Муниципальные системы зарубежных стран 2 страница

Система земского и городского самоуправления, сложившаяся на основе новых положений 1890 г. и 1892 г., включала следующие структурные элементы.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Губернское земское собрание состояло под председательством губернского предводителя дворянства (если царь не назначал председателем иное лицо) из гласных. Их численность колебалась от 29 до 62 человек. Кроме того, в состав губернского земского собрания входили лица, заседающие в нем по должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и др.).

Губернское земское собрание созывалось раз в год, не позднее декабря, на сессию, которая не должна была продолжаться более 20 дней, но губернатор мог продлить ее на срок действительной необходимости. Он также давал разрешение на проведение чрезвычайных земских собраний, на которых, однако, могли обсуждаться лишь те вопросы, которые указывались в приглашениях.

Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов (число последних могло быть увеличено с разрешения министра внутренних дел до шести), избираемых губернским земским собранием. При этом избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все лица, имеющие право участия в земских избирательных собраниях, т. е. те, кто обладал активным избирательным правом в уездные земские собрания.

Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу, т. е. только дворянин или лицо с высшим образованием.

Земским собранием из числа гласных, а также из лиц, обладающих правом участвовать в земских выборах, избирались в помощь управе комиссии для заведования отдельными вопросами управления, отнесенными к земству. Кроме того, имелся многочисленный персонал, служащий по найму (врачи, учителя, инженеры), приглашаемый или управой, или же (в канцелярию управы) ее председателем.

Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней.

Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственных имуществ, городского головы уездного города и др.). Оно собиралось ежегодно на сессию не позднее октября. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог продлить этот срок. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства.

Органом управления уездного земского самоуправления являлась уездная земская управа. Способ избрания уездной земской управы был аналогичен способу избрания губернской.

Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, препровождению арестантов, снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

Органы городского самоуправления включали городскую думу под председательством городского головы и городскую управу.

В состав городской думы, кроме выборных гласных, входили председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в городской управе городской голова, который так же как и члены управы избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и все имеющие право участия в городских выборах. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться (из лиц, обладающих правом участия в выборах) особые исполнительные комиссии. Срок полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских, избираемых на три года, составлял четыре года.

Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года.

Компетенция органов городского самоуправления в целом не отличалась от компетенции земств: на них возлагалось удовлетворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по противопожарным, санитарным вопросам и др. Городские думы могли устанавливать сборы с недвижимого имущества (не свыше 1 % стоимости или одной десятой доходности); с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла и др.

Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ и представлял на утверждение министру внутренних дел председателя губернской земской управы и городских голов губернских и областных городов. Губернатор, как и министр внутренних дел, имел право не утверждать представленных ему кандидатов. Кроме того, согласие губернатора требовалось при принятии на службу в земские и городские органы тех лиц, которые служили по найму.

Земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления: земским собраниям и городским думам. Вместе с тем губернатор имел право производить ревизию управ и всех подчиненных им учреждений и требовать объяснений по поводу тех или иных выявленных нарушений. Губернатору предоставлялось право принимать жалобы на действия управ.

Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления в соответствии с Положением о земских учреждениях (1890) и Городовым положением (1892), считались состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и на ношение мундира. Председатели и члены земских управ, городские головы и члены городских управ могли подвергаться дисциплинарным взысканиям, налагаемым постановлениями губернского по земским и городским делам присутствия. Некоторые взыскания (например, удаление от должности) налагались по представлению губернских по земским и городским делам присутствий постановлениями Совета министра внутренних дел, утверждаемыми министром. Губернатор имел право возбуждать вопрос об ответственности выборных должностных лиц земского и городского самоуправления, представлять их к награде.

Специальным органом административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления являлись губернские по земским и городским делам присутствия. Председательствовал в губернском по земским и городским делам присутствии губернатор. В состав этого органа входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных.

Губернское по земским и городским делам присутствие рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и другие, связанные с деятельностью органов самоуправления. Губернатор вправе был приостановить решение губернского по земским и городским делам присутствия и направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил в Правительствующий Сенат с представлением об отмене решения губернского присутствия, либо предлагал губернатору привести его в исполнение.

Контроль губернатора за деятельностью земских и городских органов самоуправления выражался также в том, что некоторые постановления, принимаемые представительными органами земского и городского самоуправления, нуждались в утверждении губернатора. Другие постановления могли быть опротестованы губернатором как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности в губернское по земским и городским делам присутствие. Если земство считало постановление присутствия незаконным, оно могло обжаловать его в Правительствующий Сенат.

На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления.

