Правосубъектность НКО

Появление кодифицированных норм о некоммерческих организациях относится к середине 90-х гг. и связано с принятием 30 ноября 1994 г. части первой Гражданского кодекса РФ. В параграфе «Некоммерческие организации» ГК РФ представлен перечень форм некоммерческих организаций, включены основные характеристики их гражданско-правового статуса, порядок получения и использования ими имущества.

В соответствии с ГК РФ некоммерческие организации могут быть созданы в форме: потребительского кооператива (ст. 116), общественной и религиозной организации (объединения) (ст. 117), фонда (ст. 118), учреждения (ст. 120). Объединения юридических лиц могут создаваться в форме ассоциаций и союзов (ст. 121).

В пункте 3 ст. 50 ГК РФ говорится о возможности создания некоммерческих организаций в иных предусмотренных законом формах. Таким образом, перечень, содержащийся в ГК РФ, оказался открытым. При этом понятие некоммерческой организации дано в ст. 50 ГК РФ в самом общем виде: это организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Как видно из определения, оно основано не на характеристике свойств данной категории юридических лиц, а на отрицательном сопоставлении с коммерческими организациями. Само деление на коммерческие и некоммерческие организации в зависимости от того, имеют они извлечение прибыли в качестве основной цели или нет, было известно и ранее, в частности, оно содержалось в ст. 18 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1991 г.

Наряду с нормами ГК РФ основным законодательным актом, регулирующим правовое положение некоммерческих организаций, является Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[5] (далее - Закон о некоммерческих организациях), в который в течение последних лет вносились многократные изменения и дополнения. Он определил организационно-правовые формы некоммерческих организаций и закрепил основные принципы их функционирования.

В статье 2 Закона о некоммерческих организациях повторяются уже названные в ГК РФ признаки. Кроме того, в ней содержится указание на цели создания некоммерческих организаций. Последние создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. К сожалению, от этого дополнения определение некоммерческой организации не становится развернутым. Некоторые авторы считают, что определение не позволяет выделить квалифицирующие признаки некоммерческих организаций[6]. Другие справедливо отмечают, что даже имеющиеся признаки некоммерческих организаций недостаточно последовательно применяются к юридическим лицам[7].

Традиционно в литературе к основным признакам (особенностям) некоммерческих организаций относят: специальную правоспособность, отсутствие получения прибыли в качестве основной цели деятельности, ограничение возможности осуществлять предпринимательскую деятельность, запрет на распределение полученной прибыли между участниками, целевой характер использования имущества, оставшегося при ликвидации некоммерческой организации, а также многообразие организационно-правовых форм некоммерческих организаций, которое не исчерпывается предусмотренными ГК РФ.

Не комментируя все названные признаки, остановимся на одном из них, наиболее важном с точки зрения характеристики законодательства о некоммерческих организациях. Перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, предусмотренный ГК РФ, действительно открытый, что способствовало появлению большого количества новых организационно-правовых форм и видов некоммерческих организаций.

Первоначально Закон о некоммерческих организациях расширил этот перечень, дополнительно включив в него такие формы, как некоммерческое партнерство (ст. 8), автономная некоммерческая организация (ст. 10). Позже этим же Законом были введены еще несколько новых форм: государственная корпорация (ст. 7.1), община малочисленных народов (ст. 6.1).

Очевидно, что в рамках Закона о некоммерческих организациях невозможно подробно регламентировать все аспекты некоммерческой деятельности, осуществляемой в самых различных областях общественной жизни. Поэтому неудивительно, что в течение последнего десятилетия был принят целый ряд федеральных законов, в том числе об общественных объединениях, религиозных организациях, потребительских кооперативах, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан, национально-культурной автономии, профсоюзах, объединениях работодателей, саморегулируемых организациях.

Принятые нормативные акты не только более подробно по сравнению с Законом о некоммерческих организациях регулируют вопросы создания и деятельности некоммерческих организаций, но и вводят новые организационно-правовые формы и виды этих организаций. Указанный Закон допускает такую возможность, прямо указывая в п. 3 ст. 2 на то, что федеральными законами могут быть предусмотрены другие формы. При этом из сферы действия названного Закона были исключены такие некоммерческие организации, как потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан.

