Системы народовластия

Местное самоуправление - самостоятельный элемент

Местное самоуправление играет важную роль в механизме народовластия. В Российской Федерации сложилась определенная система форм реализации принадлежащей народу власти, единственным источником которой он и является. В соответствии со ст. 3 Конституции народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органыгосударственной власти и органы местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12Конституции). Различая понятия власти народа, государственной власти и власти местного самоуправления, Конституция относит государственную власть и власть местного самоуправления к формам реализации власти народа.

Концептуальные положения главы 1 Конституции Российской Федерации о народовластии и роли в нем местного самоуправления нашли свое отражение в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В ст. 1 Закона местное самоуправление определяется как ” форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций ”.

В российском государствоведении понятия ”власть народа”, ”государственная власть” нередко ассоциируются с понятием публичной власти[43]. Публичность (от латинского слова pyblicus – общественный, гласный, открытый) несет в себе емкое содержание. Если раньше к публичному праву относили преимущественно вопросы государственной власти, отношения граждан и государственной администрации, то сейчас публичное право охватывает и другие сферы, в том числе местное самоуправление. Местное самоуправление нередко характеризуется как ”муниципальная публичная власть”[44].

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев подчеркивают, что местное самоуправление – не просто форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная – формы публичной власти, власти народа[45].

Для понимания публично-властной природы местного самоуправления важной представляется также позиция Конституционного Суда РФ. Она была сформулирована в ряде постановлений и, в частности, в постановлении ”По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики ”О системе органов государственной власти Удмуртской республики” от 24 января 1997 г., где говорилось, что организация публичной власти на местах может осуществляться как органами государственной власти местного уровня, так и муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти субъекта Федерации[46]. В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. №3-П ”По делу о проверке конституционности статей 80, 92-94 Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми от 31 октября 1994г. ”Об органах исполнительной власти в Республике Коми” отмечалось, что понятие ”органы власти” само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной[47]. В определении от 4 февраля 1999г. ”О прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда положений Конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия ”Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия” и Закона Республики Хакасия ”О Правительстве Республики Хакасия” Конституционный Суд использовал понятие ”публичная власть”, подчеркивающее общность органов государственной и муниципальной власти[48].

Конкретизируя понятие публичного характера муниципальной власти, можно выделить следующие его признаки. Во-первых, местное самоуправление выступает в роли самостоятельного института власти, закрепленного в Конституции РФ и законодательстве. Во-вторых, оно имеет свой механизм осуществления функций (население, органы и должностные лица местного самоуправления). В-третьих, властные полномочия реализуются непрерывно. В-четвертых, власть действует на территории муниципального образования и в равной мере распространяется на всехлиц, находящихся на этой территории. В-пятых, муниципальная власть основывается на законе, муниципальной собственности и местном бюджете, которые придают ей самостоятельность и компетенционную обособленность. В-шестых, эта власть выполняет в соответствии с Конституцией РФ такую важную функцию как установление местных налогов и сборов на территории муниципального образования. В-седьмых, муниципальная власть осуществляется в рамках закона.[49]

Следует отметить, что еще в дореволюционный период многие ученые подчеркивали сходство основ осуществления государственной власти и местного самоуправления. Так, А.В. Васильчиков подчеркивал, что ”отыскать черту, отделяющую государственные интересы, нужды и повинность от земских, было бы напрасным трудом; они постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются и противопоставляются. Те же предметы ведения, которые в одних государствах заведываются с полным успехом обывателями, собраниями, выборными людьми, в других поручаются администрации, центральной власти, коронным чиновникам…”[50].

А.Д. Градовский считал, что ”местное самоуправление является … не только способом лучшего удовлетворения местных интересов, но и орудием практического применения начала народовластия в кругу дел, непосредственно касающихся народа и его ежедневной жизни”[51]. Он полагал, что самоуправление – есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства.

В современной юридической литературе развернулась оживленная научная дискуссия по вопросам соотношения государственной власти и власти местного самоуправления, их природы и сущности, механизмов взаимодействия. Обобщенно можно выделить несколько позиций ученых о природе местного самоуправления и соотношении муниципальной (местной) власти с государственной властью.