Органами сельского общества являлись сельский сход и сельский староста. Ведению сельского схода подлежали прежде всего дела хозяйственные, связанные с владением землей, вопросы о семейных разделах и др. Кроме того, на сходе выбирались должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельский писарь и др.), заслушивались их отчеты, а также осуществлялась раскладка податей и повинностей, устанавливались мирские сборы (на общественные расходы) и др.

Сельское общество являлось хозяйственной единицей. Волость представляла собой административную единицу. Территория волости состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. В волостях насчитывалось в среднем 20 тысяч человек. На волостном управлении лежала забота об исполнении повинностей, возложенных на крестьян, надзор за сельскими должностными лицами и помощь местной полиции.

Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и некоторые другие должностные лица.

Волостной сход состоял из крестьян, избиравшихся от каждого сельского общества, входившего в состав волости, по одному от десяти дворов.

Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост всех обществ, входящих в состав волости, и являлось совещательным органом при волостном старшине.

Сотские и десятские являлись низшими органами общей полиции и состояли в полном распоряжении становых приставов и урядников.

Волостной старшина исполнял решения волостного схода, а также законные требования земских начальников, судебных следователей, местной полиции. Он выступал как исполнительный орган «всех установленных властей», которые в пределах своих полномочий возлагали на него всевозможные поручения.

Органами надзора за крестьянскими учреждениями являлись земские начальники. Положение о земских начальниках было введено в 1889 г. Особенность их правового статуса заключалась в том, что они выступали и как судебные, и как административные органы. Положение устанавливало особый порядок назначения земских начальников: они назначались министром внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства.

Земский начальник утверждал в должности волостных старшин, вправе был отстранить от должности всех сельских и волостных должностных лиц. Он проверял списки дел, подлежащих обсуждению на волостных сходах, и мог дополнить их по своему усмотрению. Положение 1889 г. предоставляло также земскому начальнику право подвергать крестьян за неисполнение его законных требований аресту на срок не свыше трех дней и денежному штрафу, а должностных лиц сельского и волостного управления — аресту на срок не свыше семи дней и штрафу.

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне, однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось.

Многие дореволюционные ученые считали, что самодержавие и местное самоуправление несовместимы. Вопрос этот был в свое время основательно рассмотрен С. Ю. Витте — министром финансов Российской империи, который в 1901 г. за границей издал работу «Самодержавие и земство».

С. Ю. Витте полагал, что в самодержавном государстве самоуправление допустимо, пока оно не выполняет административных функций. Земские же органы в России, по мнению С. Ю. Витте,— это «конституция снизу, которая рано или поздно приведет к конституции сверху». К этому выводу он пришел на основе следующей посылки: самодержавная монархия основывается на бюрократических началах. Самоуправление — чуждый бюрократической системе элемент, ибо он в своей основе имеет принцип народовластия. Бюрократическая система управления предполагает централизацию. Местное самоуправление — это децентрализация. С. Ю. Витте полагал, что если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное население к участию в делах государственного управления, ибо это прямой путь к народному представительству, к парламентарному государству.

Взгляды С. Ю. Витте на соотношение местного самоуправления и самодержавия подверг критике Л. Тихомиров в работе «Монархическая государственность» (1905). Он считал, что выводы С. Ю. Витте основаны на непонимании основ государственности. Бюрократия, указывал Л. Тихомиров, свойственна не только монархии, но любому государству, в том числе и демократическому. Поэтому возникает вопрос: почему демократия может использовать бюрократию, а монархия (олицетворяющая бюрократию) не может использовать местное общественное самоуправление? По мнению С. Ю. Витте, для государства необходима непременно однородность органов управления сверху донизу. Л. Тихомиров полагал, что это ведет к всевластию бюрократии. Разнородность принципов организации власти в государстве — бюрократического и самоуправления — вызывает столкновения бюрократических органов и органов самоуправления. Но в этом, считал Л. Тихомиров, нет беды. Соперничество между двумя звеньями такой системы управления государства создает возможность для взаимного контроля.

Многие дореволюционные ученые, как уже отмечалось, полагали, что органы местного самоуправления имеют ту же природу, что и правительственные органы. Они — суть государственные органы. По мнению Н. И. Лазаревского, особенности органов местного самоуправления состоят в следующем: а) самостоятельность в делопроизводственном отношении; б) подчинение лишь закону; инструкции и указания центральной власти для них не обязательны; в) независимость личного состава (он ставится вне иерархической зависимости от центрального управления); г) зависимость должностных лиц от населения.

Споры о роли земского самоуправления велись и после 1917 г. в эмигрантской литературе. «Земство явилось пагубным учреждением для России»,— делал вывод архиепископ Серафим (Соболев) в книге.«Русская идеология» (1934). «В Московской Руси и самодержавие, и самоуправление неизменно поддерживали друг друга,— считал И. Солоневич,— только наследие крепостного права изувечило эту традицию. Реформы Александра II были только очень бледной тенью старинного земского самоуправления Москвы»

Земский опыт интересен прежде всего с точки зрения решения вопроса о соотношении и взаимодействии земских и государственных органов, разграничении между ними предметов ведения, о финансово-экономической основе земских органов. Полезен он и в сфере управления образованием, здравоохранением и статистикой.