Законодательство в области некоммерческих организаций не отличается последовательностью и логичностью. Принятие специальных законов привело к неоправданному увеличению количества форм, видов, типов некоммерческих организаций, и сложившееся таким образом многообразие не представляет собой стройной системы. Принципы организации и деятельности некоммерческих организаций оказываются настолько разнородными, что невозможно выделить для них единые квалифицирующие признаки. Зачастую отнесение к кругу некоммерческих организаций новых субъектов гражданского права оказывается чисто номинальным, что, в свою очередь, сводит на нет деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие.

Анализируя всю совокупность принятых нормативных актов в рассматриваемой сфере, можно сделать вывод о необходимости выработки четкого концептуального подхода к формированию системы некоммерческих организаций, который необходимо проводить одновременно с совершенствованием законодательства о коммерческих организациях.

Потребность в комплексном регулировании организации и деятельности корпоративного сектора нашла отражение в Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 г[8]. (далее - Концепция). Определенное внимание в ней уделено и некоммерческим организациям. Так, в пунктах 13, 53 Концепции признается необходимость упорядочения законодательства о некоммерческих организациях для формирования полноценной системы регулирования юридических лиц, отмечаются недостатки современного регулирования и пути их преодоления. Так, предлагается закрепить в ГК РФ исчерпывающий перечень квалифицирующих признаков и допустимых организационно-правовых форм некоммерческих организаций. При этом в Кодексе должны содержаться общие положения, регламентирующие их правовой статус, с возможными отсылками к специальным законам для детального регулирования. Предлагается также в качестве общего и единственного отличительного признака некоммерческих организаций установить запрет на распределение прибыли между учредителями.

При наличии стройной системы организационно-правовых форм станет возможным предоставление со стороны государства налоговых льгот и иных преференций надлежащим субъектам. Выделяя среди некоммерческих организаций получателей льгот, необходимо прежде всего обращать внимание на виды деятельности таких организаций и источники их финансирования.

Некоммерческие организации могут осуществлять один или несколько видов деятельности, не запрещенных законодательством Российской Федерации и соответствующих целям деятельности некоммерческой организации, которые предусмотрены ее учредительными документами. Такая общая формулировка, содержащаяся в ст. 24 Закона о некоммерческих организациях, получает дополнительное развитие в специальном законодательстве об отдельных видах некоммерческих организаций.

Интерес представляет прямо закрепленная в указанной статье Закона возможность осуществления предпринимательской деятельности. Данное положение вызывает множество споров в связи с тем, что одним из критериев, отличающих коммерческую организацию от некоммерческой, является отсутствие получения прибыли в качестве основной цели деятельности, а также ограничение в распределении полученной прибыли. Установить, какая из целей является основной, зачастую довольно трудно, так как формально заявленная в учредительных документах организации основная цель может на практике обернуться ничем не ограниченной предпринимательской деятельностью. Опыт показывает, что ограничение, установленное в п. 3 ст. 50 ГК РФ и п. 2 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях, фактически не работает. Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Однако до сих пор эффективный механизм контроля над таким соответствием отсутствует, а негативные последствия для организаций, нарушающих это, по сути, формальное ограничение, не наступают.

Принятие Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций»[9] можно рассматривать как попытку законодателя ограничить предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций. В соответствии с ч. 2 ст. 6 этого Закона некоммерческая организация - собственник целевого капитала, за исключением специализированной организации, вправе осуществлять только определенные Правительством РФ виды платной деятельности[10]. По логике законодателя установление закрытого перечня видов платной деятельности для некоммерческих организаций позволит им сосредоточиться на основной деятельности, ради которой они созданы. Однако данная мера может оказаться неэффективной по следующим причинам. Во-первых, предусмотренные законом ограничения распространяются не на все некоммерческие организации, а только на те, которые создают целевой капитал. Если целевой капитал не создан, то ограничений по видам платной деятельности для некоммерческой организации нет. Во-вторых, целевой капитал могут создавать только юридические лица, действующие в форме фонда, автономной некоммерческой организации, общественной организации, общественного фонда или религиозной организации.

Наряду с немногочисленными попытками законодателя ограничить предпринимательскую деятельность одних некоммерческих организаций, в отношении других наблюдается тенденция к расширению возможности занятия практически любыми видами деятельности. Это относится, прежде всего, к государственным корпорациям, которые активно внедряются в сферу экономики.

Дата добавления: 2015-05-31