Местный референдум – высшее проявление воли населения муниципального образования 1 страница

Конституция Российской Федерации считает референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа (ст.3). Она признает право граждан Российской Федерации на участие в референдуме (ст. 32 ).

Местный референдум – одна из форм непосредственного решения населением в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством, законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования наиболее важных вопросов местного значения посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

Действующий порядок организации подготовки и проведения местного референдума, а также гарантии прав граждан на участие в местном референдуме регламентируются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ ”Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, законами субъектов Федерации (например, Закон Московской области от 19 ноября 2003 г. (в ред. от 22 июня 2005 г.) ”О местном референдуме в Московской области”; Закон Самарской области от 11 марта 2005 г. № 89-ГД ”О местном референдуме в Самарской области”), уставами муниципальных образований.

В частности, в уставе муниципального образования должны определяться: порядок назначения и проведения референдума; вопросы, по которым может проводиться местный референдум; порядок создания, права и обязанности соответствующих инициативных групп граждан, избирательных и иных общественных объединений; порядок сбора подписей жителей данного муниципального образования в поддержку проведения местного референдума; необходимое количество такого рода подписей; сроки назначения местного референдума представительным органом местного самоуправления; порядок принятия и изменения решений референдума.

Голосование граждан по вопросам, выносимым на местный референдум, осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, отнесенные законом к ведению проводящего референдум поселения, муниципального района, городского округа, внутригородского муниципального образования городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Перечень этих вопросов закрепляется в уставе муниципального образования в соответствии с положениями ст. 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а применительно к внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга – в соответствии с законами этих субъектов Федерации. Так, в Москве эти вопросы регламентирует закон города Москвы от 30 июня 2004 г. № 43 ”О референдумах в городе Москве”. Таким образом, пределы прямого волеизъявления населения ограничены предметами ведения муниципального образования.

Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ ”Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (ст. 12) определяется круг вопросов, которые не могут выноситься на голосование жителей. В частности, это вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения[212].

Этот перечень ограничений является закрытым и может быть расширен только путем внесения соответствующих изменений в ст. 12 Федерального закона ”Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

Принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.

Введенные законом ограничения перечня вопросов, выносимых на местный референдум, представляются вполне обоснованными. В постановлении Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 19 сентября 1997 г. ”Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”[213] отмечается, что запрет выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления обусловлен собственным предназначением каждой формы непосредственной демократии в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

Местный референдум не может подменять институт голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, требующего особой процедуры принятия решения.

Невозможность вынесения на референдум вопроса об утверждении или изменении местного бюджета обусловлена особенностями бюджетного процесса в муниципальном образовании. Также на местном референдуме не может быть принято решение, влекущее расходы местного бюджета, если они не были предусмотрены решением о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год. Бюджетный кодекс Российской Федерации (п.5 ст. 83) предусматривает, что если правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные решением о бюджете, то применяется решение о бюджете.

Выносимые на референдум вопросы не должны противоречить действующему законодательству, ограничивать или отменять права и свободы человека и гражданина, их конституционные гарантии.

Вместе с тем, представляется допустимым принятие на референдуме решения об одобрении проекта Устава или требующих изменений, в рамках действующего законодательства, положений Устава муниципального образования, если вопреки предложениям населения представительный орган не вносит такие изменения в устав. Возможно, также, принятие решения населением по отдельным вопросам, относящимся даже к исключительным полномочиям органа местного самоуправления, при отсутствии прямого запрета закона (например, о принятии планов и программ развития муниципального образования, об определении порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом). Если все вопросы исключительных полномочий относить к запретным для местного референдума, то получится, что решения сформированного населением органа по этим вопросам ограничат право самого населения решать принципиальные вопросы организации местного самоуправления посредством форм прямого волеизъявления.

Вместе с тем, за формальной возможностью и допустимостью проведения по этим вопросам местного референдума следует иметь в виду, что при принятии представительным органом соответствующих решений возможно обсуждение альтернативных проектов, различных мнений, подходов, способов достижения цели. Это практически невозможно при проведении референдума, где граждане голосуют либо ”за”, либо ”против”, как правило, лишь одного варианта решения.

Как следует из Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. в ст. 34 предусматривает возможность определения структуры органов местного самоуправления на местном референдуме либо сходе граждан (при численности жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, не более 100 человек) или принятием по этому вопросу решения представительного органа местного самоуправления лишь во вновь образованных муниципальных образованиях на межселенных территориях и в случае преобразования существующего муниципального образования.

Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится только при наличии соответствующей инициативы жителей этого муниципального образования. При отсутствии инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ устанавливает, что федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, для решения которых обязательно проводится местный референдум. Однако эта норма крайне редко отражается в указанных актах. Проведение местного референдума возможно, но не обязательно.

