Правовые нормы, регулирующие деятельность НКО 2 страница

Следует отметить, что в рамках СНГ 24 сентября 1993 г. была принята «Декларация глав государств - участников Содружества Независимых Государств о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод», согласно которой названные государства признали себя обязанными соблюдать права человека, закрепленные в международных нормах, включая документы ОБСЕ, и при необходимости привести национальные законодательства в соответствии с указанными нормами.

Учитывая, что права человека определяют суть современной международно-правовой доктрины, признание приоритета международных норм играет важную роль в определении статуса НКО. Не случайно Устав ООН, созданной, чтобы «вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности», предусмотрел функционирование специального органа - Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС) ООН - для проведения исследований, подготовки докладов и рекомендаций по широкому кругу международных проблем, в том числе о соблюдении прав человека, при этом статьей 71 Устава ООН Экономический и Социальный Совет ООН уполномочен «проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию».

К первостепенным международным актам, действующим в Российской Федерации на основании ст. 15 Конституции РФ, относятся Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. и другие документы Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Венская Декларация и Программа действий от 25 июня 1993 года, Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. Источником международного права признаются и документы международных межгосударственных организаций. В частности, для НКО важны конвенции и резолюции Международной организации труда (МОТ), особенно Конвенция № 11 от 25 октября 1921 г. относительно права на ассоциацию и объединение трудящихся в сельском хозяйстве, Конвенция № 87 от 9 июля 1948 г. «О свободе ассоциаций и защите права на организацию», а также резолюции и рекомендации ЮНЕСКО, являющейся специализированным учреждением ООН по вопросам образования, науки и культуры.

Касаясь материалов международных неправительственных организаций, справедливо считается, что «они не являются органами, выражающими волю государств», поэтому их мнения и резолюции не охватываются процессом международного нормообразования; тем не менее, документы неправительственных организаций, во-первых, воздействуют на позицию того или иного государства и способствуют формированию международного права, во-вторых, непосредственно регулируют отношения внутри этих организаций. Многие положения, выработанные неправительственными организациями, признаются доктриной и практикой международных отношений.

В национальном законодательстве ведущая роль принадлежит Конституции Российской Федерации, имеющей высшую юридическую силу. Нормы Конституции РФ имеют приоритет над иными нормами; законы и подзаконные акты создаются только на основе Конституции РФ и не должны ей противоречить; Конституция РФ имеет прямое действие на территории России. В главе 2 Конституция РФ закрепляет признанные международным сообществом права и свободы человека и гражданина как в политической, так и в социальной, сферах. Тем самым деятельность НКО получает конституционную основу. Вместе с тем, в связи со спецификой Конституции как основного закона в ней нет и не может быть какой-либо детализации правового статуса и функционирования НКО.

Новым для российской правовой системы источником права являются федеральные конституционные законы. Согласно ст. 108 Конституции РФ, они принимаются в особом порядке, исключительно по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. В Конституции России отсылки к федеральным конституционным законам имеются в 14 статьях. Согласно Конституции РФ, только федеральными конституционными законами могут регулироваться режим чрезвычайного положения (ст.ст. 56 и 88) и военного положения (ст. 87), принятие в РФ и образование в её составе нового субъекта РФ (ст. 65), изменение статуса субъекта РФ (ст. 66), описание и порядок официального использования государственного герба, флага и гимна РФ (ст. 70), назначение Президентом РФ референдума (ст. 84), статус Уполномоченного по правам человека в РФ (ст. 103) и Правительства РФ (ст. 114), установление судебной системы РФ (ст. 118), полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов (ст. 128), созыв Конституционного Собрания (ст. 135), внесение изменений и поправок в Конституцию РФ (ст. 136 и 137). В соответствии с пунктом 1 ст. 76 Конституции РФ, федеральные конституционные законы принимаются по предметам ведения федерации. Очевидно, что нормы указанных федеральных конституционных законов серьезно влияют на те или иные элементы правового положения НКО.