вопос5

На современном этапе, в условиях демократизации и реформирования общественной жизни, действия новой Конституции в России созданы реальные возможности для развития современной модели организации местного самоуправления. Но их реализация осложняется неблагоприятной экономической ситуацией, не устоявшейся системой российского федерализма, ломкой культурных и гражданских традиций, резкого изменения политической ситуации и как следствие – отсутствием «ощущения» стабильности непосредственного участника формирования органов местного самоуправления – населения.

Современная модель организации местного самоуправления, представляется как система внешних взаимоотношений – между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внутренних – между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Модель современной организации местного самоуправления имеет следующие организационные формы для ее осуществления:

1. Путем референдума, выборов и др. форм прямого волеизъявления граждан;

2. Через выборные и др. органы местного самоуправления;

3. Через территориальное общественное самоуправление;

4. Через созданные союзы и ассоциации органов местного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления.

Новая современная модель при всем многообразии территориальных и организационных форм осуществления местного самоуправления представляет единую систему местного самоуправления и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Принципиальным отличием современной модели от является ее одноуровневый характер: местное самоуправление не входит в систему государственной власти, и муниципальные образования не подчиняются друг другу. Этот принцип предопределяет отношения между муниципальными органами и органами государственной власти, и муниципальных образований между собой. Органам местного самоуправления предоставляется экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с предметом ведения этих органов. Уставами муниципальных образований определяются наименования местных органов, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий.

Современная модель организации местного самоуправления реализуется посредством следующих функций:

- решением вопросов административно-территориального деления;

- полномочий в области экономики и финансов;

- решение вопросов социального развития территории;

- развитие культуры и искусства.

Эффективность и целесообразность местного самоуправления для населения предполагает необходимость развития муниципальной демократии, более действенных условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержки инициатив и самодеятельности граждан.

Местное самоуправление проявляется в активности населения, осознания им ответственности за организацию своей жизнедеятельности. В этой связи важное значение имеет обеспечение подлинных гарантий прав и возможностей граждан на участие в самоуправлении, совершенствовании форм и методов организации местного самоуправления. Не менее важной проблемой является преодоление апатии и политической неграмотности граждан.

Реализация потенциала местного самоуправления содержит реальные возможности формирования новых отношений между демократическим государством и гражданским обществом, которые характеризуются политической и социальной устойчивостью.

Современная модель организации местного самоуправления, в отличие от централизованной системы управления способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма с меньшей бюрократией. Она позволяет демократизировать аппарат управления, решать местные вопросы с наибольшей эффективностью.

В силу сложившегося в современной России типа органов местного самоуправления, их деятельность тесно связана с различными формами прямого волеизъявления граждан. Современная модель организации местного самоуправления предполагает оптимальное сочетание институтов прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур, работы на профессиональной и общественной основе.

Становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.

Недостаточно разработанными в концепции современной модели организации местного самоуправления в России является определение сущности природы местного самоуправления, как формы власти. С одной стороны, это общественная форма власти, с другой – ее решения являются обязательными для всех структур, расположенных на его территории. Современное самоуправление, как специфическая форма власти, имеет смешанную общественно-государственную природу.

Требует совершенствования система отчетности представительных органов и особенно главы муниципального образования, избранных глав администраций, их замены в случае необходимости, определения пределов самостоятельности.

Взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления необходимо строить на принципах единства целей и задач в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, а не политической борьбы.

Серьезной проработки требует вопрос о регламентации процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии. В муниципальных образованиях необходимо создание структур, позволяющих населению участвовать в управлении местными делами. Такими структурами могут стать постоянные комиссии для привлечения населения к решению этих дел.

Реформирование требует и структура управления городом. С появлением нового административно-территориального деления городов они должны стать более четкими и эффективными, для оперативного решения местных задач.

Так же требует реформирования и система взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления. Зачастую органы государственной власти, особенно субъектов федерации, перекладывают на органы местного самоуправления задачи государственного характера, не подкрепляя их соответствующими финансовыми средствами.

Проведенный анализ современной модели организации местного самоуправления в России выявил необходимость более основательного стимулирования этого процесса, так как переход от разработки теории к практическому функционированию местного самоуправления сложен и длителен. Современное российское общество находится в середине пути становления местного самоуправления и, следовательно, исследования по данной теме необходимо продолжать.

семенар 4

вопрос 1

Дата добавления: 2015-05-31