Понятие и принципы муниципальной службы

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

Служба в органах управления представляет собой один видов социальной деятельности, являющейся необходимым условием функционирования государства и общества[264]. В предшествующие годы этот вид социальной деятельности обеспечивался институтом государственной службы.

Впервые понятие ”служилых людей”, как группы лиц состоящих на службе государства, появилось в России еще в ХУ веке. Тогда служилые люди владели земельными наделами (поместьями) под условием ”несения службы” (думные бояре, думные дворяне, окольничьи, думные дьяки). С ХУI века служилых людей стали набирать по набору и за службу им стали давать жалованье, одежду и обувь, ”доспехи и снаряжение”. К ним стали относиться стрельцы, пушкари, городовые, казаки. При Иване Грозном сложилась практика ведения Разрядных книг, в которые заносились записи о назначениях служилых людей на должности. Книга велась в Разрядном приказе. При Петре I Разрядные книги были отменены и стал употребляться термин ”чиновник” – служащий государству и жалованный чином. Принятый им Табель о рангах установил 14 классов для чиновников на государственной службе, включая звания, оплату труда, порядок прохождения службы. Принятый в 1896 году Закон о гражданской службе обобщил нормы и опыт предшествующего правового регулирования служебной деятельности и обеспечивал правовое регулирование этих вопросов вплоть до 1917 г. После революции в 1922 г. принимается ”Временное положение о службе в государственных предприятиях и учреждениях”, которое в течение более 70 лет было единственным актом общего характера по вопросам служебной деятельности.

В советский период служба в органах управления местных Советов не выделялась в качестве особого, самостоятельного вида службы, а рассматривалась как государственная служба. Она основывалась на общих принципах государственного управления и каких-то особых, существенных отличий от государственной службы, осуществляемой на более высоких уровнях государственного управления, не имела.

На первом этапе становления местного самоуправления (1990-1993г.) также не было различий между служащими, работающими в органах местного самоуправления и государственными служащими. Принятые в тот период законы о местном самоуправлении – Закон СССР от 9 апреля 1990 г. ”Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. ”О местном самоуправлении в РСФСР” еще не использовали понятие ”муниципальная служба”.

Формирование муниципальной службы и выделение ее в качестве самостоятельного института обусловлено окончательным переходом от советской модели организации власти на местах к организации местной власти на началах самоуправления, а также закреплением конституционного статуса местного самоуправления в качестве особой формы публичной власти. 994Закрепление в Конституции Российской Федерации принципа организационной обособленности местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12) позволило говорить и о самостоятельности органов местного самоуправления при решении кадровых вопросов, в осуществлении кадровой политики. С учетом конституционных положений федеральное законодательство разграничило служебную деятельность на муниципальную службу и государственную службу. 31 июля 1995 г. принимается Федеральный закон ”Об основах государственной службы Российской Федерации”[265], 8 января 1998 г. - Федеральный закон ”Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”.[266] Новый Федеральный закон ”О муниципальной службе в Российской Федерации” принят 2 марта 2007 г.[267]

Вместе с тем, муниципальная служба тесно взаимосвязана с государственной службой, идентична ей по набору основных структурных элементов, но содержательно может отличаться от государственной службы. Современное реформирование государственной службы, включая и сферу правового регулирования, оказывает влияние на правовое оформление института муниципальной службы. В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ ”О системе государственной службы Российской Федерации” впервые был закреплен принцип взаимосвязи двух видов публичной службы, а в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ ”О государственной гражданской службе Российской Федерации” этот принцип получил дальнейшее развитие.

В современных условиях взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации проявляется в обеспечении:

единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;

единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;

единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца[268].

Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Федерации устанавливается законом субъекта Федерации.

Например, должности муниципальной службы соотносятся с должностями государственной гражданской службы города Москвы в следующем порядке:

1) главные муниципальные должности муниципальной службы - главные должности государственной гражданской службы города Москвы;

2) ведущие муниципальные должности муниципальной службы - ведущие должности государственной гражданской службы города Москвы;

3) старшие муниципальные должности муниципальной службы - старшие должности государственной гражданской службы города Москвы;

4) младшие муниципальные должности муниципальной службы - младшие должности государственной гражданской службы города Москвы.