Традиционный источник права - федеральные законы, принимаемые, согласно ст. 105 Конституции РФ, Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Для НКО основополагающую роль играют законы, непосредственно регулирующие их статус. Так, в настоящее время действуют федеральные законы РФ «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г., «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г.,

«О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г., «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г. и другие, в том числе Гражданский кодекс РФ, дающий правовое определение НКО и регулирующий их права и обязанности в гражданских правоотношениях.

Вместе с тем, как представляется, Федеральный закон о некоммерческих организациях от 12 января 1996 г. не полностью соответствует конституционным положениям в части разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов. В частности, согласно пункта «в» ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а по пункту «б» ст. 72 Конституции РФ защита прав и свобод человека находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Таким образом, по вопросам защиты прав граждан в сфере образования, науки, культуры, спорта, адвокатуры и т.п., субъекты федерации, в соответствии со ст. 76 Конституции РФ, могут принимать (на основании федеральных законов) собственные законы и иные нормативные правовые акты. Однако названный федеральный закон РФ от 12 января 1996 г. не содержит даже упоминания о возможности их правового регулирования на уровне субъектов федерации. Для НКО важно иметь ввиду, что в субъектах федерации действует правовая система «второго» уровня, состоящая из конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов. Закрепляемые в них нормы - новые источники права, зачастую имеющие практическое значение для НКО. Например, ряд нормативных актов, касающихся их функционирования, принят в Москве и Московской области.

Источником правовых норм о НКО являются также указы Президента Российской Федерации. Согласно ст. 90 Конституции РФ, Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории России. Имевшие первоначально (при введении поста президента) характер исполнительно-распорядительных актов главы исполнительной власти, они по Конституции РФ 1993 г. представляют собой подзаконные акты главы государства, обладающие после федерального закона наибольшей юридической силой.

Исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ. По Конституции РФ, оно разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики России; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на территории страны, и обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, и могут быть отменены Президентом России.

В системе источников права по-прежнему большой сегмент занимают нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, особенностью которых является подзаконность. Официальное толкование понятия такого рода актов содержится в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД: «Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определённой форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».

анном случае на должностных лиц налагается административный штраф. Согласно материалам прокурорских проверок, размещенным на сайтах областных прокуратур, других открытых информационных ресурсах, основным нарушением требований N 223-ФЗ со стороны заказчиков является неразмещение на официальном сайте положения о закупке, плана закупки, других установленных нормами N 223-ФЗ документов. N 223-ФЗ вступал в силу в разное время для разных видов юридических лиц - количество нарушений, связанных с неразмещением на официальном сайте положения о закупке, плана закупок едва ли уменьшится в 2014 году по сравнению с 2012 и 2013 гг., поскольку к существующим категориям юридических лиц, работающим по N 223-ФЗ, присоединятся новые категории, определенные ч.8 ст.8 N 223-ФЗ. далее - N 94-ФЗ), воспринимают возможность осуществления части своих закупок по правилам N 223-ФЗ как благо, то для муниципальных унитарных предприятий, автономных учреждений, хозяйственных обществ, не работавших ранее по N 94-ФЗ и на которых не распространяется действие N 44-ФЗ (за исключением особенностей, установленных ст.15 N 44-ФЗ), переход к практике проведения регламентированных закупок, вероятно, окажется немного более сложным. Хотя бюджетные учреждения в настоящий момент находятся в более неприятной ситуации, чем муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения и хозяйственные общества, подпадающие под действие N 223-ФЗ, угроза осуществ��ять все закупки по N 44-ФЗ как минимум весь 2014 год в случае неразмещения утвержденного Положения о закупке на официальном сайте, вероятно, приведет к более внимательному исполнению этой части требований N 223-ФЗ со стороны именно бюджетных учреждений. Возвращаясь к материалам прокурорских проверок, необходимо отметить, что в 2012 и 2013 годах, когда N 223-ФЗ вступил в силу для большей части перечисленных в ч.2 ст.1 N 223-ФЗ юридических лиц, органами прокуратуры было зафиксировано значительное количество нарушений N 223-ФЗ в части неразмещения на официальном сайте положений о закупке, планов закупки; материалы проверок по выявленным фактам нарушений достаточно активно передавались в суды (см., например, Решение Ирбейского районного суда Красноярского края от 29.06.2012 г. по делу № 2-1661/2012; решение Беляевского районного суда Тульской области от 27.06.2013 по делу №2-238/2013 – М-221/2013). Наибольшие сложности с переходом на новую систему закупок в то время испытали небольшие юридические лица, не имевшие опыта проведения регламентированных закупок. Государственные корпорации и другие крупные юридические лица с большим количеством дочерних организаций в большинстве своем приняли вполне разумное решение о присоединении к своему положению о закупке всех дочерних организаций, подпадающих под действие N 223-ФЗ. Кроме неразмещения (несвоевременного размещения) на официальном сайте положения о закупке, плана закупки, извещения, документации о закупке, протоколов и других обязательных для размещения на официальном сайте документов, органами прокуратуры нередко отмечалось несоответствие положений о закупке, других документов, регламентирующих закупочную деятельность заказчиков, требованиям N 223-ФЗ. Выявленные в ходе проверок положений о закупке нарушения можно условно разделить на следующие категории: 1. содержание в положениях о закупке ссылок на устаревшие нормативные акты, норм, противоречащих друг другу; 2. недостаточная определенность порядка проведения закупочных процедур, порядка работы закупочной комиссии, сроков выполнения определенных действий заказчиками; 3. противоречие положений о закупке нормам N 223-ФЗ, других нормативных правовых актов, расширительное толкование отдельных положений N 223-ФЗ; 4. несоблюдение в положениях о закупке принципов закупки. Анализируя материалы прокурорских проверок на предмет допущения тех или иных нарушений в положениях о закупке, удалось представить частоту допущения различных видов нарушений заказчиками. Первый и второй пункты, пожалуй, не нуждаются в особых комментариях. Положение о закупке должно содержать хотя бы в минимальном объеме всю предусмотренную N 223-ФЗ информацию с указанием сроков выполнения определенных положением о закупке действий (если это необходимо). При внесении в N 223-ФЗ изменений заказчикам необходимо проверять соответствие утвержденных положений о закупке принятым изменениям в N 223-ФЗ и при наличии несоответствий утверждать изменения в положение о закупке. Во избежание необходимости лишний раз править утвержденное положение о закупке в случае признания тех или иных нормативных актов утратившими силу можно порекомендовать заказчикам исключать прямые ссылки на действующие нормативные акты, заменяя их отсылочной формулировкой «в соответствии с законодательством Российской Федерации». Противоречие положений о закупке нормам N 223-ФЗ, других нормативных правовых актов, а также расширительное толкование отдельных положений N 223-ФЗ нередко являлись следствием нарушений юридической техники, которые могут допускаться заказчиками, если положение о закупке перед его утверждением не прошло проверку квалифицированными юристами. Расширительному толкованию может подвергаться, например, ст.5 N 223-ФЗ в части установления заказчиками оснований для включения участника закупки в реестр недобросовестных поставщиков, не предусмотренных ч.2 ст.5 N 223-ФЗ. Наиболее дискуссионной категорией нарушений, нуждающейся в более детальном рассмотрении, являются нарушения, связанные с несоблюдением принципов закупки. В отличие от N 44-ФЗ, где порядок осуществления закупок жестко регламентирован и провозглашенные принципы закупок обеспечиваются путем исполнения заказчиками и участниками закупок предписанных N 44-ФЗ норм, обеспечение принципов закупки, установленных ч.1 ст.3 N 223-ФЗ, во многом зависит от того