1. Обосновывается концепция негосударственной природы местного самоуправления. По мнению сторонников этой позиции, местное самоуправление не составляет и по своей природе не может составлять компонент государственной организации, а является институтом гражданского общества. Государственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление[52]. Негосударственный характер власти органов местного самоуправления объясняется тем, что в их системе отсутствуют строгая иерархия и соподчиненность; они действуют не от имени государства; вопросы местного значения решают с учетом особенностей развития своей территории; их материально-финансовую базу составляет муниципальная собственность и местный бюджет; они обладают более тесной связью с населением, чем государственные органы; у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.

2. Власть местного самоуправления признается аналогичной государственной власти или государственной властью особого рода. Г.В. Барабашев характеризовал концепцию негосударственной природы местного самоуправления как миф, который создан на основе устаревших западных теорий местного самоуправления. По его мнению, местное самоуправление нельзя относить исключительно к институтам гражданского общества - это государственная власть особого рода[53]. К.Ф. Шеремет считал, что ”статья 12 Конституции не делает органы местного самоуправления элементами государственности второго сорта и не выводит их за рамки государственности. Это такой же по качеству элемент государственности. С точки зрения юридической оценки – это органы власти, как и вся вышестоящая структура. Не надо представлять, что здесь совершенно иная природа. Это публично-правовые учреждения”[54]. Если публичную власть от имени всего народа может представлять только государство, а местное самоуправление также является элементом государственного устройства, то, следовательно, в публичном выражении своей воли органы местного самоуправления ничем не отличаются от органов государственной власти[55], поэтому органы местного самоуправления можно характеризовать как органы государственной власти и местного самоуправления[56].

3. Местное самоуправление – это публичная власть, существующая наряду с государственной властью [57]. Сторонники этой точки зрения считают, что реализация власти народа через органы местного самоуправления представляет собой самостоятельное направление, отдельное от реализации власти народа через органы государственной власти. Оба эти направления объединяет единый источник – власть народа.

4. Местное самоуправление олицетворяет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем есть сочленение общественных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе принимаемых решений) [58]. Местное самоуправление многогранно: оно относится к ряду управленческих явлений, призванных целенаправлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность на территории муниципального образования; выступает средством реализации инициативы и практического осуществления самодеятельности, воплощения творческой энергии и ответственности населения по месту жительства; это - форма реализации прав и свобод человека и гражданина.

Анализ конституционных положений, норм действующего законодательства, позиций, изложенных в ходе научных дискуссий о природе власти местного самоуправления, позволяет сделать вывод о том, что положение ст. 12 Конституции о не вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти не означает, что они совершенно независимы от органов государственной власти. Местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с Конституцией и законами государства, при государственной поддержке и государственных гарантиях. Местные дела решаются хоть и самостоятельно, но на основе единой государственной политики[59]. Объем и пределы власти местного самоуправления устанавливаются федеральными органами государственной власти и закрепляются законом в виде полномочий по решению вопросов местного значения. Перечень вопросов местного значения непостоянен, о чем свидетельствуют положения Федеральных законов от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, и во многом определяется в результате изменения, уточнения органами государственной власти концепции местного самоуправления, отражающей цели, задачи, полномочия и формы организации местного самоуправления в конкретный исторический период жизни государства. Ограничить полномочия местного самоуправления может только федеральный закон.

Возможность наделения органов местного самоуправления законом отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции), право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ), а также право органов государственной власти в соответствии с законом осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления (ст. 75 этого Закона) являются свидетельством того, что реализуя власть народа органы государственной власти и органы местного самоуправления не только не обособляются, но и тесно взаимодействуют друг с другом.

Власть местного самоуправления самостоятельна, как форма публичной власти, но не самодостаточна и пока нуждается в существенной поддержке со стороны государственной власти. Органы государственной власти обеспечивают защиту прав местного самоуправления. Государственные органы, должностные лица, предприятия, учреждения и организации, граждане и их общественные объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления.

Важнейшей чертой местного самоуправления, отражающей его специфику как формы осуществления власти народа, является институт ответственности. Население, органы местного самоуправления решают вопросы местного значения под свою ответственность. Закон предусматривает также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления на основе закона определяются уставами муниципальных образований.

Дата добавления: 2015-05-31