Цель муниципальной служебной деятельности состоит в обеспечении полномочий местного самоуправления, решения непосредственно населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, на основе сочетания общегосударственных интересов и задач, решаемых на местном уровне.

Задачи, решаемые муниципальной службой, позволяют конкретизировать цели служебной деятельности и перевести их в русло повседневной работы муниципальных служащих. К основным задачам муниципальной службы относятся:

обеспечение эффективной работы органов местного самоуправления, прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

исполнение положений Конституции Российской Федерации, действующего законодательства, устава и иных нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления на территории муниципального образования;

обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

подготовка, принятие и отражение в принимаемых муниципальных правовых актах воли и законных интересов жителей муниципального образования, исполнение решений органов местного самоуправления;

защита интересов муниципального образования.

Вместе с тем, как составная часть единого управленческого механизма государства муниципальная служба подчинена решению задач социально-экономического развития страны, повышения уровня и качества жизни населения.

Муниципальная служба – важнейший институт публичной власти в нашей стране. Муниципальная служба обладает чертами, общими для всех видов служебной деятельности, а также особенностями, позволяющими говорить о том, что это новый вид публичной служебной деятельности [269]. Можно выделить следующие характерные черты муниципальной службы[270]:

1) муниципальная служба является самостоятельным институтом муниципального права с отдельным законодательным и иным нормативным правовым регулированием;

2) муниципальная служба формируется в сфере публичной власти, поскольку муниципальная деятельность – это публично-властная деятельность, и функционирует как публичная служба. Такое качество муниципальной службы сближает ее с государственной службой. Функционирование этих видов публичной службы осуществляется в значительной мере на основе общих принципов и методов деятельности. Обусловлено это тем, что власть местного самоуправления (муниципальная власть) и власть государственная – формы публичной власти, формы реализации власти народа (ст. 3 Конституции РФ);

3) муниципальные образования самостоятельно решают вопросы формирования состава муниципальных служащих, включая подбор, расстановку и управление персоналом муниципальной службы, их аттестации, присвоения квалификационных разрядов и другие вопросы прохождения муниципальной службы в органах местного самоуправления. В частности, к полномочиям органов местного самоуправления в вопросах муниципальной службы относятся:

а) обеспечение выполнения законодательства, регулирующего прохождение муниципальными служащими муниципальной службы;

б) ведение кадрового делопроизводства;

в) консультирование муниципальных служащих по вопросам их правового положения, предоставления льгот и гарантий, связанных с муниципальной службой;

г) формирование кадрового резерва на замещение муниципальных должностей муниципальной службы;

д) ведение Реестра муниципальных служащих муниципальной службы органа местного самоуправления;

е) организация работы по повышению квалификации и переподготовке муниципальных служащих;

4) правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ ”О муниципальной службе в Российской Федерации”, законами субъектов Российской Федерации (например, Закон города Москвы от 24 марта 2004 г. № 15 ”О муниципальной службе в городе Москве”, Закон Московской области от 9 ноября 1999 г. №78/99-ОЗ ”О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области”, Закон Самарской области от 30 декабря 2005 г. № 254-ГД ”О Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Самарской области”, Закон Самарской области от 8 ноября 2005 г. № 191-ГД ”Об аттестации муниципальных служащих в Самарской области”, Закон Московской области от 19 марта 1999 г. № 12/99-ОЗ ”О квалификационных разрядах муниципальных служащих в Московской области” и др.), уставами муниципальных образований, в которых определяются порядок прохождения муниципальной службы, требования к муниципальным должностям, права и обязанности муниципального служащего, гарантии для муниципальных служащих;

5) финансирование муниципальной службы обеспечивается за счет средств местных бюджетов. Расходы на финансирование муниципальной службы:

включаются в состав затрат на содержание органов местного самоуправления;

формируются на основе норматива минимальной бюджетной обеспеченности по содержанию органов местного самоуправления из расчета в рублях на одного жителя муниципального образования;

обеспечиваются в процессе межбюджетного регулирования в соответствии с законом;

указываются отдельной строкой бюджетной классификации доходных и расходных статей нормативного правового акта о местном бюджете на текущий календарный год.