порядка осуществления закупок, который установит сам заказчик в своем положении о закупке. Конечно, принципы закупок, особенно принцип отсутствия необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупок, можно трактовать по-разному. «Крайними точками» толкования этого принципа являются допуск к участию в закупках всех без исключения участников закупки, с одной стороны, и осуществление всех закупок у единственного поставщика, с другой стороны. N 223-ФЗ не устанавливает прямого запрета ни на первую, ни на вторую «крайнюю точку», предоставляя заказчику возможность найти и установить оптимальную закупочную стратегию, которая одновременно позволила бы ограничить участие в закупках неквалифицированных поставщиков и обеспечить достаточный уровень конкуренции поставщиков в закупочных процедурах для обеспечения эффективного расходования ресурсов заказчика. К сожалению, многие заказчики предпочли избежать широкого применения конкурентных закупочных процедур, устанавливая в своих положениях о закупке почти ничем не ограниченный перечень оснований для осуществления закупок у единственного поставщика. В качестве оснований осуществления закупки у единственного поставщика заказчики устанавливают такие формулировки как «невозможность проведения других закупочных процедур по причине отсутствия времени», что делает перечень оснований закупок у единственного поставщика фактически открытым. При оценке соответствия положений о закупке требованиям N 223-ФЗ органами прокуратуры, также осуществляющими проведение антикоррупционной экспертизы, нередко применялась Методика проведения антикоррупционной экспертизы далее - N 94-ФЗ), воспринимают возможность осуществления части своих закупок по правилам N 223-ФЗ как благо, то для муниципальных унитарных предприятий, автономных учреждений, хозяйственных обществ, не работавших ранее по N 94-ФЗ и на которых не распространяется действие N 44-ФЗ (за исключением особенностей, установленных ст.15 N 44-ФЗ), переход к практике проведения регламентированных закупок, вероятно, окажется немного более сложным. Хотя бюджетные учреждения в настоящий момент находятся в более неприятной ситуации, чем муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения и хозяйственные общества, подпадающие под действие N 223-ФЗ, угроза осуществлять все закупки по N 44-ФЗ как минимум весь 2014 год в случае неразмещения утвержденного Положения о закупке на официальном сайте, вероятно, приведет к более внимательному исполнению этой части требований N 223-ФЗ со стороны именно бюджетных учреждений. Возвращаясь к материалам прокурорских проверок, необходимо отметить, что в 2012 и 2013 годах, когда N 223-ФЗ вступил в силу для большей части перечисленных в ч.2 ст.1 N 223-ФЗ юридических лиц, органами прокуратуры было зафиксировано значительное количество нарушений N 223-ФЗ в части неразмещения на официальном сайте положений о закупке, планов закупки; материалы проверок по выявленным фактам нарушений достаточно активно передавались в суды (см., например, Решение Ирбейского районного суда Красноярского края от 29.06.2012 г. по делу № 2-1661/2012; решение Беляевского районного суда Тульской области от 27.06.2013 по делу №2-238/2013 – М-221/2013). Наибольшие сложности с переходом на новую систему закупок в то время испытали небольшие юридические лица, не имевшие опыта проведения регламентированных закупок. Государственные корпорации и другие крупные юридические лица с большим количеством дочерних организаций в большинстве своем приняли вполне разумное решение о присоединении к своему положению о закупке всех дочерних организаций, подпадающих под действие N 223-ФЗ. Кроме неразмещения (несвоевременного размещения) на официальном сайте положения о закупке, плана закупки, извещения, документации о закупке, протоколов и других обязательных для размещения на официальном сайте документов, органами прокуратуры нередко отмечалось несоответствие положений о закупке, других документов, регламентирующих закупочную деятельность заказчиков, требованиям N 223-ФЗ. Выявленные в ходе проверок положений о закупке нарушения можно условно разделить на следующие категории: 1. содержание в положениях о закупке ссылок на устаревшие нормативные акты, норм, противоречащих друг другу; 2. недостаточная определенность порядка проведения закупочных процедур, порядка работы закупочной комиссии, сроков выполнения определенных действий заказчиками; 3. противоречие положений о закупке нормам N 