Правовые основы государственного и муниципального долга

Тема 7. Правовые основы государственного и муниципального долга

Привлечение публично-правовыми образованиями денежных средств из источников финансирования бюджетного дефицита, сопровождающееся принятием обязательств по возврату указанных средств в будущем, приводит к возникновению государственного (муниципального) долга. Государственный (муниципальный) долг определяется в ст.ст. 6 и 97 БК РФ как обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, принятые на себя публично-правовым образованием. Государственные (муниципальные) долговые обязательства могут возникать перед физическими и юридическими лицами (в том числе иностранными), иностранными государствами, международными финансовыми организациями, другими бюджетами бюджетной системы РФ в связи с привлечением заемных средств или выдачей государственных (муниципальных) гарантий.

В научной литературе встречается также понятие «государственный кредит», обозначающее «урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения» (Покачалова Е. В.// Финансовое право. Отв. ред. Н. И. Химичева. М.,1995. С.343). В настоящее время бюджетное законодательство РФ не использует термин «государственный кредит», поскольку, как справедливо отмечает А. Д. Селюков, его содержание совпадает с понятием государственного (муниципального) долга (Селюков А. Д. Государственный и муниципальный кредит: правовое обеспечение. М., 2000. С.4).

Осуществление государственных заимствований, наряду с основной функцией безэмиссионного финансирования бюджетного дефицита, выполняет функцию регулирования денежной массы, изъятия временно свободных финансовых ресурсов для их перераспределения через бюджетную систему и использования в общественных интересах.

Долговые обязательства публично-правовых образований могут быть классифицированы по видам в зависимости от правовых оснований их возникновения:

1.обязательства по государственным (муниципальным) ценным бумагам;

2.обязательства по не оформленным ценными бумагами кредитам, полученным от кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

3.обязательства по бюджетным кредитам, полученным из других бюджетов бюджетной системы РФ;

4.обязательства по государственным (муниципальным) гарантиям. В зависимости от срочности долговые обязательства классифицируются на:

◦ краткосрочные – менее одного года;

◦ среднесрочные – от одного года до пяти лет;

◦ долгосрочные – от пяти до 30 лет включительно. В отношении муниципальных долговых обязательств их предельная продолжительность ограничена десятью годами (п. 4 ст. 100 БК РФ).

Наконец, в зависимости от валюты, в которой номинированы (выражены) долговые обязательства, различают внутренний и внешний долг. Следует отметить, что БК РФ исключает формирование внешнего долга местных бюджетов.

В объем государственного (муниципального) долга включается только основная сумма долгового обязательства, поскольку расходы на обслуживание долга (т. е. выплату доходов в виде процентов или дисконтов) относятся на расходы соответствующего бюджета. Обслуживание государственного долга может осуществляться ЦБ РФ, кредитными организациями или специализированными финансовыми организациями, выполняющими функции генеральных агентов (агентов) Правительства РФ, исполнительного органа власти субъекта РФ или местной администрации (ст. 119 БК РФ). Между указанными организациями и финансовыми органами (местной администрацией) заключаются агентские соглашения в соответствии с нормами гражданского законодательства. Такие соглашения могут предусматривать обязанности агентов по организации размещения, погашения, обмена, выкупа государственных (муниципальных) долговых обязательств. Оплата услуг привлекаемых агентов осуществляется за счет соответствующего бюджета (ЦБ РФ выполняет указанные функции безвозмездно).

От обслуживания государственного долга следует отличать управление им, т. е. принятие властных решений о размещении долговых обязательств, определении их условий, проведении работы по их обмену, погашению и т. п. Целью управления государственным долгом является эффективное удовлетворение потребностей бюджета в кредитных ресурсах в рамках ограничений и требований, предусмотренных бюджетным законодательством. Управление государственным долгом РФ осуществляет Правительство РФ или по его поручению Минфин РФ (ст. 101 БК РФ).

Важно отметить, что субъектом государственного (муниципального) долгового обязательства является соответствующее публично-правовое образование как таковое, а не его отдельные органы. Поэтому долговые обязательства обеспечиваются полностью и безусловно всем имуществом, находящимся в собственности публично-правового образования и составляющим его казну (ст. 102 БК РФ). В добровольном порядке такие обязательства должны исполняться за счет средств, предусмотренных на эти цели в соответствующем бюджете. При этом одно публично-правовое образование не несет ответственности по долговым обязательствам другого образования, кроме случаев принятия гарантии по ним.

