Понятие, состав и управление муниципальной собственностью

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Г л а в а 4

Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления. Такие обязательства вытекают из положений Европейской Хартии местного самоуправления, принятой членами Европейского Совета 15 октября 1985 г., о том, что органам местного самоуправления в обязательном порядке должны выделяться собственные финансово-экономические средства[85].

Законодательство большинства европейских государств закрепляет принцип материально-финансовой автономии местного самоуправления. Например, Основной закон Германии и конституции ее земель гарантии обеспечения финансово-экономической автономии местного самоуправления связывают с закреплением полномочий органов местного самоуправления по самостоятельному распоряжению собственными доходами и расходами, определению налоговых ставок и статей бюджета, а также - полномочий исполнительного характера по взиманию налогов, исполнению бюджета, кассовым операциям и бюджетному контролю[86].

В полном соответствии с европейскими муниципально-правовыми стандартами Конституция Российской Федерации 1993 г. (ст.130) в первые в истории отечественного конституционализма учредила муниципальную собственность, в качестве самостоятельной формы (вида) собственности, которая не является разновидностью государственной собственности, признается и подлежит равной правовой защите наряду с другими основными формами собственности (частной и государственной).

Приведенные конституционные нормы детализируются и конкретизируются в положениях главы 8 “Экономическая основа местного самоуправления” Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Так, согласно ст.49 указанного Закона экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований[87].

В соответствии со ст.215 Гражданского кодекса Российской Федерации под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

От имени муниципального образования права собственника в отношении муниципального имущества осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов России и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Кроме этого, в п.3 данной статьи муниципальная собственность подразделяется на: во-первых, имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах оперативного управления или хозяйственного ведения; во-вторых, средства соответствующего местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющие муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или муниципального образования[88].

Согласно ст.50 указанного выше Федерального закона № 131-ФЗ муниципальное имущество подразделяется на три основные группы объектов, предназначенных для:

1) решения установленных законом вопросов местного значения[89];

2) осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

3) обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не относится к указанным группам, оно подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению в порядке, установленном федеральным законом.

В п.2 данной статьи определяются объекты, составляющие имущество, необходимое для решения органами местного самоуправления поселений вопросов местного значения, отнесенных к их компетенции, т.е. по сути раскрывается содержание первой из указанных групп муниципального имущества. К их числу Закон относит имущество, предназначенное для:

- электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

- предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

- обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

- организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

- развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

- организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

- сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

- организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

- официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

- создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.

Кроме этого, в собственности поселений могут находиться:

- автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

- жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

- пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

- библиотеки;

- объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

- земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

- обособленные водные объекты на территории поселения;

- леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения.

Исходя из того, что к компетенции муниципальных районов относится более широкой, чем у поселения круг вопросов местного значения, законодатель в п.3 анализируемой статьи соответственно определяет и необходимый для их решения состав муниципального имущества.

Так, в отличие от поселения имущество муниципального района составляют объекты, предназначенные для:

- организации и осуществления экологического контроля;

- организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

- обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

- оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

- утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

Кроме этого, в только собственности муниципального района могут находиться:

- архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

- межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы.

В собственности городских округов могут находиться все виды перечисленного имущества, поселений и муниципальных районов.

Исключение составляют внутригородские муниципальные образования городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в которых, согласно требований ст.79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечень вопросов местного значения и соответственно состав муниципального имущества определяются законами субъектов Российской Федерации самостоятельно, исходя из необходимости исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства[90].

Таким образом, органы государственной власти указанных субъектов Российской Федерации, опираясь на приведенные нормы Федерального закона, могут ограничить право внутригородского муниципального образования на получение отдельных объектов муниципальной собственности, перечисленных выше.

В Москве в соответствии с Законом города от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (ст.23) в состав муниципальной собственности входят средства местных бюджетов, имущество органов местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения, другое движимое и недвижимое имущество, необходимое для удовлетворения потребностей жителей муниципальных образований.

Думается, что приведенная формулировка не в полной мере соответствует указанным выше положениям ст.50 Федерального закона № 131-ФЗ.