Расходы на финансирование денежного содержания лиц, замещающих должности муниципальной службы, включаются в состав защищенных статей местного бюджета.

Правовое регулирование понятия муниципальной службы на протяжении последних лет претерпело определенные изменения. Принятый 28 августа 1995 г. Федеральный закон ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установил, что муниципальная служба – это профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Федеральный закон от 8 января 1998 г. ”Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” уточнил это определение, отметив, что муниципальная служба осуществляется на муниципальных должностях, не являющихся выборными.

Новый Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ ”О муниципальной службе в Российской Федерации” установил (ст. 2), что муниципальная служба: 1) это профессиональная деятельность граждан; 2) она осуществляется на постоянной основе; 3) муниципальная служба осуществляется на должностях муниципальной службы; 4) должности муниципальной службы замещаются путем заключения трудового договора (контракта).

Таким образом, муниципальная служба представляет собой особый вид публичной профессиональной служебной деятельности, осуществляемой гражданами Российской Федерации, а также гражданами иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, на невыборной муниципальной должности в органах местного самоуправления, замещаемой путем заключения трудового договора (контракта) и на платной основе, за счет средств местного бюджета, в соответствии с федеральным законодательством, законодательством субъекта Федерации, уставом муниципального образования, с целью обеспечения решения вопросов местного значения, а в случаях, установленных законом, - реализации отдельных государственных полномочий.

В Российской Федерации муниципальная служба основывается на определенных принципах, важнейшие из которых закреплены в Федеральном законе от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ ”О муниципальной службе в Российской Федерации”. Это принципы:

а) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия. Конституция Российской Федерации определила в ст. 2, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Органы местного самоуправления, должностные лица, муниципальные служащие обязаны признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

б) равного доступа граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

Пока этот принцип не имеет конституционного закрепления, в отличие от принципа равного доступа граждан к государственной службе. Вместе с тем, сначала Федеральный закон от 28 августа 1995 г. ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 3), а затем Федеральный закон от 8 января 1998 г. ”Об основах муниципальной службы в Российской Федерации (ст. 5), законы субъектов Российской Федерации (ст.3 Закона города Москвы ”О муниципальной службе в городе Москве”, ст. 2 Закона Московской области ”О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области”, ст. 2 Закона Саратовской области ”О муниципальной службе в Саратовской области” и др.) закрепили это важнейшее требование в качестве принципа муниципальной службы.

Граждане Российской Федерации имеют право на равный доступ к муниципальной службе на условиях и в порядке, устанавливаемых законом.

Занятие должности муниципальной службы требует от кандидата на вакантную должность определенного уровня профессиональной подготовки, опыта работы, управленческих навыков, способностей, умения работать с людьми. Именно эти качества определяют соответствие либо несоответствие лица должности муниципальной службы;

в) профессионализма и компетентности муниципальных служащих.

Муниципальные служащие обязаны неуклонно повышать свой профессиональный уровень, поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения должностных обязанностей. В целях определения уровня профессиональной подготовки и соответствия муниципального служащего замещаемой должности, а также решения вопроса о сохранении или присвоении ему очередного квалификационного разряда, а также для включения муниципального служащего в резерв для замещения вышестоящей должности муниципальной службы проводится аттестация служащего, организуется повышение уровня его подготовки и квалификации;

г) стабильности муниципальной службы. Этот принцип имеет важное значение. Стабильность муниципальной службы определяется правовыми, организационными, финансово-экономическими, социальными факторами. Данный принцип ориентирует муниципальных служащих и лиц, претендующих на должности муниципальной службы, на стабильную работу в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования на муниципальной должности с четко определенным кругом профессиональных прав и обязанностей, социальных гарантий, с регулярно выплачиваемой заработной платой, четкой системой повышения квалификации и переподготовки кадров, установленными критериями для профессионального роста и другими составляющими, характерными для муниципальной службы;

д) доступности информации о деятельности муниципальных служащих. В обобщенном виде деятельность муниципальных служащих посвящена организации местного самоуправления на территории муниципального образования, обеспечению эффективного функционирования всех институтов, составляющих систему местного самоуправления, успешному решению задач, стоящих перед муниципальным образованием. Служение интересам населения, интересам развития территории муниципального образования предопределяет открытый, гласный характер деятельности муниципальных служащих, их близость к населению и доступность для населения.