223-ФЗ, других нормативных правовых актов, расширительное толкование отдельных положений N 223-ФЗ; 4. несоблюдение в положениях о закупке принципов закупки. Анализируя материалы прокурорских проверок на предмет допущения тех или иных нарушений в положениях о закупке, удалось представить частоту допущения различных видов нарушений заказчиками. Первый и второй пункты, пожалуй, не нуждаются в особых комментариях. Положение о закупке должно содержать хотя бы в минимальном объеме всю предусмотренную N 223-ФЗ информацию с указанием сроков выполнения определенных положением о закупке действий (если это необходимо). При внесении в N 223-ФЗ изменений заказчикам необходимо проверять соответствие утвержденных положений о закупке принятым изменениям в N 223-ФЗ и при наличии несоответствий утверждать изменения в положение о закупке. Во избежание необходимости лишний раз править утвержденное положение о закупке в случае признания тех или иных нормативных актов утратившими силу можно порекомендовать заказчикам исключать прямые ссылки на действующие нормативные акты, заменяя их отсылочной формулировкой «в соответствии с законодательством Российской Федерации». Противоречие положений о закупке нормам N 223-ФЗ, других нормативных правовых актов, а также расширительное толкование отдельных положений N 223-ФЗ нередко являлись следствием нарушений юридической техники, которые могут допускаться заказчиками, если положение о закупке перед его утверждением не прошло проверку квалифицированными юристами. Расширительному толкованию может подвергаться, например, ст.5 N 223-ФЗ в части установления заказчиками оснований для включения участника закупки в реестр недобросовестных поставщиков, не предусмотренных ч.2 ст.5 N 223-ФЗ. Наиболее дискуссионной категорией нарушений, нуждающейся в более детальном рассмотрении, являются нарушения, связанные с несоблюдением принципов закупки. В отличие от N 44-ФЗ, где порядок осуществления закупок жестко регламентирован и провозглашенные принципы закупок обеспечиваются путем исполнения заказчиками и участниками закупок предписанных N 44-ФЗ норм, обеспечение принципов закупки, установленных ч.1 ст.3 N 223-ФЗ, во многом зависит от того порядка осуществления закупок, который установит сам заказчик в своем положении о закупке. Конечно, принципы закупок, особенно принцип отсутствия необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупок, можно трактовать по-разному. «Крайними точками» толкования этого принципа являются допуск к участию в закупках всех без исключения участников закупки, с одной стороны, и осуществление всех закупок у единственного поставщика, с другой стороны. N 223-ФЗ не устанавливает прямого запрета ни на первую, ни на вторую «крайнюю точку», предоставляя заказчику возможность найти и установить оптимальную закупочную стратегию, которая одновременно позволила бы ограничить участие в закупках неквалифицированных поставщиков и обеспечить достаточный уровень конкуренции поставщиков в закупочных процедурах для обеспечения эффективного расходования ресурсов заказчика. К сожалению, многие заказчики предпочли избежать широкого применения конкурентных закупочных процедур, устанавливая в своих положениях о закупке почти ничем не ограниченный перечень оснований для осуществления закупок у единственного поставщика. В качестве оснований осуществления закупки у единственного поставщика заказчики устанавливают такие формулировки как «невозможность проведения других закупочных процедур по причине отсутствия времени», что делает перечень оснований закупок у единственного поставщика фактически открытым. При оценке соответствия положений о закупке требованиям N 223-ФЗ органами прокуратуры, также осуществляющими проведение антикоррупционной экспертизы, нередко применялась Методика проведения антикоррупционной экспертизы далее - N 94-ФЗ), воспринимают возможность осуществления части своих закупок по правилам N 223-ФЗ как благо, то для муниципальных унитарных предприятий, автономных учреждений, хозяйственных обществ, не работавших ранее по N 94-ФЗ и на которых не распространяется действие N 44-ФЗ (за исключением особенностей, установленных ст.15 N 44-ФЗ), переход к практике проведения регламентированных закупок, вероятно, окажется немного более сложным. Хотя бюджетные учреждения в настоящий момент находятся в более неприятной ситуации, чем муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения и хозяйственные общества, подпадающие под действие N 