Таким образом, еще на уровне формулирования общего понятия муниципальной собственности московский законодатель практически исключает из ее состава такую важнейшую группу, как муниципальное имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения.

При этом, как и в Федеральном законе, в указанном Законе Москвы состав муниципальной собственности ставится в зависимость от вопросов местного значения, отнесенных к компетенции внутригородских муниципальных образований.

Вопросы имущественного характера, в том числе закрепленные в ст.16 Закона Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", можно разделить на группы, связанные с:

1. принятием и реализацией муниципальных правовых актов, развивающих, детализирующих в соответствии с законами города различного рода правовые акты субъекта Российской Федерации в данной области;

2. внесением предложений по рациональному и эффективному использованию земель, составляющих территорию внутригородского муниципального образования и находящегося там имущества;

3. содействием органам государственной власти Москвы в их деятельности по контролю за использованием земель и имущества на территории внутригородского муниципального образования.

4. владением, пользованием, распоряжением, содержанием, эксплуатацией объектов, находящихся в муниципальной собственности в соответствии с законодательством города.

К первой группе можно отнести вопросы:

- принятия планов и программ развития муниципального образования в соответствии с Генеральным планом развития города Москвы, градостроительными планами развития территориальных единиц города Москвы, иной градостроительной документацией города Москвы, утвержденной в установленном порядке;

- организации реализации указанных планов и программ;

- установления порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью в соответствии с федеральными законами, законами города Москвы, правовыми актами органов местного самоуправления.

Вторую такого рода группу составляют вопросы, связанные с внесением в органы власти города предложений по:

- строительству на территории муниципального образования социально значимых объектов согласно градостроительным нормативам и правилам города Москвы на основе утвержденных в установленном порядке Генерального плана развития города Москвы, градостроительных планов развития территориальных единиц города Москвы и иной градостроительной документации;

- организации и изменению маршрутов, режима работы, остановок наземного городского пассажирского транспорта.

Третью группу вопросов имущественного характера, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований, составляют вопросы оказания ими содействия в деятельности государственных орган по:

- осуществлению контроля за использованием земель, благоустройства, санитарного состояния, противопожарной безопасности;

- реализации мероприятий в области обороны, защиты жителей и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в порядке, установленном федеральным законодательством, нормативными правовыми актами города Москвы;

- развитию малого бизнеса на территории муниципального образования.

Четвертую группу составляют вопросы, непосредственно, связанные с деятельностью органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по управлению муниципальной собственностью, а именно:

- создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, назначения и увольнения их руководителей;

- осуществления в соответствии с законодательством контроля за состоянием учета и отчетности на муниципальных предприятиях и в учреждениях, содействия органам государственной статистики;

- содержания, использования и распоряжения жилищным фондом и нежилыми помещениями, находящимися в муниципальной собственности, в соответствии с законодательством;

- организации содержания и эксплуатации объектов социальной сферы, образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, находящихся в муниципальной собственности, и закрепленных за ними земельных участков в соответствии с правовыми актами города Москвы;

- учета жителей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и принятия решений о предоставлении жителям жилых помещений в жилищном фонде, находящемся в муниципальной собственности, в соответствии с правовыми актами города Москвы[91].

Таким образом, по каждому из указанных в последней группе вопросов деятельность органов местного самоуправления возможна только в случае передачи соответствующего имущества из собственности города в муниципальную собственность. В противном случае их компетенция в данной сфере носит формальный характер, юридические понятия не соответствуют понятиях, в соответствии с которым фактически определяется место и роль органов местного самоуправления в системе организации власти и строятся их взаимоотношения с органами государственной власти города.

Например, органы местного самоуправления в Москве могут осуществлять отнесенную к указанной выше их компетенции деятельность по созданию реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, назначению и увольнению их руководителей только после появления в составе муниципальной собственности имущества, которое может быть передано таким предприятиям на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления[92].

