесенного уничтожением или ухудшением качественного состояния земель; проведения экспертизы, программ, схем и проектов использования земельных ресурсов; подготовки предложений по консервации загрязненных и деградированных земель;

с Федеральной службой лесного хозяйства РФ и его органами на местах в части разработки и осуществления программ использования земель лесного фонда;

с Комитетом по строительству и жилищно-коммунальному комплексу РФ и территориальными органами в части осуществления контроля над градостроительной деятельностью, связанной с земельными отношениями в городах.

Органы Государственного Комитета РФ по земельной политике в порядке, установленном законом, взаимодействуют с прокуратурой, органами суда, финансовыми, налоговыми органами в целях повышения эффективности земельного законодательства.

6. Охранительная функция. Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений в России представляет собой совокупность мероприятий, систематически осуществляемых и направленных на обеспечение надлежащего земельного правопорядка.

Главной целью охранительной функции является охрана созданного в стране земельного правопорядка от деформаций, вызванных различными проблемами, и устранение тех деформаций, которые предотвратить не удалось.

Под земельным правопорядком понимается система земельных отношений, устойчиво создававшаяся под влиянием правовой деятельности государства и соответствующая целям, заложенным в правовом регулировании этих отношений.

Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений реализуется в следующей деятельности:

1) в правовом обеспечении охранительных мероприятий в отношении отдельных объектов землепользования, нуждающихся в данной охране. Например, если в ближайшее время невозможно восстановление плодородия почв деградированных земель, то государство допускает консервацию их, осуществляемую в соответствии с Положением о консервации от 5 августа 1992 г.,* т.е. вводится специальное охранительное правило, нормы которого направлены на восстановление нормального состояния земель;

*САПП РФ. 1992. № 8. Ст. 505.

2) в правовом обеспечении статуса лиц, осуществляющих активную эксплуатацию земель. Так, для допуска к ведению крестьянского (фермерского) хозяйства лица обязаны иметь либо соответствующую квалификацию, либо опыт работы в сельском хозяйстве. Тем самым приоритетное положение создается для умеющих правильно использовать землю, и устанавливаются значительные правовые преграды к эксплуатации земли для лиц, не имеющих должных навыков и умения работать с землей;

3) в правовом обеспечении специального правового регулирования в местностях со сложившейся особой обстановкой, требующей особого правового статуса. Например, в зонах чрезвычайной экологической ситуации вводится приостановка хозяйственной эксплуатации земель, отрицательно влияющей на окружающую природную среду, а в зоне экологического бедствия она вообще подлежит прекращению;**

**Ст. 58, 59 Закона от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды».

4) в правовом обеспечении земельных отношений между субъектами земельных правоотношений. Эта деятельность выражается:

в пресечении нарушений земельного и иного законодательства, регулирующего земельные отношения. Так, деятельность сельскохозяйственных, промышленных и иных предприятий, грубо нарушающих установленный режим природопользования, приостанавливается до устранения данных нарушений, а если они не устранены в установленный срок, то такое предприятие подлежит ликвидации;

восстановлении нарушенных земельных отношений. Например, использование земель может осуществляться только с соблюдением определенной разрешительной системы (распоряжение местной администрации о предоставлении земельного участка, отвод земли в натуре на местности и т.п.). Поэтому при самовольном захвате земельных участков последние принудительно изымаются со сносом самовольно возведенных строений и возвратом участков прежним владельцам, т.е. восстанавливается существовавшее до нарушения положение в земельных отношениях;

в разрешении коллизий (споров), возникающих между субъектами правоотношений. Судами и соответствующими государственными органами осуществляется рассмотрение земельных споров, в ходе которых происходит восстановление нарушенных прав и отказ в удовлетворении необоснованных заявлений о принятии мер к правомерно действующей стороне. Суды при обнаружении нарушений в ходе рассмотрения дел о земельных спорах вправе давать (выносить) частные определения об их устранении, обязательные для исполнения адресатами;*

*Ст. 225 ГПК 1964 года; ст. 141 Арбитражного процессуального кодекса РФ 1995 г.