Есть лишь один указанный в законе случай обязательного проведения местного референдума – при введении и использовании средств самообложения граждан (ч. 2 ст. 56 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Возможность принятия непосредственно населением решений о разовых добровольных сборах средств граждан, в соответствии с уставом муниципального образования, предусматривалась еще Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. ”О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”. Проведение референдума по этому вопросу обусловлено не столько важностью сбора дополнительных финансовых средств для нужд муниципального образования, сколько необходимостью урегулирования вопросов налогообложения. Добровольные платежи не должны быть разновидностью налогов или сборов и потому могут устанавливаться только самим населением.

В современных условиях можно выделить две основных формы местного референдума: правоустанавливающий (нормотворческий), проводимый для утверждения подготовленного инициативной группой населения или органами местного самоуправления проекта муниципального правового акта; консультативный (совещательный), проводимый, например, для определения одного из предложенных органами местного самоуправления вариантов или направлений развития муниципального образования[214] и т.п.

Местный референдум может проводиться только на всей территории муниципального образования. Ранее Федеральный закон от 19 сентября 1998 г. ”Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” допускал возможность проведения местного референдума в границах нескольких муниципальных образований (ст.2), но впоследствии это положение из закона было исключено. На части территории муниципального образования местный референдум не может быть проведен.

Орган местного самоуправления, уполномоченный в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума.

Законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума.

Подготовку и проведение местного референдума организуют избирательная комиссия муниципального образования; территориальные (районные, городские и другие) комиссии, действующие в качестве комиссий референдума. Иные избирательные комиссии могут действовать в качестве комиссий референдума по решению соответствующих вышестоящих избирательных комиссий. Деятельность комиссий осуществляется коллегиально. Комиссия правомочна приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного состава.

Комиссия, действующая на постоянной основе, собирается на свое первое заседание не позднее, чем на пятнадцатый день после вынесения решения о назначении ее членов с правом решающего голоса, но не ранее дня истечения срока полномочий комиссии предыдущего состава. При этом в состав комиссии должно быть назначено не менее двух третей членов комиссии. Со дня первого заседания комиссии нового состава полномочия комиссии предыдущего состава прекращаются. Срок полномочий комиссии исчисляется со дня ее первого заседания.

Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления. Срок полномочий комиссии – 4 года.

Избирательная комиссия муниципального образования:

а) осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

б) обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением местных референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

в) составляет списки участников местного референдума и передает их по акту участковым комиссиям;

г) осуществляет меры по обеспечению при проведении местного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума;

д) осуществляет меры по обеспечению при проведении местного референдума соблюдения единого порядка установления и опубликования итогов голосования, определения результатов референдума;

е) осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения местных референдумов, распределяет выделенные из местного бюджета и (или) бюджета субъекта Российской Федерации средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения местного референдума, контролирует целевое использование указанных средств;

ж) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;

з) заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением местного референдума;

и) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района - также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

к) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица.

Территориальные комиссии действуют на постоянной основе.

Срок полномочий территориальных комиссий составляет четыре года. Если срок полномочий территориальной комиссии истекает в период после назначения референдума и до окончания кампании референдума, в которых участвует данная комиссия, срок ее полномочий продлевается до окончания этой кампании референдума.

Законом субъекта Российской Федерации территориальной комиссии может быть придан статус юридического лица. Полномочия территориальной комиссии по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому по согласованию с представительным органом муниципального образования, могут возлагаться на соответствующую избирательную комиссию муниципального образования.

Территориальная комиссия:

а) осуществляет на соответствующей территории контроль за соблюдением права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

б) обеспечивает соблюдение нормативов технологического оборудования (кабины для голосования, ящики для голосования) для участковых комиссий;

в) обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением референдумов, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов референдумов;

г) осуществляет меры по соблюдению единого порядка установления итогов голосования;

д) распределяет выделенные ей из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения референдума, контролирует целевое использование указанных средств;

е) оказывает методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;

ж) заслушивает сообщения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением референдума;

з) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

и) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации.

Участковые комиссии формируются в период кампании референдума в сроки, установленные законом, для обеспечения процесса голосования участников референдума и подсчета голосов участников референдума. При проведении местного референдума полномочия участковой комиссии могут быть возложены на иную комиссию, действующую в границах участка референдума.

Срок полномочий участковой комиссии истекает через десять дней со дня официального опубликования результатов референдума, если в вышестоящую комиссию не поступили жалобы (заявления) на действия (бездействие) данной комиссии, в результате которых были нарушены порядок голосования и (или) порядок подсчета голосов, либо если по данным фактам не ведется судебное разбирательство. В случае обжалования итогов голосования на соответствующем участке референдума полномочия участковой комиссии прекращаются со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня вступления в законную силу судебного решения по жалобе (заявлению).