Московским законодателем в данной области избрана стратегия, в соответствии с которой вовлечение органов местного самоуправления в процессы управления, в том числе имуществом, находящимся на территории муниципальных образований, осуществляется не путем выделения объектов муниципальной собственности и наделения органов местного самоуправления полномочиями по самостоятельному распоряжению муниципальным имуществом в целях решения вопросов местного значения, а прежде всего, путем наделения этих органов отдельными государственными полномочиями Москвы и предоставления им на срок осуществления таких полномочий материальных ресурсов и финансовых средств, относящихся к собственности города[93].

Например, в соответствии с Законом г. Москвы от 28 сентября 2005 г.
№ 47 органы местного самоуправления наделены полномочиями Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав[94]. Кроме этого, в настоящее время разработаны и рассматриваются в Московской городской Думе законопроекты о наделение указанных органов государственными полномочиями субъекта Российской Федерации в таких областях как:

- развитие физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с детьми, подростками и молодежью по месту жительства;

- организация деятельности клубов и центров, ведущих социально-педагогическую и досуговую работу с детьми, подростками и молодежью по месту жительства;

- образование и организация деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

А.А. Уваров считает довольно сомнительной с точки зрения конституционного статуса местного самоуправления практику его подключения к осуществлению государственных задач без каких-либо четко выраженных обоснований, лишь для того, чтобы переложить часть груза государственных проблем на местное самоуправление. Он обращает внимание на необходимость помнить, что задачи и функции, которые передаются от государства органам местного самоуправления (или выполняются последними наравне с государственными органами), должны быть адекватны собственным целям и задачам местного самоуправления. Иначе происходит постепенное стирание граней между местным самоуправлением и государственными структурами власти, перемещение вопросов жизнеобеспечения местного населения на второй план и как следствие - полная ассимиляция местного самоуправления в системе государственных органов[95].

В соответствии с требованиями Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" исполнительные органы государственной власти субъектов России не позднее 31 декабря 2005 г. обязаны были передать, а органы местного самоуправления обязаны были принять имущество субъектов Российской Федерации, необходимое для решения вопросов местного значения, на основании решений их исполнительных органов.

Указанными решениями должен утверждаться перечень передаваемого имущества, включающие муниципальные унитарные предприятия, государственные или муниципальные учреждения, которые подлежат передаче, а также иное имущество.

Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, наделенные в установленном порядке соответствующими полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок после принятия решения о передаче имущества передают его в муниципальную собственность, подписывают передаточный акт, в двухмесячный срок вносят изменения в учредительные документы соответствующих государственных или муниципальных предприятий и учреждений.

Основанием возникновения права собственности муниципального образования на имущество, передаваемое ему субъектом Российской Федерации, является решение его исполнительного органа государственной власти.

В соответствии с указанным Законом, к правоотношениям, возникающим при безвозмездной передаче имущества в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в части, не противоречащей положениям настоящей статьи[96].

В г. Москве до настоящего временине утвержден перечень муниципального имущества, включающего муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения и подлежащего передачи внутригородским муниципальным образованиям в целях решения вопросов местного значения, определенных для городских округов в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Следствием этого является практически полное отсутствие в настоящее время у внутригородских муниципальных образований Москвы не только компетенции по самостоятельному распоряжению имуществом, находящимся на его территории, но и – самого муниципального имущества, необходимого для решения вопросов местного значения.

В ст.51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяются следующие правовые основы деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью:

1. Такая деятельность осуществляется органами местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно, но обязательно в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами.

2. Органы местного самоуправления при осуществлении такой деятельности вправе:

а) передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами;

б) приватизировать муниципальное имущество в порядке, предусмотренном муниципальными правовыми актами, в соответствии с федеральными законами;

в) создавать муниципальные предприятия и учреждения, определять цели, условия и порядок их деятельности, утверждать уставы таких предприятий и учреждений, назначать на должность и освобождать от должности их руководителей, заслушивать отчеты о деятельности указанных предприятий и учреждений;

г) участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения[97].

Указанные полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью практически в полном объеме находят свое отражение в ст.23 Закона Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве".

В данном Законе закреплено положение о том, что перечень имущества, находящегося в собственности города Москвы, передаваемого в собственность и управление муниципальных образований, и порядок его передачи определяются законом города Москвы[98].

Дата добавления: 2015-05-31