в профилактике нарушений земельного и иного законодательства, т.е. в устранении причин и условий, способствующих совершению земельных правонарушений. В частности, профилактика нарушений осуществляется через реализацию разрешительной системы по предоставлению земельных участков, в ходе которой устанавливается заслон проникновению нарушителей в землепользование; в стимулировании охранительных мероприятий, производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции; в введении повышенных налогов за необоснованно излишнее занятие земельных площадей и т. п.

Одним из главных мероприятий по профилактике земельных правонарушений является осуществление землеустройства, позволяющего в натуре на местности определить отправные точки устранения нарушений (границы земельных участков, которые недопустимо нарушать; рациональную структуру землепользовании, которую необходимо соблюдать; отклонения в землеустроительных действиях, которые необходимо пресекать и т. п.).

Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений является всепроникающей и действует наряду со всеми остальными функциями методом императивных предписаний.

В учетной функции она проявляется в установлении обязательных для всех землепользователей требований осуществлять установление обязанности ведения и обеспечения земельного учета (ведение земельно-кадастровой книги предприятия, подача необходимых сведений, правильное исчисление налогов за используемые земельные участки и применение ответственности за нарушения этого учета).

Аналогичным образом охранительная функция проявляется и в других функциях государственного регулирования земельных отношений, вводя обязательные предписания и ответственность за их нарушения.

Отсутствие охранительной функции, дополняющей остальные функции государственного регулирования земельных отношений, сделало бы невозможным исполнение последних. Вместе с тем охранительную функцию невозможно было бы реализовать, если бы не были четко регламентированы остальные функции государственного регулирования, поскольку применение ответственности и иных мер воздействия в правовых отношениях невозможно без четкой регламентации отношений, к которым эти меры применяются.

Охранительная функция обеспечивает исполнение других функций государства в области регулирования общественных отношений в сфере землепользования по двум основным направлениям: материальному и процессуальному.

Под материальным направлением следует понимать любую функцию государственного регулирования земельных отношений, которая непосредственно воздействует на эти отношения. Например, деятельность государственных органов, осуществляющих контроль за использованием земель, по выявлению нарушений земельного законодательства и принятию мер к устранению этих нарушений.

Под процессуальным направлением понимается порядок (ход, процесс) осуществления функции. Так, функция контрольная осуществляется путем беспрепятственного посещения должностными лицами контрольных органов земельных участков, обследования их при предъявлении служебного удостоверения; вынесения решения о приостановлении агротехнических работ, если они осуществляются с нарушением законодательства; составления протоколов о нарушениях земельного законодательства; применения штрафов в пределах предоставленной данным должностным лицам компетенции и т. п.*

*Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 23 детабря 1993 г. // САПП РФ. 1994. №2. Ст. 78 (в ред. от 12.03.96 г. № 271)

Процессуальное направление осуществления государственных функций регулирования земельных отношений от материального направления отличается подобно тому, как форма отличается от содержания. Процессуальное направление – это юридические формы осуществления материальных направлений указанных государственных функций.

Выделение в государственных функциях регулирования земельных отношений материального и процессуального направления весьма условно, поскольку в практике правового регулирования эти направления тесно переплетаются и взаимопроникают друг в друга. Например, реализация должностными лицами государственных органов, осуществляющих госконтроль за использованием земель, права давать обязательные к исполнению предписания по вопросам охраны земель является одновременно и материальным направлением (должностное лицо воздействует данным предписанием на отношения по порядку использования земель), и процессуальным направлением (должностное лицо оформляет данное предписание в соответствии с процессуальными требованиями, соблюдая при этом процессуальный порядок предъявления предписаний, сроки рассмотрения предъявленных предписаний нарушителями, обращения в суд с беспошлинными исками по поводу нарушений и т. п.).

Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений тесно смыкается с контрольной, поскольку без осуществления контроля невозможно выявление нарушений. Вместе с тем охранительную функцию следует отличать от контрольной, поскольку задача первой заключается в выявлении нарушений и принятии мер к их устранению, а задача второй – в пресечении и устранении нарушений, а также причин и условий, порождающих эти недостатки.

Вместе с тем охранительная функция взаимосвязана с остальными функциями государственного регулирования земельных отношений, и на практике возникают определенные трудности в их разграничении.