Участковая комиссия:

а) информирует население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени ее работы, а также о дне, времени и месте голосования;

б) уточняет список участников референдума, производит ознакомление участников референдума с данным списком, рассматривает заявления об ошибках и о неточностях в данном списке и решает вопросы о внесении в него соответствующих изменений;

в) обеспечивает подготовку помещений для голосования, ящиков для голосования и другого оборудования;

г) обеспечивает информирование участников референдума о вопросах референдума на основе сведений, полученных из вышестоящей комиссии;

д) контролирует соблюдение на территории участка референдума порядка проведения агитации по вопросам референдума;

е) выдает открепительные удостоверения;

ж) организует на участке референдума голосование в день голосования, а также досрочное голосование;

з) проводит подсчет голосов, устанавливает итоги голосования на участке референдума, составляет протокол об итогах голосования и передает его в территориальную комиссию;

и) объявляет итоги голосования на участке референдума и выдает заверенные копии протокола об итогах голосования лицам, осуществлявшим наблюдение за ходом голосования;

к) рассматривает в пределах своих полномочий жалобы (заявления) на нарушение закона и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

л) обеспечивает хранение и передачу в вышестоящие комиссии документов, связанных с подготовкой и проведением референдума;

м) осуществляет иные полномочия в соответствии с законом.

Комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период кампании референдума обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок.

Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ ”Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и принимаемым в соответствии с ним законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для государственных учреждений, органов местного самоуправления, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц и участников референдума. Решения и иные акты комиссий не подлежат государственной регистрации.

Государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности на безвозмездной основе предоставлять необходимые помещения, в том числе для хранения документации референдума до передачи указанной документации в архив либо уничтожения по истечении сроков хранения, установленных законом, обеспечивать охрану предоставляемых помещений и указанной документации, а также предоставлять на безвозмездной основе транспортные средства, средства связи, техническое оборудование.

Инициатива проведения местного референдума может исходить от:

а) граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в местном референдуме;

б) избирательных объединений, иных общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

в) совместно представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Граждане, обладающие правами на участие в референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению местного референдума в количестве не менее 10 человек. Избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы не позднее, чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума, также могут выступить с инициативой проведения референдума. При этом руководящий орган объединения либо руководящий орган его регионального или местного отделения независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы.

Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы. Инициатива, выдвинутая гражданами и указанными объединениями, должна быть оформлена в порядке, установленном ст. 14, 15, 36-38 Федерального закона ”Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Федерации.

В ходатайстве должен содержаться вопрос, предлагаемый инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, данные паспорта, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени. Формулировка вопросов, выносимых на референдум, должна исключать их множественное толкование. Ходатайство подписывается всеми членами инициативной группы. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения местного референдума.

Комиссия референдума в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы обязана его рассмотреть, вместе с приложенными к нему документами. Если ходатайство и документы соответствуют требованиям законов и устава муниципального образования, то принимает решение о направлении их в представительный орган муниципального образования, уполномоченный принимать решение о назначении референдума. Если они не соответствуют указанным требованиям, то принимает решение об отказе в регистрации инициативной группы.

Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ст.12) в порядке и сроки, установленные законодательством субъекта Федерации и уставом муниципального образования. Срок проверки не должен превышать 20 дней со дня поступления ходатайства и документов. При признании представительным органом вопроса, выносимого на референдум, отвечающим требованиям закона, комиссия референдума обязана в 15-дневный срок со дня принятия такого решения представительным органом зарегистрировать инициативную группу, выдать ей регистрационное свидетельство и сообщить об этом в средства массовой информации.

Регистрационное свидетельство, форма которого утверждается избирательной комиссией субъекта Российской Федерации и которое выдается инициативной группе по проведению референдума, действительно в течение срока, установленного законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.

В случае если представительный орган признает несоответствие вопроса, выносимого на референдум, положениям ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, то комиссия отказывает инициативной группе в регистрации. В решении комиссии указываются основания отказа. Отказ в регистрации может быть обжалован в вышестоящую комиссию или в суд.

Регистрация инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума может быть отменена судом по заявлению организующей референдум комиссии не позднее, чем за три дня до дня голосования в случаях:

а) нарушения порядка выдвижения инициативы проведения референдума;

б) нарушения членами и (или) уполномоченными представителями инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума порядка проведения агитации по вопросам референдума и финансирования кампании референдума;

в) использования членами и (или) уполномоченными представителями инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума преимуществ своего должностного или служебного положения;

г) установления факта подкупа участников референдума членами и (или) уполномоченными представителями инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума;

д) наличия иных оснований, установленных законом.

Инициатива граждан и объединений должна быть поддержана сбором подписей жителей муниципального образования, обладающих правом на участие в референдуме, в порядке, установленном законодательством, регулирующим процедуру назначения и проведения местного референдума. Законом субъекта Федерации устанавливаются форма подписного листа и порядок его заверения, количество подписей в поддержку инициативы проведения референдума, которое не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом, но не менее 25 подписей.

Количество представляемых для назначения референдума подписей участников референдума может превышать количество подписей, необходимое для назначения референдума, не более чем на 10 процентов, если иное не установлено федеральным законом. Если для назначения референдума требуется представить менее 40 подписей, количество представляемых подписей участников референдума может превышать количество подписей, необходимое для назначения референдума, не более чем на четыре подписи.

Дата добавления: 2015-05-31