223-ФЗ, угроза осуществлять все закупки по N 44-ФЗ как минимум весь 2014 год в случае неразмещения утвержденного Положения о закупке на официальном сайте, вероятно, приведет к более внимательному исполнению этой части требований N 223-ФЗ со стороны именно бюджетных учреждений. Возвращаясь к материалам прокурорских проверок, необходимо отметить, что в 2012 и 2013 годах, когда N 223-ФЗ вступил в силу для большей части перечисленных в ч.2 ст.1 N 223-ФЗ юридических лиц, органами прокуратуры было зафиксировано значительное количество нарушений N 223-ФЗ в части неразмещения на официальном сайте положений о закупке, планов закупки; материалы проверок по выявленным фактам нарушений достаточно активно передавались в суды (см., например, Решение Ирбейского районного суда Красноярского края от 29.06.2012 г. по делу № 2-1661/2012; решение Беляевского районного суда Тульской области от 27.06.2013 по делу №2-238/2013 – М-221/2013). Наибольшие сложности с переходом на новую систему закупок в то время испытали небольшие юридические лица, не имевшие опыта проведения регламентированных закупок. Государственные корпорации и другие крупные юридические лица с большим количеством дочерних организаций в большинстве своем приняли вполне разумное решение о присоединении к своему положению о закупке всех дочерних организаций, подпадающих под действие N 223-ФЗ. Кроме неразмещения (несвоевременного размещения) на официальном сайте положения о закупке, плана закупки, извещения, документации о закупке, протоколов и других обязательных для размещения на официальном сайте документов, органами прокуратуры нередко отмечалось несоответствие положений о закупке, других документов, регламентирующих закупочную деятельность заказчиков, требованиям N 223-ФЗ. Выявленные в ходе проверок положений о закупке нарушения можно условно разделить на следующие категории: 1. содержание в положениях о закупке ссылок на устаревшие нормативные акты, норм, противоречащих друг другу; 2. недостаточная определенность порядка проведения закупочных процедур, порядка работы закупочной комиссии, сроков выполнения определенных действий заказчиками; 3. противоречие положений о закупке нормам N 223-ФЗ, других нормативных правовых актов, расширительное толкование отдельных положений N 223-ФЗ; 4. несоблюдение в положениях о закупке принципов закупки. Анализируя материалы прокурорских проверок на предмет допущения тех или иных нарушений в положениях о закупке, удалось представить частоту допущения различных видов нарушений заказчиками. Первый и второй пункты, пожалуй, не нуждаются в особых комментариях. Положение о закупке должно содержать хотя бы в минимальном объеме всю предусмотренную N 223-ФЗ информацию с указанием сроков выполнения определенных положением о закупке действий (если это необходимо). При внесении в N 223-ФЗ изменений заказчикам необходимо проверять соответствие утвержденных положений о закупке принятым изменениям в N 223-ФЗ и при наличии несоответствий утверждать изменения в положение о закупке. Во избежание необходимости лишний раз править утвержденное положение о закупке в случае признания тех или иных нормативных актов утратившими силу можно порекомендовать заказчикам исключать прямые ссылки на действующие нормативные акты, заменяя их отсылочной формулировкой «в соответствии с законодательством Российской Федерации». Противоречие положений о закупке нормам N 223-ФЗ, других нормативных правовых актов, а также расширительное толкование отдельных положений N 223-ФЗ нередко являлись следствием нарушений юридической техники, которые могут допускаться заказчиками, если положение о закупке перед его утверждением не прошло проверку квалифицированными юристами. Расширительному толкованию может подвергаться, например, ст.5 N 223-ФЗ в части установления заказчиками оснований для включения участника закупки в реестр недобросовестных поставщиков, не предусмотренных ч.2 ст.5 N 223-ФЗ. Наиболее дискуссионной категорией нарушений, нуждающейся в более детальном рассмотрении, являются нарушения, связанные с несоблюдением принципов закупки. В отличие от N 44-ФЗ, где порядок осуществления закупок жестко регламентирован и провозглашенные принципы закупок обеспечиваются путем исполнения заказчиками и участниками закупок предписанных N 44-ФЗ норм, обеспечение принципов закупки, установленных ч.1 ст.3 N 223-ФЗ, во многом зависит от того порядка осуществления закупок, который установит сам заказчик в своем положении о