Отграничение функций государственного регулирования земельных отношений имеет большое практическое значение, поскольку позволяет правильно определить предмет правового регулирования каждой из них, а значит, и правильно квалифицировать нужную правовую ситуацию.

Контрольные вопросы:

1. Соотношение материальных и процессуальных норм в земельном праве.

2. Понятие и виды земельного процесса.

3. Особенности земельного процесса в сравнении с административным.

4. В чем отличие земельного процесса от гражданского?

5. В чем отличие земельного процесса от уголовного?

ГЛАВА 9

ЗЕМЕЛЬНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО

9.1. Понятие и общая характеристика земельно-процессуального права

Процесс (от лат. processus – продвижение) представляет собой совокупность последовательных действий, направленных на достижение чего-либо.

Для формулирования общего понятия правового процесса необходимо уяснить, какое место занимает он в деятельности исполнительных государственных органов, а также органов местного самоуправления, и какую сферу охватывает: какие органы его осуществляют, представляет ли он только порядок деятельности соответствующих юрисдикционных органов по разрешению споров и принудительному осуществлению права или же он охватывает более широкое понятие, включая и положительные моменты осуществления прав и обязанностей субъектов определенных общественных отношений.

Земельный Процесс как правовое явление охватывает правоприменительную деятельность государственных органов исполнительной власти всех уровней и органов местного самоуправления, заключающуюся в решении конкретных задач земельно-правового регулирования, и сопровождается определенной процессуальной формой.

Сфера земельно-процессуального правового регулирования многогранна и включает практически все стороны земельно-правового регулирования.

Задачей земельного законодательства является регулирование земельных отношений в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле. Оно создает условия для воспроизводства, повышения плодородия почв, сохранения и улучшения окружающей среды, защиты прав на землю всех субъектов земельных отношений.

В каждой отрасли российского права принято различать нормы материального и процессуального права. Каждой значительной части материальной земельно-правовой нормы соответствуют процессуальные земельно-правовые нормы.

Процессуальная норма представляет собой установленное или санкционированное государством общеобязательное правило поведения государственных органов и их организаций, а также граждан при участии их в процедуре, имеющей целью достижение определенного правового результата, или применении норм материального права. Иными словами, процессуальная норма способствует реализации норм материального права.

Во многих случаях для более эффективного решения вопросов (с учетом общественных и личных интересов), возникающих на практике, процессуальная норма объективно необходима – она способствует соблюдению законности при осуществлении организациями и лицами своих прав и обязанностей.

Процессуальные нормы способствуют достижению того результата, который необходим для нормальной реализации материальной нормы. Основная же функция материальной нормы – прямая регламентация поведения граждан, их коллективов, органов государства. Вместе с тем эти нормы (процессуальные и материальные) имеют общую цель – обеспечение правопорядка в обществе. Следует отметить, что процессуальная норма, в отличие от материальной, самостоятельного значения не имеет. Однако само существование материальных норм еще не обеспечивает осуществления гражданами и организациями принадлежащих им прав. Должна существовать норма, в которой указывались бы обстоятельства реализации этих прав и обязанностей. Только при таком условии можно избежать правонарушения. Например, государству принадлежит право распоряжения землей, которое выражается в предоставлении земельных участков в собственность, владение, пользование или аренду отдельным землепользователям. Для того, чтобы это право было реализовано, государство (в лице его органов) должно совершить ряд действий, предусмотренных процессуальными нормами земельного права: рассмотреть поступившие ходатайства, принять решение по делу, определить границы участка в натуре, разрешить возникший спор и т.д.

Вопрос о существовании самостоятельных отраслей процессуального права в юридической литературе до сих пор является спорным. Причем некоторые авторы полагают, что каждой отрасли материального права должна соответствовать особая процессуальная отрасль. К таким отраслям следует отнести уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное и административно-процессуальное право.

Однако проведение земельной реформы в России, установление многообразия форм собственности на землю и хозяйствования на ней, переход к рыночной экономике, где земля выступает в качестве товара и является объектом различных сделок (купли-продажи, залога, аренды и др.), вынуждает законодателей задуматься о создании правового материала для положительного решения вопроса о процессуальном земельном праве, для укрепления законности в земельных отношениях.