Формирование государственного (муниципального) долга связано прежде всего с осуществлением государственных (муниципальных) заимствований. Среди правоотношений, связанных с государственными (муниципальными) заимствованиями, следует различать основное обязательственное правоотношение между публично-правовым образованием (заемщиком) и кредитором и организационные правоотношения, складывающиеся между государственными (муниципальными) органами и обеспечивающие осуществление заимствований в соответствии с законом (решением) о бюджете. Если первый вид отношений регулируется, по общему правилу, нормами гражданского законодательства, то организационные отношения подчиняются действию бюджетного законодательства.

Однако нормы бюджетного законодательства могут устанавливать специальные правила, регулирующие обязательственные заемные отношения. Так, долговые обязательства прекращаются, наряду с надлежащим исполнением, а также иными основаниями, предусмотренными гражданским законодательством, по такому основанию, как непредъявление кредитором обязательства к погашению, т. е. несовершение действий, определенных условиями обязательства и (или) нормативными правовыми актами, в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями обязательства, или в течение срока действия государственной (муниципальной) гарантии (ст.ст. 98.1, 99.1 и 100.1 БК РФ). Такое длительное бездействие кредитора погашает само требование, прекращает обязательство и служит основанием для его списания с государственного (муниципального) долга в соответствии со специальным актом, издаваемым Минфином РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ или местной администрацией. Закон не предусматривает восстановление указанного срока в зависимости от причин непредъявления обязательства к погашению, в связи с чем данный срок можно признать пресекательным – в отличие от предусмотренного гражданским законодательством срока исковой давности, применяемого исключительно в судебном порядке по заявлению ответчика и допускающего в определенных случаях восстановление (ст. 200 ГК РФ). Трехлетний срок погасительной давности, предусмотренный ст.ст. 98.1, 99.1 и 100.1 БК РФ, не распространяется на требования, вытекающие из договоров о предоставлении бюджетных кредитов другим бюджетам бюджетной системы РФ.

В научной литературе обосновывается точка зрения, согласно которой «в отношениях по государственному кредиту преобладает верховенство государства, несмотря на то, что государство является заемщиком (должником), а не кредитором» (Покачалова Е. В. Указ. соч. С.344). Из этого делается вывод о качественном отличии долговых обязательств государства от заемных гражданских правоотношений.

Представляется, что в настоящее время для такого вывода отсутствуют правовые основания. О «верховенстве» государства в отношениях с заемщиками можно говорить, имея в виду одностороннее формулирование публично-правовым образованием условий, на которых привлекаются заемные средства. Однако заключение договоров на условиях, разработанных одной из сторон, вовсе не чуждо гражданскому праву (напр., таков в целом порядок привлечение денежных средств кредитными организациями), поскольку не исключает необходимости двустороннего волеизъявления и отсутствия властного принуждения при заключении договора, т. е. юридического равенства сторон. В соответствии с ч. 4 ст. 75 Конституции РФ государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Согласно ст. 817 ГК РФ правоотношения по поводу государственных (муниципальных) займов возникают на основании гражданско-правового договора займа.

Гражданско-правовой характер долгового обязательства, основанного на юридическом равенстве сторон, проявляется и в том, что реструктуризация долга, заключающаяся в прекращении одних долговых обязательств с их заменой иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств (п. 1 ст. 105 БК РФ), возможна только на основе соглашения с кредиторами.

Бюджетное законодательство регулирует организационные отношения, предшествующие возникновению, изменению или прекращению гражданско-правового заемного отношения с кредитором, с целью ограничения объема государственного (муниципального) долга.

Во-первых, ст. 103 БК РФ определяет государственные органы, уполномоченные осуществлять заимствования от имени публично-правового образования. От имени РФ таким полномочием пользуется Правительство РФ или по его специальному поручению Минфин РФ. От имени субъекта РФ право осуществления заимствований реализует высший исполнительный орган власти или уполномоченный финансовый орган, а от имени муниципального образования – местная администрация.