закупке. Конечно, принципы закупок, особенно принцип отсутствия необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупок, можно трактовать по-разному. «Крайними точками» толкования этого принципа являются допуск к участию в закупках всех без исключения участников закупки, с одной стороны, и осуществление всех закупок у единственного поставщика, с другой стороны. N 223-ФЗ не устанавливает прямого запрета ни на первую, ни на вторую «крайнюю точку», предоставляя заказчику возможность найти и установить оптимальную закупочную стратегию, которая одновременно позволила бы ограничить участие в закупках неквалифицированных поставщиков и обеспечить достаточный уровень конкуренции поставщиков в закупочных процедурах для обеспечения эффективного расходования ресурсов заказчика. К сожалению, многие заказчики предпочли избежать широкого применения конкурентных закупочных процедур, устанавливая в своих положениях о закупке почти ничем не ограниченный перечень оснований для осуществления закупок у единственного поставщика. В качестве оснований осуществления закупки у единственного поставщика заказчики устанавливают такие формулировки как «невозможность проведения других закупочных процедур по причине отсутствия времени», что делает перечень оснований закупок у единственного поставщика фактически открытым. При оценке соответствия положений о закупке требованиям N 223-ФЗ органами прокуратуры, также осуществляющими проведение антикоррупционной экспертизы, нередко применялась Методика проведения антикоррупционной экспертизы далее - N 94-ФЗ), воспринимают возможность осуществления части своих закупок по правилам N 223-ФЗ как благо, то для муниципальных унитарных предприятий, автономных учреждений, хозяйственных обществ, не работавших ранее по N 94-ФЗ и на которых не распространяется действие N 44-ФЗ (за исключением особенностей, установленных ст.15 N 44-ФЗ), переход к практике проведения регламентированных закупок, вероятно, окажется немного более сложным. Хотя бюджетные учреждения в настоящий момент находятся в более неприятной ситуации, чем муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения и хозяйственные общества, подпадающие под действие N 223-ФЗ, угроза осуществлять все закупки по N 44-ФЗ как минимум весь 2014 год в случае неразмещения утвержденного Положения о закупке на официальном сайте, вероятно, приведет к более внимательному исполнению этой части требований N 223-ФЗ со стороны именно бюджетных учреждений. Возвращаясь к материалам прокурорских проверок, необходимо отметить, что в 2012 и 2013 годах, когда N 223-ФЗ вступил в силу для большей части перечисленных в ч.2 ст.1 N 223-ФЗ юридических лиц, органами прокуратуры было зафиксировано значительное количество нарушений N 223-ФЗ в части неразмещения на официальном сайте положений о закупке, планов закупки; материалы проверок по выявленным фактам нарушений достаточно активно передавались в суды (см., например, Решение Ирбейского районного суда Красноярского края от 29.06.2012 г. по делу № 2-1661/2012; решение Беляевского районного суда Тульской области от 27.06.2013 по делу №2-238/2013 – М-221/2013). Наибольшие сложности с переходом на новую систему закупок в то время испытали небольшие юридические лица, не имевшие опыта проведения регламентированных закупок. Государственные корпорации и другие крупные юридические лица с большим количеством дочерних организаций в большинстве своем приняли вполне разумное решение о присоединении к своему положению о закупке всех дочерних организаций, подпадающих под действие N 223-ФЗ. Кроме неразмещения (несвоевременного размещения) на официальном сайте положения о закупке, плана закупки, извещения, документации о закупке, протоколов и других обязательных для размещения на официальном сайте документов, органами прокуратуры нередко отмечалось несоответствие положений о закупке, других документов, регламентирующих закупочную деятельность заказчиков, требованиям N 223-ФЗ. Выявленные в ходе проверок положений о закупке нарушения можно условно разделить на следующие категории: 1. содержание в положениях о закупке ссылок на устаревшие нормативные акты, норм, противоречащих друг другу; 2. недостаточная определенность порядка проведения закупочных процедур, порядка работы закупочной комиссии, сроков выполнения определенных действий заказчиками; 3. противоречие положений о закупке нормам N 223-ФЗ, других нормативных правовых актов, расширительное толкование отдельных положений N 