В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ ”О муниципальной службе в Российской Федерации” (ст. 2) муниципальное образование является нанимателем для муниципальных служащих, поэтому граждане должны иметь необходимую информацию о деятельности нанимаемых ими работников на должности муниципальной службы. Это требование относится к информированию населения через средства массовой информации, имеющиеся в распоряжении муниципального образования, иные способы обеспечения гласности предпринимаемых муниципальными служащими мер по организации местного самоуправления на подведомственной территории, по обеспечению соблюдения прав и свобод граждан, о планах и программах развития муниципального образования, о финансовом и экономическом состоянии территории, о результатах работы, проводимой муниципальными служащими.

Кроме этого, население должно иметь информацию о структуре и штатах органов местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования, о предоставляемых в установленном законом порядке сведениях о доходах муниципальных служащих, их социальных гарантиях и других данных, позволяющих населению судить о том, насколько эффективна деятельность муниципальных служащих, соответствуют ли результаты этой работы тем затратам, которые осуществляет муниципальное образование на содержание муниципальных служащих;

е) взаимодействия с общественными организациями и гражданами. Закрепление в законе данного принципа подчеркивает необходимость формирования органами местного самоуправления системы организационно-массовой работы, совершенствования форм этой работы, что позволит обеспечить тесные и разносторонние связи муниципальных служащих с различными слоями и группами населения на территории муниципального образования, общественными организациями, органами территориального общественного самоуправления населения, иными объединениями граждан, организованными на принципах инициативы и самодеятельности, их вовлечение в дела местного самоуправления, выявить общественное мнение, по вопросам, имеющим общественное значение, в том числе о путях решения тех или иных задач, стоящих перед органами местного самоуправления, выразить ожидания граждан, их волю в принимаемых решениях и в своей практической деятельности по обеспечению жизнедеятельности населения на территории муниципального образования;

ж) единства основных требований к муниципальной службе, а также учета исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы. Требования, предъявляемые к муниципальной службе, закреплены в федеральном законодательстве, законах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах муниципальных образований и представляют собой единые правовые основы муниципальной службы, как с точки зрения ее принципов, так и содержания. Правовое регулирование муниципальной службы уставами муниципальных образований, решениями, принятыми на сходах граждан, иными муниципальными правовыми актами способствует более полному учету исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

з) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих. Речь идет о правовых (государственных) гарантиях личных, социально-экономических и иных прав муниципальных служащих. Основные направления реализации этого принципа изложены в действующем законодательстве о муниципальной службе, предусматривающем положения о гарантированности каждому муниципальному служащему надлежащих условий работы, денежного содержания, ежегодного оплачиваемого отпуска, медицинского обслуживания, пенсионного и иного социального обеспечения, защищенности муниципального служащего и членов его семьи от неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей и других гарантий;

и) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Этот принцип направлен на укрепление, прежде всего исполнительской дисциплины в органах местного самоуправления, ответственности каждого муниципального служащего за ненадлежащее исполнение или неисполнение должностных обязанностей. В случаях и порядке, установленных, в частности, трудовым законодательством, муниципальный служащий несет ответственность за упущения в работе, а также за действия и решения, нарушающие права и законные интересы граждан;

к) внепартийности муниципальной службы. Этот принцип направлен на деполитизацию органов местного самоуправления, недопустимость создания в органах местного самоуправления политических организаций, подконтрольности муниципальной службы тем или иным структурам политических партий.

Дата добавления: 2015-05-31