Во-вторых, устанавливаются цели, для достижения которых могут осуществляться заимствования, - финансирования бюджетного дефицита (для федерального бюджета – ненефтегазового дефицита), а также погашение ранее выпущенных долговых обязательств (рефинансирование долга).

В-третьих, целями осуществления государственных (муниципальных) заимствований обусловлено ограничение объема заимствований субъекта РФ и муниципальных заимствований суммой, направляемой в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета (ст. 106 БК РФ).

В-четвертых, бюджетное законодательство устанавливает предельный объем государственного долга субъекта РФ (муниципального долга), т. е. объем долга, который не может быть превышен как при утверждении бюджета, так и в ходе его исполнения (ст. 107 БК РФ). Этот показатель не может превышать общий годовой объем доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (а для местных бюджетов – и без учета поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений). Однако для субъектов РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, т.е. для высокодотационных регионов, показатель предельного объема государственного долга понижается вдвое и не может превышать 50 процентов собственных доходов бюджета. Аналогичное ограничение муниципального долга применяется, если доля межбюджетных трансфертов в объеме собственных доходов местного бюджета превышает 70 процентов. В случае если при исполнении бюджета указанные предельные значения государственного (муниципального) долга оказываются превышенными, уполномоченные органы вправе принимать новые долговые обязательства только после приведения объема долга в соответствие с установленными ограничениями.

В-пятых, предусмотрены предельные объемы расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ, муниципального долга (ст. 111 БК РФ), которые составляют 15 процентов объема расходов соответствующего бюджета (без учета расходов, осуществляемых за счет субвенций).

В-шестых, устанавливаются ограничения на осуществление внешних заимствований, т. е. установление долговых обязательств в иностранной валюте. Ст. 104 БК РФ допускает осуществление субъектами РФ внешних заимствований, однако порядок их осуществления определяется Правительством РФ с учетом обеспечения приоритета государственных внешних заимствований РФ. Муниципальные образования вправе осуществлять заимствования в иностранной валюте исключительно из федерального бюджета в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). При этом в силу прямого указания п. 3 ст. 104 БК РФ такие заимствования не относятся к внешним и не приводят к образованию внешнего долга. С 01.01.2011 вступает в силу ограничение на осуществление внешних заимствований теми субъектами РФ, для которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ: такие субъекты РФ вправе осуществлять внешние заимствования только в целях погашения внешнего долга, что исключает привлечение ими источников внешнего финансирования бюджетного дефицита и увеличение государственного внешнего долга.

Наконец, целям ограничения и оптимизации государственных (муниципальных) заимствований служит их осуществление в соответствии с утвержденными программами, имеющими характер финансовых планов и являющимися приложениями к закону (решению) о бюджете. В программах государственных внешних заимствований РФ и субъектов РФ, а также в программах государственных (муниципальных) внутренних заимствований устанавливаются предельный объем соответствующих заимствований на финансовый год (в виде разницы между привлеченными средствами и средствами, направляемыми на погашение обязательств), а также перечень заимствований по их видам (формам привлечения кредитных ресурсов), сроки их погашения. В программе государственных внешних заимствований РФ должны быть отдельно предусмотрены все займы, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США (п. 3 ст. 108 БК РФ).

Наиболее распространенной формой привлечения заемных средств в бюджеты всех уровней является выпуск государственных (муниципальных) ценных бумаг. В соответствии с п. 3 ст. 817 ГК РФ при приобретении займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право займодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращении, считается заключенным договор государственного займа.

Поскольку размещение государственных (муниципальных) облигаций осуществляется на основании гражданско-правового договора, а права кредитора удостоверяются ценной бумагой, возникающие при этом отношения регулируются нормами гражданского законодательства – ГК РФ и специальным Федеральным законом от 29.07.98 №136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

Бюджетное законодательство регулирует лишь управленческие отношения между государственными органами, организующими эмиссию и обращение государственных ценных бумаг. Так, Правительство РФ устанавливает предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг РФ в соответствии с верхним пределом государственного долга РФ (п. 1 ст. 114 БК РФ).

Тема 8. Бюджетный процесс в Российской Федерации

Дата добавления: 2015-05-31