223-ФЗ; 4. несоблюдение в положениях о закупке принципов закупки. Анализируя материалы прокурорских проверок на предмет допущения тех или иных нарушений в положениях о закупке, удалось представить частоту допущения различных видов нарушений заказчиками. Первый и второй пункты, пожалуй, не нуждаются в особых комментариях. Положение о закупке должно содержать хотя бы в минимальном объеме всю предусмотренную N 223-ФЗ информацию с указанием сроков выполнения определенных положением о закупке действий (если это необходимо). При внесении в N 223-ФЗ изменений заказчикам необходимо проверять соответствие утвержденных положений о закупке принятым изменениям в N 223-ФЗ и при наличии несоответствий утверждать изменения в положение о закупке. Во избежание необходимости лишний раз править утвержденное положение о закупке в случае признания тех или иных нормативных актов утратившими силу можно порекомендовать заказчикам исключать прямые ссылки на действующие нормативные акты, заменяя их отсылочной формулировкой «в соответствии с законодательством Российской Федерации». Противоречие положений о закупке нормам N 223-ФЗ, других нормативных правовых актов, а также расширительное толкование отдельных положений N 223-ФЗ нередко являлись следствием нарушений юридической техники, которые могут допускаться заказчиками, если положение о закупке перед его утверждением не прошло проверку квалифицированными юристами. Расширительному толкованию может подвергаться, например, ст.5 N 223-ФЗ в части установления заказчиками оснований для включения участника закупки в реестр недобросовестных поставщиков, не предусмотренных ч.2 ст.5 N 223-ФЗ. Наиболее дискуссионной категорией нарушений, нуждающейся в более детальном рассмотрении, являются нарушения, связанные с несоблюдением принципов закупки. В отличие от N 44-ФЗ, где порядок осуществления закупок жестко регламентирован и провозглашенные принципы закупок обеспечиваются путем исполнения заказчиками и участниками закупок предписанных N 44-ФЗ норм, обеспечение принципов закупки, установленных ч.1 ст.3 N 223-ФЗ, во многом зависит от того порядка осуществления закупок, который установит сам заказчик в своем положении о закупке. Конечно, принципы закупок, особенно принцип отсутствия необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупок, можно трактовать по-разному. «Крайними точками» толкования этого принципа являются допуск к участию в закупках всех без исключения участников закупки, с одной стороны, и осуществление всех закупок у единственного поставщика, с другой стороны. N 223-ФЗ не устанавливает прямого запрета ни на первую, ни на вторую «крайнюю точку», предоставляя заказчику возможность найти и установить оптимальную закупочную стратегию, которая одновременно позволила бы ограничить участие в закупках неквалифицированных поставщиков и обеспечить достаточный уровень конкуренции поставщиков в закупочных процедурах для обеспечения эффективного расходования ресурсов заказчика. К сожалению, многие заказчики предпочли избежать широкого применения конкурентных закупочных процедур, устанавливая в своих положениях о закупке почти ничем не ограниченный перечень оснований для осуществления закупок у единственного поставщика. В качестве оснований осуществления закупки у единственного поставщика заказчики устанавливают такие формулировки как «невозможность проведения других закупочных процедур по причине отсутствия времени», что делает перечень оснований закупок у единственного поставщика фактически открытым. При оценке соответствия положений о закупке требованиям N 223-ФЗ органами прокуратуры, также осуществляющими проведение антикоррупционной экспертизы, нередко применялась Методика проведения антикоррупционной экспертизы Так с 1 января 2014 года, если более ранний срок не предусмотрен представительным органом муниципального образования, N 223-ФЗ вступил в силу для всех муниципальных унитарных предприятий, автономных учреждений, созданных муниципальными образованиями, а также хозяйственных обществ, которые удовлетворяют требованиям, перечисленным в ч.8 ст.8 N 223-ФЗ. Кроме того, согласно ст.15, 112 N 44-ФЗ, N 223-ФЗ вступает в силу для бюджетных учреждений с момента размещения ими на официальном сайте положения о закупке, если бюджетным учреждением в установленный N 44-ФЗ срок будет принято данное положение. Но если основная часть бюджетных учреждений, испытывавших ранее немалые трудности при осуществлении закупок по правилам утратившего