В основе формирования отраслей права лежат как объективные, так и субъективные факторы. К последним следует отнести количественное накопление правового материала. До тех пор, пока его не накоплено в достаточном количестве, процессуальные и материальные нормы могут существовать в одной отрасли права.

Для выяснения соотношения материальных и процессуальных норм в земельном праве необходимо обратиться к земельному законодательству, проанализировать ряд статей ЗК, где установлен порядок предоставления и изъятия земельных участков. Эти статьи решают процессуальные вопросы предоставления и изъятия земель в собственность, владение, пользование или аренду. Из содержания этих статей можно уяснить, что предоставление земельных участков осуществляется в порядке отвода, который производится на основании решения соответствующего органа местного самоуправления. Однако приступать к владению и пользованию предоставленным земельным участком до установления компетентными органами Государственного земельного комитета РФ этого участка в натуре и выдачи документа, удостоверяющего это право, запрещается.

Соответствующие статьи ЗК содержат материально-правовые и процессуально-правовые нормы. Из содержания этих статей видно, что предоставление и изъятие земельных участков совершается в определенном процессуальном порядке. Установлен порядок возбуждения дела о предоставлении земельного участка, определены органы и сроки рассмотрения ходатайства, порядок подготовки документации об изъятии и предоставлении участка, форма и содержание принятого решения, права и обязанности сторон при рассмотрении вопроса и др.

Соотношение материальных и процессуальных норм в земельном праве выражается в следующем:

1) процессуальные нормы являются производными от материальных;

2) материальные и процессуальные нормы имеют один и тот же (в конечном счете) объект регулирования – отношения по поводу земли, хотя и имеются различия;

3) земельно-процессуальные отношения отличаются от материальных тем, что первые связаны непосредственно с порядком организации деятельности органов по применению материальных норм земельного права.

Отношения материального права возникают по поводу самого объекта земельных отношений.

9.2. Соотношение процессуальных норм земельного права с административным, гражданским и уголовным правом

Разграничение отраслей права между собой определяется, прежде всего, предметом правового регулирования. Как уже отмечалось, предметом земельного права являются земельные отношения.

В административном праве регламентации подвергается сама деятельность государственных органов, и акцент больше делается на форму, нежели на содержание деятельности государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Поэтому административное право ограничивается лишь определением структуры этих органов и их основных функций по государственному регулированию земельных отношений. Нормы, устанавливающие порядок формирования земельных органов, являются административно-процессуальными. Административное право можно рассматривать как обобщающую отрасль в силу того, что нормы, в нее входящие, регулируют отношения, охватывающие организацию деятельности государства в лице соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления во всех областях общественной жизни. Поэтому нормы административного права, определяющие структуру, порядокорганизацйи указанных органов, проникают во все отрасли права. Но это отнюдь не означает, что все вопросы государственного регулирования земельных отношений подпадают под действие норм административного права. Последние устанавливают общие положения, тогда как.специфика регулирования, например, земельных отношений находит свое отражение в нормах земельного права.

Особенность земельного процесса заключается в том, что в качестве критерия, определяющего его структуру, выступают функции государственного регулирования земельных отношений. Административный же процесс делится на виды в зависимости либо от органов, рассматривающих конкретное дело, либо от характера конкретных дел в сфере регулирования земельных отношений. Оба процесса относятся к одной области управленческой деятельности государственных органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Каждый из них является самостоятельным видом процесса, имеющим свою специфику. Так, административный процесс можно рассматривать как деятельность по реализации материальных административно-правовых норм и установленных ими санкций. В этой связи возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности: правоприменительной и правоохранительной.*

*См.: Алехина П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. 4. I. М., 1995. С. 252.

Правоохранительная деятельность представляет собой двуединый процесс. В зависимости от условий выступает та или иная сторона деятельности государственных органов по применению норм права. Отсюда следует, что правоприменительная деятельность государственных органов в зависимости от условий может осуществляться в различных процессуальных формах.

Дата добавления: 2015-05-31